彭 凱

中南財經(jīng)政法大學 法學院 武漢 430073

21 世紀被稱為是海洋世紀，在這個背景下，如何合理高效地開發(fā)利用海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟，維護海洋安全，提高中華民族海洋意識，保護海洋生態(tài)環(huán)境以及維護國家海洋權益，對實施海洋強國建設、發(fā)展綠色經(jīng)濟以及加快生態(tài)文明建設，進而實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重大價值與深遠意義[1]。我國是海陸兼?zhèn)涞拇髧瑩碛惺致L的海岸線。黨的十九大報告指出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計……實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻”以及“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發(fā)展必須是科學發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，這些為我國發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋生態(tài)環(huán)境奠定了重要基礎。為了落實2030年海洋可持續(xù)發(fā)展的目標，我國應當將海洋可持續(xù)發(fā)展的各項指標以立法的形式確立下來[2]。

《2020年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》顯示，2020年，我國主要海洋產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步恢復，全年增加值29 641 億元。除濱海旅游業(yè)與海洋鹽業(yè)外，其他的海洋產(chǎn)業(yè)均實現(xiàn)正增長，展現(xiàn)了我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的韌性與活力。由于海洋具有很強的重要性、連通性與流動性，因此海洋關乎每一個沿海國家的重要安全與重大利益[3]?？梢?，有關海洋事項的立法顯得至關重要。而海洋牧場作為我國食物安全保障的重要組成部分，既是實施國家海洋強國戰(zhàn)略的客觀需要，也是落實生態(tài)文明建設與發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要舉措[4]。因此，我們必須予以關注的是海洋牧場這一海洋事項的重要面向。作為海洋漁業(yè)的主要載體之一，海洋牧場近年來得到了快速的發(fā)展，而隨著科技的日新月異以及對海洋牧場的持續(xù)深入理解，我國學者順勢提出了現(xiàn)代化海洋牧場的理念[5]。

海洋牧場是海洋資源得以充分開發(fā)與合理利用的重要場域。從海洋科學角度并結合有關法律規(guī)范來看，海洋牧場的意涵豐富，一般是指在海洋中通過人工魚礁、增殖放流等生態(tài)工程建設修復或者優(yōu)化海域生態(tài)環(huán)境、保護與增殖漁業(yè)資源，以及對生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)生產(chǎn)進行科學管理，使生態(tài)效益、經(jīng)濟效益以及社會效益得以協(xié)調、均衡發(fā)展的海洋空間。依照不同的標準，可以將海洋牧場進行不同類型的劃分。比如，根據(jù)海洋牧場的具體目的與功能，可將其劃分為漁業(yè)增養(yǎng)殖型海洋牧場、生態(tài)修復型海洋牧場、種質保護型海洋牧場、休閑觀光型海洋牧場、綜合型海洋牧場5種主要類型等等。

然而，截至2021 年2 月9 日，在北大法寶網(wǎng)上以“海洋牧場”為標題進行檢索，僅僅發(fā)現(xiàn)了《連云港市海洋牧場管理條例》這一設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)。海洋牧場作為發(fā)展海洋經(jīng)濟和保護海洋生態(tài)的重要組成部分，值得理論界與實務界的持續(xù)性關注與精細化研究。本文將以海洋牧場地方立法為第一出發(fā)點與最終歸宿，力爭為我國海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋生態(tài)文明建設的不斷推進添磚加瓦。

1 我國海洋牧場地方立法的必要性分析

依照《中華人民共和國立法法》規(guī)定，結合一些沿海地方的具體情況與實際需要，部分地區(qū)確有對海洋牧場加以地方立法的必要性。以江蘇省連云港市為例，其海洋牧場地處海州灣海域，系我國著名的漁場之一，具有豐富的漁業(yè)資源且產(chǎn)量較為可觀，是適合發(fā)展?jié)O業(yè)增養(yǎng)殖型的重要海域。經(jīng)過十幾年的積極發(fā)展，連云港市的海州灣海洋牧場在充分利用海水空間、凈化水質、提升食物鏈效率、恢復漁業(yè)資源再生能力等方面發(fā)揮了關鍵、重要的作用[6]，這為連云港市針對海洋牧場進行地方立法奠定了現(xiàn)實基礎。

近幾年來，在海洋牧場不斷帶來可觀的經(jīng)濟效益與社會效益的同時，經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)文明建設之間的矛盾則愈來愈突出與尖銳。這些矛盾具體包括海洋牧場建設資金的籌集渠道單一化，海洋牧場監(jiān)管主體的權責不明朗，缺失保護海洋牧場生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)范依據(jù)，休閑漁業(yè)發(fā)展滯后化等等。為了有力消解發(fā)展海洋牧場經(jīng)濟與保護海洋牧場環(huán)境之間的張力，積極構建海洋生態(tài)文明，解決海洋牧場保護存在的問題，針對海洋牧場的地方立法勢在必行。

我國海洋牧場地方立法應致力于立足地方實際，服務地方民生，解決地方問題?？梢詫⒑Ｑ竽翀龅囊?guī)劃、開發(fā)、利用、管理與保護等重要事項均納入法治化軌道中，這不僅僅會對海洋牧場各項建設產(chǎn)生積極作用，還會對我國其他擁有海洋牧場的地區(qū)進行有關地方立法產(chǎn)生積極影響與正面的借鑒作用。就目前而言，我國海洋牧場地方立法的必要性主要有3點。

1.1 有利于實現(xiàn)海洋牧場管理的有規(guī)可依

近些年來，我國海洋牧場的建設越來越具有規(guī)模化、專業(yè)化與現(xiàn)代化，但是制定頒行的有關海洋牧場管理的地方性法規(guī)則鳳毛麟角。目前只有《連云港市海洋牧場管理條例》這一部地方性法規(guī)。在充分借鑒國內外可行先進經(jīng)驗與全面總結連云港市海洋牧場管理可取成果的基礎上，應以海洋牧場地方立法的形式推進海洋牧場管理的法治化進程，進而為依法管理海洋牧場提供規(guī)范性依據(jù)。海洋牧場地方立法使其管理有地方性法規(guī)可以遵循，為規(guī)范調整海洋牧場管理中的各類關系提供了法規(guī)依據(jù)。這不僅使規(guī)范更加有力，也提高了我國海洋治理的法治化水平。

1.2 有助于規(guī)范海洋牧場的規(guī)劃開發(fā)利用

海洋牧場是海洋牧業(yè)生產(chǎn)實踐的重要產(chǎn)物。海洋牧場的形態(tài)與內涵由初級到成熟，由簡單到系統(tǒng)不斷地演化[7]。海洋牧場不僅是養(yǎng)護水生生物資源、修復近海水域生態(tài)環(huán)境的重要場域，也是深度拓展與有效配置漁業(yè)發(fā)展梯度、優(yōu)化海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、加快海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級以及促進當?shù)亟?jīng)濟綠色發(fā)展的有力舉措。海洋不但是我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略陣地，還是社會經(jīng)濟轉型升級和可持續(xù)發(fā)展的動力來源[8]。目前，雖然我國一些海洋牧場已經(jīng)具備一定的規(guī)模與產(chǎn)量，但是海洋牧場開發(fā)利用還有待系統(tǒng)規(guī)范。海洋牧場地方立法不僅能夠提高海洋牧場的合理開發(fā)程度與利用率，還可以獲得一定的經(jīng)濟效益與社會效益。通過地方立法的形式，完善海洋牧場開發(fā)方式與利用方式，確定其投資方式、投資力度和經(jīng)營模式，適度擴展延伸海洋牧場產(chǎn)業(yè)鏈，提高海洋牧場的承載力度，促進海洋牧場經(jīng)濟的綠色發(fā)展，進而提升海洋牧場的建設質量與水平，收獲當?shù)亟?jīng)驗并形成當?shù)啬Ｊ剑叱鲆粭l具有當?shù)靥厣暮Ｑ竽翀霭l(fā)展道路。

1.3 有益于提升海洋牧場環(huán)境保護工作的成效

海洋牧場是海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要有機組成部分。海洋牧場既是眾多海洋生命的搖籃，又是人類生存與發(fā)展的重要空間。同時，海洋生態(tài)文明是生態(tài)文明體系中具有充足分量的一個有機組成部分，而海洋牧場生態(tài)環(huán)境保護又是海洋生態(tài)文明的一個有機組成部分[9]。基于此，可以通過地方立法這一正式途徑規(guī)定海洋牧場環(huán)境保護工作，進而有益于提升環(huán)境保護的成效。一方面，海洋牧場地方立法應當明晰各個主管部門關于海洋牧場生態(tài)環(huán)境保護的職責，繼而保障海洋牧場的生態(tài)環(huán)境保護工作得以有力推進與全面推行。另一方面，海洋牧場地方立法也應當為海洋牧場執(zhí)法機構保護生態(tài)環(huán)境提供具體可操作的規(guī)范性依據(jù)，堅決依法打擊破壞、損害海洋牧場生態(tài)環(huán)境等行為，積極開展海洋牧場的生態(tài)修復工作，及時確立海洋牧場在開發(fā)利用過程中應當遵守的生態(tài)環(huán)保義務，堅持“在開發(fā)中保護與在保護中開發(fā)”，力爭實現(xiàn)對海洋牧場生態(tài)環(huán)境的動態(tài)修復與循環(huán)保護，進而為海洋牧場環(huán)境的保護工作保駕護航。

2 我國海洋牧場地方立法的重點涵蓋內容

海洋牧場不但是海洋生命體系、海洋生態(tài)系統(tǒng)中重要的一環(huán)，而且與海洋經(jīng)濟的發(fā)展休戚相關。對此，我國海洋牧場地方立法的主要涵蓋內容應當科學、合理，符合立法規(guī)范，具有較強的現(xiàn)實可操作性。展開而言，這些地方立法內容應當主要涵蓋以下幾個方面。

2.1 立法理念上的生態(tài)優(yōu)先

海洋牧場的地方立法理念應當明確體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先。海洋牧場的規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理與保護等活動應當遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，因為自海洋強國戰(zhàn)略提出以來，黨中央不斷深化海洋生態(tài)文明體制機制改革，將生態(tài)管海貫穿于海洋工作全過程[10]。在立法理念上，生態(tài)優(yōu)先應當始終貫穿海洋牧場地方立法的全部內容。立法理念上極力突出生態(tài)優(yōu)先是為了有力開展海洋生態(tài)文明建設。海洋生態(tài)環(huán)境的重要性不言而喻，有學者將海洋生態(tài)環(huán)境比喻為“海洋生態(tài)資本”，可以直接地或者間接地推動人類物質文明的發(fā)展，有效提供服務流和產(chǎn)品流[11]。海洋牧場作為我國重要的海洋生態(tài)環(huán)境之一，具有不可替代的生態(tài)價值與生態(tài)功能。將生態(tài)優(yōu)先融入海洋牧場規(guī)劃建設、開發(fā)經(jīng)營、監(jiān)督管理等各個面向當中，是生態(tài)文明建設的必然要求。海洋牧場的根本屬性即為海洋生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)修復，保障海洋生物的多樣性、功能性與活態(tài)性，通過系統(tǒng)修復海洋生態(tài)環(huán)境進而逐步促進海洋漁業(yè)資源的盡快恢復。倘若對規(guī)劃建設、開發(fā)經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)的開展缺失生態(tài)優(yōu)先的實際作用，則會對海洋生態(tài)環(huán)境造成一定范圍與規(guī)模的損害和破壞，從而沒有達到地方立法的初衷與本意。對此，海洋牧場地方立法可以以專門設立一章“生態(tài)保護”來襯托與落實生態(tài)優(yōu)先的立法理念。具體內容如規(guī)定降低海洋牧場開發(fā)經(jīng)營活動對生態(tài)環(huán)境帶來的破壞和損害的措施，明確各個行政主管部門的職責，加強海洋牧場生態(tài)環(huán)境的合力保護，逐步建立生態(tài)保護補償制度。界分在海洋牧場規(guī)劃區(qū)內的禁止性行為，進而全方位、多層次、有目標、不間斷地對海洋牧場生態(tài)環(huán)境予以立法保護。

2.2 監(jiān)督管理上的分工配合

海洋牧場地方立法需要地方政府及其職能部門來執(zhí)行。但是，由于海洋牧場往往分布較廣且需要多個行政主管部門進行執(zhí)法。為了提高海洋牧場地方立法的執(zhí)行效果、實施成效，《連云港市海洋牧場管理條例》就對有關主管部門的協(xié)同配合作了專門規(guī)定?？梢?，對海洋牧場地方立法來講，監(jiān)督管理上的分工配合是一條具有可行性和實踐性的邏輯通路。針對海洋牧場的監(jiān)督管理部門，應至少包括設區(qū)的市、縣（區(qū)）兩級政府的多個職能部門，例如海洋與漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、財政、旅游、自然資源、交通運輸?shù)扔嘘P部門。并以立法形式區(qū)分厘清上述各個部門之間的職責，力爭避免職責交叉重疊、分工不清不明及其導致的推諉扯皮、不作為、半作為、亂作為、慢作為等錯位和缺位亂象。海洋牧場地方立法應當明確要求具體主管部門要在自己的職責范圍之內依法做好海洋牧場的相關工作，在有力厘清各個主管部門之間的管理職責基礎上，還應當逐步建立海洋牧場綜合執(zhí)法體制，積極整合綜合執(zhí)法資源，完善綜合執(zhí)法設備和裝備的科學合理配置，不斷加強綜合執(zhí)法隊伍建設。另外，各個主管部門之間也應積極配合與相互支持、互相提供便利并協(xié)助其他主管部門關于海洋牧場的管理工作，進而及時、有效、全面地提高海洋牧場的綜合執(zhí)法效率，減少綜合執(zhí)法成本。

2.3 規(guī)劃編制上的科學合理

海洋牧場規(guī)劃對海洋牧場的建設十分重要?，F(xiàn)代化的海洋牧場建設是我國近海生態(tài)環(huán)境保護以及海洋漁業(yè)健康發(fā)展的重要場域[12]。海洋牧場地方立法應當科學合理地規(guī)劃海洋牧場。具體而言：其一，應當認真按照《國務院關于促進海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕11 號）等中央文件的部署、安排與要求，認真組織編制針對海洋牧場的規(guī)劃，進而全面指導海洋牧場建設工作有條不紊地開展，更好地服務本地的民生，促進本地經(jīng)濟的綠色發(fā)展；其二，海洋牧場規(guī)劃應當符合海洋功能區(qū)劃，按照統(tǒng)籌安排、科學布局、優(yōu)化結構、完善功能的具體原則，應當與漁業(yè)養(yǎng)殖、漁村建設、生態(tài)環(huán)境保護、海島、港口、水利、文化、旅游等規(guī)劃相銜接；其三，海洋牧場規(guī)劃應當包括規(guī)劃目標和依據(jù)、海域范圍和功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境保護措施、人工魚礁建設的技術要求、水生生物增殖放流物種名錄等內容。比如，為了保障福建省人工魚礁建設的布局合理有序，福建省水產(chǎn)研究所等相關單位編制了《福建省人工魚礁建設總體發(fā)展規(guī)劃》。該規(guī)劃通過研究福建省沿海海洋自然環(huán)境與漁業(yè)資源現(xiàn)狀，對人工魚礁進行了必要性、科學性、可行性分析，進而提出了規(guī)劃的指導思想、依據(jù)、原則以及目標，規(guī)劃了人工魚礁近期建設、中期建設以及遠期建設的重點、規(guī)模、布局、資金投入預算，并評估了預期的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益[13]；其四，海洋牧場規(guī)劃對位置、面積、布局、功能等要素內容進行的重大調整，應當由設區(qū)的市海洋與漁業(yè)行政主管部門編制并重新報請設區(qū)的市人民政府批準后組織實施；其五，海洋牧場地方立法可以依托國內高等院校與科研院所的專業(yè)支持與智力支撐，進而有力確保海洋牧場規(guī)劃編制具有科學性、合理性、可行性。

2.4 投入機制上的多元并存

海洋牧場地方立法應當確立多元投入機制，以加快海洋牧場的建設步伐，并逐漸消除以往開發(fā)建設資金渠道單一化、開發(fā)建設主體缺位、開發(fā)建設積極性不夠等一些現(xiàn)實問題。以福建省為例，作為一個海洋大省，近些年來的海洋經(jīng)濟發(fā)展比較迅速，海洋經(jīng)濟漸漸成為該省經(jīng)濟增長的主要增長點與重要推手。但該省仍舊面臨著海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后、海洋循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈較短、海洋循環(huán)產(chǎn)業(yè)集聚程度不高等現(xiàn)實問題[14]。目前，海洋牧場作為海洋經(jīng)濟的重要構成要素，在海洋牧場的投入機制方面還有可以健全完善的空間。以多元投入機制為依托，通過充分吸引社會資本流向與海洋牧場建設息息相關的各個環(huán)節(jié)以及時補充資金等舉措旨在使得開發(fā)建設資金渠道多元化、開發(fā)建設主體及時到位、開發(fā)建設積極性得到提高。同時，針對自然人、法人或者其他組織投資建設海洋牧場項目時，規(guī)定其應當具備的硬性條件與具體要求。從地方立法的角度出發(fā)，完善有關政策、管理制度，適當簡化審批登記程序，繼而為社會資本進入海洋牧場建設提供堅實的立法保障，這樣更能夠充分發(fā)揮市場配置資源的重要作用。這實際上是一種理性回歸的現(xiàn)實表現(xiàn)，順應了經(jīng)濟社會的內在發(fā)展規(guī)律。海洋牧場投入機制上的多元并存向社會資本開放了一定的開發(fā)經(jīng)營領域，有助于海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級與海洋經(jīng)濟的綠色循環(huán)發(fā)展。

2.5 開發(fā)經(jīng)營上的有力保障

開發(fā)經(jīng)營海洋牧場的一大重要面向即為從事休閑漁業(yè)，在海洋牧場海域內從事休閑漁業(yè)極其需要注重安全保障。為了對休閑漁業(yè)安全進行立法保障，可以明文規(guī)定一些具有針對性和操作性的要求，對海洋牧場休閑漁業(yè)的市場準入條件、經(jīng)營事項限制、船舶航行要求、游客安全保護等事項作出具體規(guī)定。比如，海洋牧場休閑漁業(yè)經(jīng)營企業(yè)應當依法制定游客安全保護制度與應急預案等等。海洋牧場地方立法通過一系列具體條文的規(guī)定，有助于為廣大游客提供舒適的旅游體驗、優(yōu)質的旅游服務和安全的旅游保護，繼而可以吸引更多的游客前來旅游，為增加本地旅游收入和改善民生作出一定的地方立法貢獻。例如，近些年來，福建省創(chuàng)建的“水鄉(xiāng)漁村”多達150 個，囊括了生產(chǎn)體驗、生活感受、旅游度假、觀賞娛樂、休閑垂釣、文化探索、科普教育等多項現(xiàn)實功能，其中有18個被評定為“全國休閑漁業(yè)示范基地”。福建省不斷創(chuàng)新休閑漁業(yè)發(fā)展方式和途徑，努力探索“龍頭企業(yè)+合作社+漁民”的產(chǎn)業(yè)模式，積極挖掘海島漁村自然與文化旅游資源，大力發(fā)展海上旅游觀光、漁家樂以及漁家休閑民宿等休閑漁業(yè)，不但拉長了福建省的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高了水產(chǎn)品附加值，還增加了漁民收入，同時促進了當?shù)睾Ｑ竽翀龅木G色健康發(fā)展[15]。

3 總 結

21 世紀是海洋的世紀。海洋對國家的生存和發(fā)展、主權和安全、衰落和崛起來講，具有極為重要的戰(zhàn)略意義[16]。建設海洋強國、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋生態(tài)不光是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的現(xiàn)實支撐，還是我國推動構建海洋命運共同體以及人類命運共同體的現(xiàn)實基礎[17]。而海洋牧場作為我國建設海洋強國、發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋生態(tài)的重要組成部分，具有不可代替的現(xiàn)實價值與實踐意義。

我國是傳統(tǒng)養(yǎng)殖大國，在海洋漁業(yè)養(yǎng)殖育種、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護合作等方面經(jīng)驗比較豐富，海洋漁業(yè)合作和發(fā)展互補性強[18]。依照《中華人民共和國立法法》之規(guī)定，有海洋牧場立法需求的省份和設區(qū)的市可以考慮以地方立法形式為我國海洋牧場的規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理與保護等事項提供規(guī)范依據(jù)支撐。立足于本地實際情況，彰顯一定的地方特色，在一定程度上有助于實現(xiàn)“以良法促進發(fā)展、保障善治”的目標?；诖?，可以考慮將立法理念上的生態(tài)優(yōu)先、監(jiān)督管理上的分工配合、規(guī)劃編制上的科學合理、投入機制上的多元并存、開發(fā)經(jīng)營上的有力保障等視為立法重點內容，進而積極回應與解決規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理與保護海洋牧場中出現(xiàn)的一些問題。隨著實踐的深化拓展與時間的快速推移，更加需要學界予以認真關注與系統(tǒng)研究海洋牧場地方立法，為海洋牧場地方立法的不斷完善積極貢獻聰明才智。同時，由于海洋牧場地方立法具有一定的現(xiàn)實局限性，不可能面面俱到地反映和解決本行政區(qū)劃內的所有不同類型的問題。海洋牧場地方立法唯有動態(tài)發(fā)展與不斷完善，才能彰顯地方特色和解決地方實際問題、促進地方發(fā)展，才能持續(xù)激發(fā)出地方的積極性、自主性、試驗性與創(chuàng)新性，進而能夠長期經(jīng)得起實踐的反復驗證與理論的不斷推敲。