尹順真文 金那映譯

［摘 要］核電是引起韓國(guó)社會(huì)沖突的主要根源之一。韓國(guó)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的公眾辯論，被認(rèn)為是基于公眾參與民主協(xié)商的成功案例，也是韓國(guó)在核電領(lǐng)域中首次嘗試引入公眾參與，由此證明公眾參與是解決社會(huì)沖突的有效工具。公眾參與的協(xié)商式?jīng)Q策可以彌補(bǔ)專(zhuān)家主義的不足，完善代議制，它之所以成為可能，是因?yàn)橘x民主于市民，且通過(guò)公眾參與使市民的公民意識(shí)成長(zhǎng)?！皣?guó)家公眾參與委員會(huì)”的成立，可組織和管理民眾對(duì)激烈的社會(huì)沖突事件或者一定規(guī)模的公共事務(wù)展開(kāi)公眾辯論，且可能參與制訂社會(huì)認(rèn)可度高的決策。公眾參與的兩個(gè)核心原則是代表性和審議性。為了充分進(jìn)行審議，既需提供充分且對(duì)稱(chēng)的信息，也需公正而透明地管理公眾輿論。為了充分審議尖銳的價(jià)值沖突，需要設(shè)定議題并提供足夠信息，以便參與者能夠?qū)徸h新生代以及自然和當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗榱耸构娸浾摳槙?、更有效，公眾參與委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與媒體共同面對(duì)參與市民和普通市民，進(jìn)行積極而直接的溝通，并將公眾輿論的結(jié)果形成政策建議案。

［關(guān)鍵詞］韓國(guó)核電政策；環(huán)境社會(huì)沖突；公眾參與

一、緒論

核電是引起韓國(guó)社會(huì)沖突的主要根源之一，其中關(guān)于核電站和放射性廢物處置的選址，以及傳輸核電的輸電線(xiàn)路、輸電塔和變電站選址等問(wèn)題均曾引起爭(zhēng)議。韓國(guó)激烈的社會(huì)沖突聚焦于核電相關(guān)設(shè)施的選址上。特別是2017年，從新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)到去核政策，在韓國(guó)引起各種爭(zhēng)論與公眾輿論。日本福島核電站事故發(fā)生后，公眾對(duì)核電危害的擔(dān)憂(yōu)增加，要求重審核電擴(kuò)建政策的聲音也日益高漲。在這樣的社會(huì)背景下，隨著樸槿惠總統(tǒng)因燭光革命①而被彈劾，第19屆總統(tǒng)大選提前舉行，5名總統(tǒng)候選人中有4名主張去核。從此，“去核”成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?？偨y(tǒng)選舉時(shí)，4名候選人對(duì)去核問(wèn)題基本達(dá)成共識(shí)，并宣布廢除或重審建設(shè)中的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組。

雖然文在寅在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)承諾廢除新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組，但就任后卻宣布將通過(guò)公眾參與的方式?jīng)Q定是暫停還是重啟建設(shè)。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組不只是簡(jiǎn)單地增建兩座核電站，而是將在以核電站為中心半徑30公里、常駐人口多達(dá)382萬(wàn)人的地域內(nèi)建設(shè)一個(gè)10臺(tái)機(jī)組的基地，它將成為世界上建在人口密集區(qū)域容量最大的機(jī)組，從而使核事故的風(fēng)險(xiǎn)增加。2017年6月19日午夜，在韓國(guó)第一座原子爐古里1號(hào)機(jī)組永久關(guān)閉儀式上，文在寅總統(tǒng)宣布，古里1號(hào)機(jī)組永久停運(yùn)是“邁向去核國(guó)家的第一步”，也是“邁向安全的大韓民國(guó)的大轉(zhuǎn)折”。文在寅總統(tǒng)在承諾取消新建核電計(jì)劃、禁止延長(zhǎng)在運(yùn)機(jī)組壽期、盡快關(guān)閉月城1號(hào)機(jī)組的同時(shí)，還提議對(duì)正在建設(shè)的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組，在綜合考慮其安全性、工程率、投入成本、補(bǔ)償成本、電力設(shè)備儲(chǔ)備率等方面盡快取得社會(huì)共識(shí)，并提出要區(qū)分籌備中的核電站和正在建設(shè)中的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組，通過(guò)公眾參與的方式?jīng)Q定是否暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)。此后，從2017年7月24日開(kāi)始，3個(gè)月內(nèi)成立公眾參與委員會(huì)，并組織市民參與團(tuán)，以審議的方式得出是否重啟新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的結(jié)論，并反映給政府。

歷時(shí)3個(gè)月的公眾辯論過(guò)程，是一項(xiàng)重寫(xiě)能源政策史以及新型民主主義的新嘗試。一直以來(lái)，關(guān)于核電的決策是由少數(shù)專(zhuān)家和政府官僚（智囊）制訂的，現(xiàn)在卻開(kāi)啟了公眾參與的決策方式。但與以往公眾參與方式不同的是，此次公眾參與不僅賦予公眾實(shí)際的決策權(quán)，也賦予“圓桌誕生市民權(quán)力”的意義。①乏核燃料公眾參與委員會(huì)曾經(jīng)于2013年10月至2015年6月組織了20個(gè)月的公眾辯論，并提交過(guò)2055年前建設(shè)乏核燃料永久處置設(shè)施的建議，但是當(dāng)時(shí)的公眾辯論并沒(méi)有引起全國(guó)性關(guān)注，很難稱(chēng)之為廣大市民參與決策過(guò)程，也未對(duì)政策產(chǎn)生特別的影響。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與的焦點(diǎn)為是否繼續(xù)建設(shè)核電站2期，此類(lèi)公眾辯論話(huà)題在韓國(guó)歷史上尚屬首次，這也是第一次為公眾提供“直接”參與核電政策決策的機(jī)會(huì)。盡管公眾參與過(guò)程并不完善，但引導(dǎo)公眾從實(shí)際生活的角度思考包括核能在內(nèi)的能源問(wèn)題的初衷是值得肯定的。

那么，針對(duì)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)所采取的市民參與式公眾辯論方法，是否會(huì)始終應(yīng)用于與解決核能有關(guān)的社會(huì)沖突？除了上述提到的意義之外，公眾參與還具有何種意義，又具有何種局限？在制訂和履行基于復(fù)雜而高度專(zhuān)業(yè)性、具有科技元素的核電政策中，專(zhuān)家扮演什么角色，公眾參與如何合法化？公眾參與是否有不足之處？圍繞上述問(wèn)題，本文的研究由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：第二部分考察核電政策決策過(guò)程中公眾參與的必要性，以及以民主協(xié)商為基礎(chǔ)的公眾參與的理論依據(jù)；第三部分簡(jiǎn)要回顧新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的公眾參與過(guò)程；第四部分分析在此過(guò)程中出現(xiàn)的各種爭(zhēng)論焦點(diǎn)并分析公眾辯論過(guò)程；最后探討新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)中形成的公眾參與的含義及挑戰(zhàn)。②

本文主要采用文獻(xiàn)研究法與參與觀(guān)察法。筆者作為反對(duì)建設(shè)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的專(zhuān)家，參與了市民參與團(tuán)綜合辯論會(huì)，也作為暫停建設(shè)方專(zhuān)家，在新生代討論會(huì)中講授了相關(guān)知識(shí)。因此，本文將要探討的公眾參與過(guò)程，也是從參與觀(guān)察的角度嘗試記錄參與過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)研究。筆者聲明，雖然不能完全保持價(jià)值中立，但會(huì)盡最大努力保持客觀(guān)。

二、理論依據(jù)

反對(duì)公眾辯論的一方，主要提出兩個(gè)疑問(wèn)：一是普通市民能否參與專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的核電政策決策過(guò)程？①二是代議民主主義下由國(guó)民選舉的代表組成的國(guó)民議會(huì)中，普通市民直接參與決策過(guò)程是否合理？②本節(jié)將通過(guò)文獻(xiàn)梳理的方式充分反駁上述質(zhì)疑。

（一）專(zhuān)家主義與公眾參與

當(dāng)政府宣布暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)和去核電政策，以及將通過(guò)公眾參與的方式?jīng)Q定是否重啟該建設(shè)時(shí)，部分媒體和核能領(lǐng)域?qū)＜翌l繁提出質(zhì)疑：核電領(lǐng)域需要高度專(zhuān)業(yè)性，非專(zhuān)業(yè)人士參與去核電政策不僅不合理，而且普通市民如何作出與此相關(guān)的決策？由于具有“專(zhuān)業(yè)性”（expertise），核電相關(guān)政策一直以來(lái)皆為政府智囊和核能專(zhuān)家參與的封閉式?jīng)Q策。在“只有受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的專(zhuān)家才能對(duì)復(fù)雜而深?yuàn)W的核電技術(shù)有資格決策”的專(zhuān)家主義理念下，缺乏專(zhuān)業(yè)性的市民參與其中，公眾參與既不可能也不現(xiàn)實(shí)。因而，不存在基于社會(huì)共識(shí)的決策平臺(tái)。所以，為了得到社會(huì)認(rèn)可（acceptance），需為缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的公眾（基于問(wèn)題視角，deficit model）提供信息，增進(jìn)其對(duì)科學(xué)知識(shí)的理解。

但是，把缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的公眾視為教育對(duì)象這種傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)早已落伍，因?yàn)榇蟊妼?duì)科學(xué)技術(shù)的價(jià)值中立以及對(duì)科技成果的不信任正在上升，其中具有典型性的例子是核電技術(shù)。核電雖然源于核武器，但是美國(guó)前總統(tǒng)艾森豪威爾1953年在聯(lián)合國(guó)的演講中倡導(dǎo)“原子用于和平”（Atoms for peace），將其擴(kuò)散為商業(yè)能源并應(yīng)用于生產(chǎn)技術(shù)。然而，1979年美國(guó)三里島事故和1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利事故暴露了核電技術(shù)可應(yīng)用于和平與繁榮這一承諾的假象，最終印證了烏爾希里·貝克（Ulich Beck）提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（risk sociery）理論。③2011年，世界公認(rèn)的核電安全管理國(guó)家日本的福島核電站爆炸事故，證實(shí)了核電技術(shù)存在無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn)，既揭示了現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性，也使之成為反思現(xiàn)代性的典型技術(shù)。④

在此背景下，以社會(huì)建構(gòu)論（social constructivism）觀(guān)點(diǎn)取代科學(xué)技術(shù)決定論，得到越來(lái)越多人的支持?？茖W(xué)技術(shù)決定論認(rèn)為，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展依靠自身的內(nèi)在邏輯來(lái)實(shí)現(xiàn)，并不受社會(huì)因素的影響。而社會(huì)建構(gòu)論認(rèn)為，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，在微觀(guān)層面上，科學(xué)技術(shù)是通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)家或技術(shù)人員之間相互辯論的方式產(chǎn)生影響的；在宏觀(guān)層面上，產(chǎn)品市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、國(guó)家支援和規(guī)章制度、勞資關(guān)系、權(quán)力關(guān)系、性別等因素，可影響科學(xué)技術(shù)發(fā)展的方向、形態(tài)、內(nèi)容和速度。⑤因此，如何減少科學(xué)技術(shù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以及應(yīng)廢除或者發(fā)展哪些科學(xué)技術(shù)等，已成為社會(huì)公眾辯論的話(huà)題。⑥為此，想要縮小專(zhuān)家與普通市民之間因信息不對(duì)稱(chēng)（information asymmerry）而產(chǎn)生的信息鴻溝（information gap），就要組織辯論與說(shuō)服，并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)信息交流（risk communication）的平臺(tái)。①由公共稅收支撐的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化，反而令公眾面對(duì)科技帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，且科學(xué)技術(shù)的負(fù)面結(jié)果影響居民生活的環(huán)境，因而公眾在科技決策過(guò)程中不能作為局外人而存在。公眾是科學(xué)技術(shù)的直接利益相關(guān)者（stakeholders），對(duì)科技的無(wú)知（illiteracy）已不能構(gòu)成普通公民參與決策的障礙。政策決策參與平臺(tái)的創(chuàng)建以及信息的共享與交流，可以增進(jìn)公眾對(duì)科學(xué)技術(shù)的理解（public understanding）。只有通過(guò)互動(dòng)交流達(dá)成社會(huì)共識(shí)，才能稱(chēng)之為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)的合理決策方式。②

凡托維茨（Funtowicz）和拉韋茨（Ravetz）在對(duì)后常規(guī)科學(xué)（post-normal science）的論述中也強(qiáng)調(diào)公民參與和社會(huì)共識(shí)在科技決策過(guò)程中的重要性。他們認(rèn)為，在20世紀(jì)下半葉，常規(guī)科學(xué)已達(dá)到極限，產(chǎn)生了后常規(guī)科學(xué)。托馬斯·庫(kù)恩（Thomas Kuhn）認(rèn)為，常規(guī)科學(xué)是指共享某種范式的科學(xué)共同體的科學(xué)探究活動(dòng)。③但在出現(xiàn)“事實(shí)變得不確定，陷入價(jià)值爭(zhēng)議，影響巨大，亟需決策”④的情況下，后常規(guī)科學(xué)興起。他們認(rèn)為，常規(guī)科學(xué)是通過(guò)科學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)處理復(fù)雜的社會(huì)-生物-物理學(xué)體系，由此形成了當(dāng)前知識(shí)至上（intellectual triumph）和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)（socio-ecological peril）的混合體（mixture）。⑤但他們同時(shí)認(rèn)為，克隆人、轉(zhuǎn)基因食品、核廢料處理廠(chǎng)等問(wèn)題不應(yīng)再歸為常規(guī)科學(xué)范疇，應(yīng)屬于后常規(guī)科學(xué)范疇。在后常規(guī)科學(xué)領(lǐng)域中，科學(xué)的主體不再局限于科學(xué)家共同體，而是科學(xué)家、公民、利益相關(guān)者共同參與的“擴(kuò)大共同體”（extended peer community）。在擴(kuò)大共同體中，真正雙向式的學(xué)習(xí)和協(xié)商是解決問(wèn)題的必要條件，因?yàn)楹穗娂夹g(shù)結(jié)果的不確定性，彼此之間價(jià)值觀(guān)的沖突，以及技術(shù)對(duì)社會(huì)和環(huán)境的巨大影響，使核電技術(shù)不能再局限于專(zhuān)家在科學(xué)知識(shí)范圍內(nèi)所探討的常規(guī)科學(xué)范疇。因此，過(guò)去的專(zhuān)家主義（技治主義）已難以存續(xù)。

但是，公眾參與并不排斥專(zhuān)家的加入，而應(yīng)當(dāng)更加有效地發(fā)揮專(zhuān)家在社會(huì)協(xié)商中的積極作用。在公眾參與中，專(zhuān)家根據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)發(fā)表意見(jiàn)，與公眾進(jìn)行互動(dòng)，能夠更加積極主動(dòng)地參與政策決策。因此，使公民理解科學(xué)知識(shí)，并以此為基礎(chǔ)說(shuō)服他們，是后常規(guī)科學(xué)時(shí)代專(zhuān)家的社會(huì)責(zé)任。

（二）公眾參與和代議民主主義

公眾輿論是社會(huì)對(duì)“公共事務(wù)的集體意見(jiàn)”，⑥是通過(guò)公眾參與而獲得的社會(huì)正當(dāng)性。公眾參與是指?jìng)€(gè)體聚集在一起辯論和協(xié)商公共議題，并通過(guò)協(xié)商達(dá)成符合社會(huì)公共利益共識(shí)的過(guò)程。也就是說(shuō)，針對(duì)公共事務(wù)，社會(huì)成員由于觀(guān)點(diǎn)和利益不盡相同，可能存在意見(jiàn)和立場(chǎng)差異，因此需要通過(guò)相互交流平臺(tái)，開(kāi)放參與、求同存異，通過(guò)民主的辯論過(guò)程理解彼此的立場(chǎng)，最終以最大共識(shí)的方式探索最佳方案。⑦因此，公眾參與是通過(guò)市民的廣泛參與，收集民主意見(jiàn)的過(guò)程，與“公民參與式?jīng)Q策”（citizens participatory decision-making）是一致的。①

在韓國(guó)，不同時(shí)代經(jīng)歷了不同的民主化，如1970—1980年代的政治民主化、1990年代的產(chǎn)業(yè)民主化和2000年之后的政策民主化。②當(dāng)傳統(tǒng)的自上而下的決策模式（top-down decision-making）無(wú)法正常實(shí)施時(shí)，便會(huì)圍繞政策產(chǎn)生社會(huì)沖突。丹尼斯·杜西克（Dennis W. Ducsik）提出的DAD（Decide-Announce-Defence）模型，③就是傳統(tǒng)的自上而下的決策方式，是引發(fā)社會(huì)沖突的非民主政策決策的典型模型。歸根結(jié)底，政策的民主化是“公眾參與”問(wèn)題。公眾參與旨在通過(guò)市民參與實(shí)現(xiàn)政策民主化，提高社會(huì)認(rèn)可度和政策滿(mǎn)意度，從而預(yù)防或消除政策上的沖突，④“可界定為探索由特定公共政策所引起或?qū)⒁鹕鐣?huì)沖突時(shí)，以民主的方式收集普通市民、利益相關(guān)者和專(zhuān)家的不同意見(jiàn)，以確保決策得到社會(huì)認(rèn)可的一系列程序”。⑤在公眾參與中，公眾不僅包括普通市民，還包含專(zhuān)家和利益相關(guān)者。

在韓國(guó)，自參與政府⑥以來(lái)，政府層面積極使用“公眾參與”一詞，⑦并因?qū)⑵渥鳛榻鉀Q政策沖突的主要方案而受關(guān)注。2002—2003年扶安因放射性廢物處置場(chǎng)所選址而發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)沖突，2004年12月第253次原子能委員會(huì)確定了中低水平和高水平的放射性廢物分離處置方案。根據(jù)此方案，2005年以居民投票的方式，選址慶州為中低水平放射性廢物的處置場(chǎng)所。但是，更為嚴(yán)重的高放射性乏燃料處置場(chǎng)所的管理問(wèn)題仍懸而未決。因此，2007年總統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展顧問(wèn)委員會(huì)認(rèn)為，公眾參與既可以降低社會(huì)沖突，也可以形成管理乏燃料的方案。⑧政府為了迎合乏燃料管理的公眾話(huà)題，在國(guó)家能源委員會(huì)下設(shè)乏燃料管理委員會(huì)特別工作組（Task Force， TF），由時(shí)任總統(tǒng)擔(dān)任主席，探索公眾參與的方案。樸瑾惠執(zhí)政后，乏燃料管理公眾參與委員會(huì)于2013年10月成立，直到2015年6月，舉辦了各種討論會(huì)、市政會(huì)議（town hall meeting）、論壇、座談會(huì)、說(shuō)明會(huì)、民意調(diào)查、線(xiàn)上收集意見(jiàn)等活動(dòng)。⑨但是實(shí)際的民意調(diào)查并未真正面向公眾征求意見(jiàn)，也沒(méi)有充分地進(jìn)行協(xié)商，故難以判斷是否在真正意義上實(shí)現(xiàn)了公眾參與。⑩

那么，此次關(guān)于新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾參與是否違背代議民主制（representative democracy）？代議民主制是代表制（representation）和民主制（democracy）的復(fù)合詞，①是一種由公民選舉議員，并由議員組成國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)代替公民討論公共議題的間接民主主義。②公眾參與打破了代議制民主主義原則，國(guó)會(huì)能否采納？假如公眾參與是完善代議民主制的辦法，那么該如何實(shí)現(xiàn)？公眾參與的成果又如何與政策相關(guān)聯(lián)？

世界各地，特別是代議制民主發(fā)達(dá)國(guó)家，在不斷探索以公眾參與的方式收集和證實(shí)民意，這意味著公眾參與是完善和彌補(bǔ)代議民主制的一種方案。公眾參與應(yīng)該是公民參與式?jīng)Q策，而不是簡(jiǎn)單地將參與者的意見(jiàn)機(jī)械地相加，應(yīng)提供充分的學(xué)習(xí)、發(fā)言、傾聽(tīng)的機(jī)會(huì)，提供對(duì)稱(chēng)信息，經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)。因此，公眾參與是與民主協(xié)商（deliberative de-mocracy）相連的。在國(guó)會(huì)難以作出判斷時(shí)，公眾基于專(zhuān)家提出的觀(guān)點(diǎn)，通過(guò)學(xué)習(xí)和辯論，相互理解、形成共識(shí)，改變現(xiàn)有的立場(chǎng)、達(dá)成協(xié)議，從而解決問(wèn)題。公眾參與并不是排除或限制國(guó)會(huì)的作用，而是一種收集民意的方案。公眾參與的結(jié)果也會(huì)影響國(guó)會(huì)的立法活動(dòng)，③即通過(guò)公眾參與解決難題。保障效果的關(guān)鍵在于如何確保參與者的“代表性”，以及充分協(xié)商的“審議性”。④

（三）公眾參與的類(lèi)型與民意調(diào)查

民意調(diào)查大部分是針對(duì)普通市民收集信息，但也有以專(zhuān)家為對(duì)象收集信息的。即使是普通公民，也可以根據(jù)參與人數(shù)、選拔方式、協(xié)商方式等標(biāo)準(zhǔn)分為各種類(lèi)型（如下頁(yè)表1所示），⑤還可以根據(jù)民意調(diào)查對(duì)象所引發(fā)的矛盾是價(jià)值沖突還是利益沖突，以及沖突范圍是全國(guó)性還是地區(qū)性等進(jìn)行分類(lèi)。公眾參與最重要的是如何確保代表性和審議性。⑥表1所示的具有代表性的各種公眾參與類(lèi)型與所呈現(xiàn)的審議水平并不是絕對(duì)的。一般而言，如果要提高代表性，就要增加參與人數(shù)，則會(huì)降低審議深度；如果限制參與人數(shù)，就要增加審議深度，則可能降低代表性。因此，以何種方式設(shè)計(jì)公眾參與，其代表性與審議水平會(huì)有區(qū)別。如果在民意調(diào)查或市民議會(huì)時(shí)增加人數(shù)，同時(shí)適當(dāng)安排并采納小組討論和全體會(huì)議的方式，就可以平衡代表性和審議水平。⑦因此，為了提高審議水平，以通俗易懂的方式向公眾提供充足信息以及公正管理公眾參與過(guò)程，就顯得至關(guān)重要。此外，在公眾參與中需要關(guān)注的是，通過(guò)公眾審議得出的結(jié)論能在多大程度上反映在政策中。由于無(wú)法讓全體成員參與審議，公眾參與達(dá)成的協(xié)議結(jié)果反映在政策上的程度和方式也不確定，所以由負(fù)責(zé)公眾參與的機(jī)構(gòu)或利益相關(guān)者以何種方式、何種程度體現(xiàn)公眾參與的結(jié)果并達(dá)成協(xié)議，這也是應(yīng)考慮的問(wèn)題。表1僅顯示了總體趨勢(shì)而已?？傊妳⑴c涉及的代表性、審議性、信息的充分對(duì)稱(chēng)性、公正性以及對(duì)公眾輿論的社會(huì)認(rèn)可和應(yīng)用程度，將成為其成功與否的非常重要的影響因素。

本文將簡(jiǎn)略梳理關(guān)于民意調(diào)查的相關(guān)內(nèi)容，討論并采取新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾辯論中的“某種”民意調(diào)查方式。①民意調(diào)查是由斯坦福大學(xué)民意調(diào)查中心詹姆斯·費(fèi)什金（James Fishkin）于1988年研究設(shè)計(jì)的協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)技術(shù)。協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)是為了解決現(xiàn)代民主制的兩種挑戰(zhàn)而研發(fā)的，即根據(jù)信息幫助公眾通過(guò)審議的方式對(duì)具有代表性的公共事務(wù)進(jìn)行決策的方法。與共識(shí)會(huì)議（consensus conference）或市民陪審員制度不同，其變化在于使更多具有代表性的公眾參與、審議，并最終達(dá)成共識(shí)。民意調(diào)查參與者由100—500人組成，基于對(duì)稱(chēng)信息進(jìn)行學(xué)習(xí)和反思性討論，并通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查收集每個(gè)人的意見(jiàn)并得出結(jié)論。具體來(lái)看協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)的過(guò)程：首先，針對(duì)公眾進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)；其次，以參與者年齡、性別、地區(qū)等為標(biāo)準(zhǔn)，選拔公眾辯論參與者；再次，為被選拔的公眾辯論參與者提供相關(guān)信息，并讓他們?cè)谝欢〞r(shí)間內(nèi)進(jìn)行學(xué)習(xí)和審議，然后在特定場(chǎng)所聆聽(tīng)專(zhuān)家演講和參與者相互辯論，開(kāi)展深層次分論壇討論；①最后，將公眾參與者的辯論結(jié)果反映在政策中。公眾參與要達(dá)到預(yù)期效果，關(guān)鍵在于必須保證代表性、審議性、信息的充分對(duì)稱(chēng)性、公正性，由此才能獲得社會(huì)認(rèn)可。

三、新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與過(guò)程及結(jié)果②

在2017年第19屆總統(tǒng)選舉中，去核電政策是包括文在寅在內(nèi)的4位總統(tǒng)候選人共同提出的競(jìng)選公約。這在韓國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選史上尚屬首次。雖然4位候選人提出立場(chǎng)的時(shí)間略有不同，但在暫停新核電站建設(shè)、反對(duì)延長(zhǎng)在運(yùn)機(jī)組運(yùn)行壽期、廢棄或階段性縮小核電站建設(shè)等方面，都體現(xiàn)出去核電的理念，且都共守?cái)U(kuò)大可再生能源和加強(qiáng)能源需求管理的大方向，只是在去核電日程和執(zhí)行速度以及對(duì)正在建設(shè)中的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的立場(chǎng)存在一些差異。③

現(xiàn)將各政黨④候選人關(guān)于是建設(shè)還是暫停核電站的承諾⑤整理如下：韓國(guó)共同民主黨候選人文在寅表示，將全面停止核電站新建計(jì)劃，制定40年后實(shí)現(xiàn)“零核電”國(guó)家的目標(biāo)，該目標(biāo)以邁向去核電時(shí)代、加強(qiáng)剩余壽期核電站的抗震能力、推進(jìn)拆解壽命終結(jié)的核電站為主要內(nèi)容，并決定暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)工作。在總統(tǒng)競(jìng)選公約網(wǎng)站“文在寅1號(hào)街”中獲得最多“點(diǎn)贊”的公約是“去核電·親環(huán)境”的“綠色能源政策”。韓國(guó)國(guó)民黨候選人安哲秀承諾禁止新核電站建設(shè)、停止運(yùn)行或廢棄壽期結(jié)束的在運(yùn)機(jī)組，且闡明了暫停并重審新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的決定。正未來(lái)黨候選人劉承玟表示，將逐步降低核電站密度，原則上不批準(zhǔn)對(duì)重水堆等在運(yùn)機(jī)組壽期延長(zhǎng)的公約，他在選舉期間訪(fǎng)問(wèn)蔚山時(shí)表示一定會(huì)重新審核新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)。⑥正義黨候選人沈相奵承諾制定《去核能源轉(zhuǎn)換特別法》，截至2040年分階段逐步關(guān)閉所有核電站，立即關(guān)閉月城1號(hào)機(jī)組，制定提前關(guān)閉活性斷層地震危險(xiǎn)帶的月城2號(hào)、3號(hào)、4號(hào)機(jī)組的計(jì)劃，取消新古里4號(hào)機(jī)組運(yùn)營(yíng)許可，取消新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組以及新韓蔚1號(hào)和2號(hào)機(jī)組的建設(shè)，取消計(jì)劃中的三陟·盈徳·蔚珍核電站的建設(shè)。只有自由韓國(guó)黨候選人洪準(zhǔn)杓堅(jiān)持核電站擴(kuò)建政策的原則，但提出制定核電站相關(guān)地震防災(zāi)對(duì)策、確保核電站解體技術(shù)、推進(jìn)在運(yùn)機(jī)組安全拆除的主張。除此之外，洪準(zhǔn)杓還在蔚山記者會(huì)上發(fā)表“應(yīng)放棄建設(shè)新核電站”的聲明。①

文在寅在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)雖然承諾取消新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)，但他在就任總統(tǒng)后卻表示將通過(guò)公眾參與的方式?jīng)Q定是否恢復(fù)建設(shè)。2017年6月19日是韓國(guó)第一座核電站古里1號(hào)結(jié)束30年壽期并不再延長(zhǎng)10年之日，文在寅總統(tǒng)在宣布古里1號(hào)機(jī)組永久關(guān)閉儀式上表示：

……永久關(guān)閉古里1號(hào)機(jī)組是韓國(guó)走向去核電國(guó)家的起點(diǎn)?！瓏?guó)家的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)生了變化，人們對(duì)環(huán)境重要性的認(rèn)知也有所提高。國(guó)民的生命和安全至關(guān)重要，已成為社會(huì)共識(shí)。這是走向“安全韓國(guó)”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。我期待我們的社會(huì)從今天開(kāi)始，就國(guó)家能源政策盡快達(dá)成新的共識(shí)?！瓕U除以核電為中心的發(fā)展政策，走向去核時(shí)代。將全部取消正在計(jì)劃中的新核電站建設(shè)，也不會(huì)延長(zhǎng)核電站的壽期。對(duì)于目前延長(zhǎng)在運(yùn)月城1號(hào)機(jī)組，在考慮供電情況后盡快關(guān)閉。對(duì)于目前正在建設(shè)的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組，綜合考慮其安全性、項(xiàng)目進(jìn)展、投資和補(bǔ)償成本、系統(tǒng)備用容量等，會(huì)盡快達(dá)成社會(huì)共識(shí)。……

文在寅總統(tǒng)表示，將通過(guò)公眾參與決定是否繼續(xù)建設(shè)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組。也就是說(shuō)，該決定取代了競(jìng)選中將停止新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的承諾。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組于2016年6月獲得施工許可，至2017年5月末整體工程進(jìn)度為28.8%，其中包括相關(guān)設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造和施工，施工完成率為10.7%。當(dāng)時(shí)，新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的沉淀成本約為1兆6000億韓元，停工時(shí)需支付成本約為1兆韓元，恢復(fù)施工時(shí)剩余的投資成本為7兆韓元。

同年6月27日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院會(huì)議宣布，將暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)，并由10人以?xún)?nèi)的人士組成公眾參與委員會(huì)，用長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多月的時(shí)間組織公民陪審團(tuán)，以民意調(diào)查的方式?jīng)Q定是否停止新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)。7月14日，韓國(guó)水力原子力株式會(huì)社召開(kāi)緊急董事會(huì)，決定暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)工程。7月24日，根據(jù)國(guó)務(wù)總理第690號(hào)指示，從與公眾辯論議題無(wú)關(guān)的中立人士中選出一名主席，以人文社會(huì)、科學(xué)技術(shù)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、沖突管理等四個(gè)領(lǐng)域各選任2名委員，成立了由9名成員組成的公眾參與委員會(huì)。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與委員會(huì)獲得獨(dú)立咨詢(xún)機(jī)構(gòu)地位，對(duì)公眾參與過(guò)程進(jìn)行公正的設(shè)計(jì)和透明的管理，并將公眾辯論的結(jié)果以建議形式遞交給政府。委員會(huì)決定由公眾參與的法律、調(diào)查、審議、溝通等四個(gè)核心領(lǐng)域成立部門(mén)委員會(huì)，并考慮到成員的不同專(zhuān)業(yè)，將其分為四個(gè)部門(mén)：法律組2名、調(diào)查組2名、審議組3名、聯(lián)絡(luò)組2名。部門(mén)委員會(huì)為了提高公眾參與的效率，制定、審查并實(shí)施每個(gè)領(lǐng)域的公眾議題。為了獲得各部門(mén)的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，受委任的咨詢(xún)委員（法律11名、調(diào)查2名、審議12名、聯(lián)絡(luò)4名）通過(guò)直接或者書(shū)面建議的方式參與公眾辯論的主要過(guò)程，從而管理公眾參與。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與委員會(huì)為了給暫停或重啟建設(shè)的雙方代表團(tuán)提供協(xié)議平臺(tái)，還成立了聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)，由韓國(guó)原子能產(chǎn)業(yè)會(huì)、韓國(guó)原子能學(xué)會(huì)、（株）韓國(guó)水力原子力組成重啟建設(shè)方，暫停建設(shè)方則主要由主張安全性的市民行動(dòng)團(tuán)組成。此外，為了確保重啟建設(shè)方與暫停建設(shè)方提供資料的真實(shí)性，組成了資料鑒定專(zhuān)家組；為了鑒定公眾參與過(guò)程，成立了公眾參與鑒定委員會(huì)。

公眾參與委員會(huì)成立一個(gè)月后的8月24日，由韓國(guó)研究-世界研究-韓國(guó)社會(huì)沖突解決中心組成了韓國(guó)研究聯(lián)盟，并被選定為公眾參與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從8月25日至9月13日，韓國(guó)研究聯(lián)盟在韓國(guó)籍19歲以上市民中按地區(qū)、性別、年齡等條件隨機(jī)分層抽取20006人。在了解新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)態(tài)度后，以其中有意參與市民參與團(tuán)的5047人為對(duì)象，重新根據(jù)性別、年齡、建設(shè)與否的立場(chǎng)，最終確定500人組成市民參與團(tuán)。公眾參與的審議時(shí)間是2017年9月13日至10月15日，共33天。公眾參與核心是選定具有代表性的市民參與團(tuán)并參加學(xué)習(xí)、討論的審議過(guò)程，以及公眾參與委員會(huì)設(shè)計(jì)和管理公眾辯論的過(guò)程。①

首先，9月16日，市民參與團(tuán)在忠清南道天安的培訓(xùn)中心啟星院舉行了關(guān)于新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的說(shuō)明會(huì)。500名市民參與團(tuán)成員中的478名參加了說(shuō)明會(huì)，參與率達(dá)到97.4%，表明市民參與團(tuán)的關(guān)注度和積極性非常高。說(shuō)明會(huì)包括第二次問(wèn)卷調(diào)查、介紹公眾辯論與市民參與團(tuán)的作用、授予委托書(shū)、公布啟動(dòng)/暫停施工的立場(chǎng)、安排答疑等環(huán)節(jié)。

此后，直到10月12日，公眾參與委員會(huì)為市民參與團(tuán)舉辦了為期約一個(gè)月的各種學(xué)習(xí)活動(dòng)。通過(guò)學(xué)習(xí)，讓市民參與團(tuán)掌握重要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，為深度審議打好基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)內(nèi)容由以市民參與團(tuán)為直接對(duì)象的基本項(xiàng)目和與普通公眾共享的補(bǔ)充項(xiàng)目構(gòu)成?；卷?xiàng)目由說(shuō)明會(huì)、資料集、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)（e-learning）、市民參與團(tuán)專(zhuān)用在線(xiàn)Q&A、綜合討論會(huì)組成；補(bǔ)充項(xiàng)目由地方巡回公開(kāi)論壇、TV討論會(huì)、新生代討論會(huì)組成。

審議資料集共分四章：第一章和第二章由公眾參與委員會(huì)制定，其中第一章是新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與綱要，第二章是核電概況；第三章和第四章由施工重啟/暫停方編寫(xiě)，為了保障公正性，將資料集總份數(shù)分成兩半，并將第三章和第四章的順序互換制作而成。施工重啟方的資料由以下內(nèi)容構(gòu)成：（1）緒論；（2）現(xiàn)狀及前景；（3）新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組恢復(fù)建設(shè)原因；（4）核電輸出與經(jīng)濟(jì)；（5）新古里5號(hào)和6號(hào)停工影響；（6）其他；（7）結(jié)論。暫停方的資料由以下內(nèi)容構(gòu)成：（1）緒論；（2）現(xiàn)狀及前景；（3）新古里5號(hào)和6號(hào)暫停原因；（4）新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組停工影響；（5）核電輸出和經(jīng)濟(jì)：（6）其他；（7）結(jié)論。

市民參與團(tuán)的專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)是以一種視頻講座的形式提供重啟/暫停方的主張，目的是提高市民參與團(tuán)對(duì)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組辯論焦點(diǎn)的理解，其視頻資料由雙方根據(jù)審議資料集制作而成。雙方遞交給聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)的視頻資料無(wú)需雙方交叉驗(yàn)證，但其中被引用的資料和數(shù)據(jù)來(lái)源會(huì)由委員會(huì)加以鑒定。視頻內(nèi)容分6講，其中第1講由公眾委與委員會(huì)制作，第2—6講由恢復(fù)/暫停雙方制作；共由11個(gè)視頻構(gòu)成：第1講是“公眾參與概況”；第2講是“核電的安全性”（包括新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的核電是否安全）；第3講是“供電和電費(fèi)”（核電如何影響供電和電費(fèi)）；第4講是“對(duì)國(guó)家工業(yè)的影響”；第5講是“能源政策展望”（韓國(guó)能源政策的前景如何）；第6講是綜合意見(jiàn)。上述6講視頻于2017年9月21日至10月7日依次發(fā)布。網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)系統(tǒng)僅通過(guò)臺(tái)式電腦、平板電腦、手機(jī)等通訊工具對(duì)市民參與團(tuán)開(kāi)放，同時(shí)還設(shè)置了市民參與團(tuán)專(zhuān)用在線(xiàn)Q&A，以此構(gòu)建市民參與團(tuán)和重啟/暫停方專(zhuān)家之間的雙向交流，實(shí)時(shí)解答市民參與團(tuán)就有關(guān)視頻授課內(nèi)容提出的疑問(wèn)，還能為綜合辯論會(huì)之前沒(méi)有參加培訓(xùn)或聽(tīng)課的市民參與團(tuán)成員提供聽(tīng)課機(jī)會(huì)。

在10月13日—15日為期3天2晚的時(shí)間里，市民參與團(tuán)舉行了頗具深度的最終審議環(huán)節(jié)——綜合辯論會(huì)。參加培訓(xùn)的市民參與團(tuán)478人中有471人參加，參與率高達(dá)98.5%。在綜合辯論會(huì)第一天，為了掌握市民社會(huì)團(tuán)的學(xué)習(xí)效果和個(gè)體特征，進(jìn)行了第三次問(wèn)卷調(diào)查；第三天，為了評(píng)估公眾參與過(guò)程并得出最終結(jié)果，進(jìn)行了第四次問(wèn)卷調(diào)查。在此期間，市民參與團(tuán)集中討論了新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)與否的相關(guān)議題。綜合辯論會(huì)共分為五個(gè)分論壇，由四個(gè)分論壇和一個(gè)補(bǔ)充分論壇組成。第一分論壇是介紹重啟/暫停原因總概況；第二分論壇討論焦點(diǎn)1“安全與環(huán)境”；第三分論壇討論焦點(diǎn)2“電力供需等經(jīng)濟(jì)性”；第四論壇綜合討論“最終辯論結(jié)果與社會(huì)認(rèn)可度”。此外，為了最大限度地了解市民參與團(tuán)的疑問(wèn)，增加了對(duì)第一、第二分論壇的補(bǔ)充說(shuō)明和答疑環(huán)節(jié)。市民參與團(tuán)在對(duì)第一、第二分論壇進(jìn)行答疑之前，以“給市民參與團(tuán)的信”為名，觀(guān)看15分鐘左右的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)工地、當(dāng)?shù)鼐用?、新生代等相關(guān)內(nèi)容的視頻資料。第一、二、三分論壇是由雙方專(zhuān)家的發(fā)言、小組討論、答疑等環(huán)節(jié)構(gòu)成，第四論壇是發(fā)布最終辯論結(jié)果及小組討論，并探討社會(huì)認(rèn)可度較高的方案。最后，綜合辯論會(huì)用675分鐘（長(zhǎng)達(dá)11個(gè)多小時(shí)）的時(shí)間進(jìn)行了總討論、2次焦點(diǎn)討論、總結(jié)和分論壇、答疑等。①公眾參與委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，綜合辯論會(huì)有大量時(shí)間用于討論，以便集中進(jìn)行審議。②

公眾參與委員會(huì)在公眾辯論過(guò)程中進(jìn)行了4次公眾參與型調(diào)查，并最終以第4次調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，于10月20日遞交了政策建議。其政策建議是：恢復(fù)目前暫停的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)；推動(dòng)縮減核電的能源政策；迅速推進(jìn)市民參與團(tuán)提出的復(fù)工后配套政策的出臺(tái)及詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃。10月24日，由總統(tǒng)主持的國(guó)務(wù)會(huì)議接受公眾參與委員會(huì)的建議，決定恢復(fù)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)，并公布去核能政策和具體實(shí)施計(jì)劃。當(dāng)日，國(guó)務(wù)調(diào)整辦公室（韓國(guó)國(guó)務(wù)總理直屬機(jī)關(guān)）公布了相關(guān)后續(xù)措施，歷時(shí)3個(gè)月的關(guān)于新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的政策決策終于有了結(jié)果。秉持暫?；蚧謴?fù)建設(shè)立場(chǎng)的雙方也表明，將遵從公眾參與委員會(huì)的政策建議和總統(tǒng)的決定，雙方爭(zhēng)議告一段落。③

四、新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與過(guò)程評(píng)價(jià)

正如前文所述，民意調(diào)查的合法性反映在基于社會(huì)支持和認(rèn)可的政策上，要充分確保參與者的代表性和審議性，充分審議的關(guān)鍵在于提供對(duì)稱(chēng)的信息和公正的審議過(guò)程。因此，分析新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的公眾參與過(guò)程，應(yīng)聚焦于公眾的代表性、審議性、信息的充分對(duì)稱(chēng)性與客觀(guān)性以及公眾參與運(yùn)作的公正性。

（一）代表性

公眾參與的代表性指的是市民參與團(tuán)能否代表全體市民的問(wèn)題。要在所有19周歲以上韓國(guó)籍人口中，按性別、年齡和立場(chǎng)精準(zhǔn)選拔500名市民參與團(tuán)隊(duì)并非易事。④從統(tǒng)計(jì)分析的角度看，為了確保民意調(diào)查抽樣的代表性，由公眾參與鑒定委員會(huì)通過(guò)統(tǒng)計(jì)專(zhuān)家的嚴(yán)格審查進(jìn)行了評(píng)估。①此次市民參與型調(diào)查是在有限的時(shí)間與費(fèi)用下進(jìn)行的首次大規(guī)模調(diào)查，雖然抽樣過(guò)程與之前的抽樣管理相比更加嚴(yán)格，但還應(yīng)該進(jìn)一步減少非抽樣誤差。由于無(wú)法進(jìn)一步縮小非抽樣的誤差，所以不適于更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)計(jì)技術(shù)，建議只將民意調(diào)查結(jié)果作為參考資料，而不直接用于決策。鑒定委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)市民參與團(tuán)選拔中可能出現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)技術(shù)誤差。因此，與統(tǒng)計(jì)方法相比，本文更加重視整體邏輯結(jié)構(gòu)的代表性。

市民參與團(tuán)的綜合辯論會(huì)定于10月13日（周五）至15日（周日）舉辦，故上班族特別是周末工作的人、虔誠(chéng)的信教徒尤其是機(jī)會(huì)成本高的市民難以參與。如表2所示，就結(jié)果而言，19—29歲年齡段的戶(hù)籍登記人口比例和市民參與團(tuán)中參與綜合辯論會(huì)的市民比例差異最大，前者占戶(hù)籍常住人口的17.5%，但是后者僅占14.4%，表示該年齡段的機(jī)會(huì)成本可能高于其他年齡段，所以參與率相對(duì)較低。

此外，如表3所示，從目前的人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，50—59歲和60歲以上的人口占戶(hù)籍人口的44.5%（分別為20.0%和24.5%），該年齡段最終參加綜合辯論會(huì)的人數(shù)在市民參與團(tuán)中占45.7%（分別為22.1%和23.6%）。這一壓倒性的數(shù)量說(shuō)明50歲以上的成員比其他年齡段的意見(jiàn)更具優(yōu)勢(shì)，而且這兩個(gè)年齡段具有相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)值觀(guān)、年齡越大社會(huì)地位越高等特征，因此在分論壇中可能處于主導(dǎo)辯論的地位。在第4次最終調(diào)查結(jié)果中，50—59歲和60歲以上的人分別占60.6%和77.5%，持重啟建設(shè)意見(jiàn)者占54.4%。471人中有279人支持復(fù)工，這兩個(gè)年齡段分別有63人和86人支持。換句話(huà)說(shuō)，持重啟和暫停立場(chǎng)的人數(shù)相差87人，其中這個(gè)年齡段的差異分別為22人和61人，可見(jiàn)最終結(jié)果是由這兩組差異而決定的。也就是說(shuō)，與其他年齡組相比，受壽期為60年的新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組負(fù)面影響最小的年齡組的意見(jiàn)決定了是否重啟。產(chǎn)生這種結(jié)果不得不說(shuō)是非常不可思議（irony）的。在這種情況下需要重新思考以下問(wèn)題：在建設(shè)危險(xiǎn)系數(shù)大、壽期長(zhǎng)、仍產(chǎn)生放射性廢物的核電時(shí)，按相同比例招募市民參與團(tuán)成員或?qū)λ心挲g段的投票賦予同等價(jià)值是否適宜？盡管存在性別、年齡和地區(qū)的差異，樣本的抽樣方式與每個(gè)人作為公民被抽樣的概率相同，符合民主平等乃至對(duì)等原則，但考慮到核電站設(shè)施和公民不同年齡段的特征，是否應(yīng)把提出的意見(jiàn)以相同權(quán)重處理，這也是值得思考的問(wèn)題。

還值得關(guān)注的是不同年齡組審議中的態(tài)度分布和通過(guò)審議過(guò)程時(shí)的態(tài)度變化情況，如表3所示。①此現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在50—59歲、60歲以上年齡段，也出現(xiàn)在除40—49歲年齡段之外的其他年齡組。19—29歲和30—39歲年齡段中，支持重啟建設(shè)意見(jiàn)也均超過(guò)半數(shù)，分別達(dá)到57.4%和52.5%，高于暫停建設(shè)的意見(jiàn)。僅在40—49歲年齡段出現(xiàn)54.6%的暫停建設(shè)意見(jiàn)，是唯一暫停建設(shè)意見(jiàn)超過(guò)半數(shù)的年齡組。部分人解釋?zhuān)?9—29歲和30—39歲年齡段最初意見(jiàn)集中于暫停建設(shè)，但經(jīng)過(guò)審議，兩個(gè)年齡組立場(chǎng)發(fā)生了顛倒。這樣的結(jié)果，雖然從表面上看似乎只是顛倒了立場(chǎng)，但是從內(nèi)容上看并不是從暫停立場(chǎng)轉(zhuǎn)向重啟立場(chǎng)，而是持有保留意見(jiàn)的人通過(guò)審議轉(zhuǎn)向重啟建設(shè)的立場(chǎng)，導(dǎo)致重啟建設(shè)意見(jiàn)多于暫停建設(shè)的意見(jiàn)。也可以理解為，支持暫停的一方未能說(shuō)服更多的保留意見(jiàn)方。

另一個(gè)需要討論的代表性問(wèn)題是：難以正確反映19歲以下或未出生的新生代的意見(jiàn)。備受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組設(shè)計(jì)壽期為60年，如果按計(jì)劃建成，它將在2021年和2022年完工，并將運(yùn)營(yíng)至2081年和2082年。目前40歲以上的市民需超過(guò)100歲才能看到兩個(gè)核電站關(guān)停，而且兩個(gè)核電站產(chǎn)生的放射性廢棄物必須安全儲(chǔ)存至少10萬(wàn)年以上。然而，在此次公眾參與過(guò)程中，不僅是未出生的新生代，就連當(dāng)下19歲以下的青少年仍然沒(méi)有表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。因此，公眾參與委員會(huì)補(bǔ)充組織了以高中生為對(duì)象的討論會(huì)征求意見(jiàn)。2017年9月30日，首爾市106名高中生參加了新生代討論會(huì)，由重啟和暫停專(zhuān)家講授復(fù)工或停建的必要性并進(jìn)行答疑，然后組織分論壇并發(fā)表意見(jiàn)。①

結(jié)果顯示：11組中5個(gè)組持暫停意見(jiàn)，5個(gè)組持其他意見(jiàn)，只有1個(gè)組同意恢復(fù)建設(shè)。②多數(shù)人傾向于暫停建設(shè)，其他意見(jiàn)中也包含很多暫停建設(shè)的內(nèi)容。他們認(rèn)為，如果沒(méi)有核廢料處置的方法，即使一次事故也會(huì)造成致命威脅和財(cái)產(chǎn)損失。也有意見(jiàn)稱(chēng)，目前為止單方面提供的核電相關(guān)信息很難讓人相信。也有很多人認(rèn)為，與核能資源相比，對(duì)可再生能源的投資更為明智。還有人指出，新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)不僅增加風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦慕】岛拓?cái)產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響，加劇了差異。市民參與團(tuán)在綜合辯論會(huì)次日，可通過(guò)視頻看到新生代討論會(huì)的場(chǎng)景。但是，由于時(shí)間關(guān)系，僅提供編輯暫停、復(fù)工、其他等意見(jiàn)的視頻各5分鐘，而未提供11個(gè)分論壇意見(jiàn)的全部相關(guān)視頻資料。公眾參與委員會(huì)雖然承諾“把新生代的意見(jiàn)完整地反映給市民參與團(tuán)”，但是并沒(méi)有傳達(dá)“暫停建設(shè)意見(jiàn)占多數(shù)”和“新生代更希望暫停建設(shè)”的意見(jiàn)。也就是說(shuō)，雖然舉行了新生代討論會(huì)，但其意見(jiàn)未充分傳達(dá)給市民參與團(tuán)。③

誰(shuí)代表新生代的意見(jiàn)，新生代的意見(jiàn)又將如何體現(xiàn)？這并非易事。新生代的意見(jiàn)如何反映在公眾辯論過(guò)程和民意調(diào)查中？通過(guò)降低參與年齡就能解決問(wèn)題嗎？參與年齡應(yīng)降低到多少？如果新生代不能直接參與，決策中如何充分體現(xiàn)新生代的立場(chǎng)？是否有必要設(shè)計(jì)代表新生代意見(jiàn)的公眾辯論？無(wú)論是審議資料，還是在線(xiàn)學(xué)習(xí)的視頻資料、綜合辯論會(huì)的組成等方面，均未正確考慮針對(duì)新生代的倫理和責(zé)任問(wèn)題。公眾辯論的焦點(diǎn)是電力供應(yīng)的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性、安全性、核電出口或者電費(fèi)問(wèn)題。公眾參與委員會(huì)在作出“重啟或暫停建設(shè)”的判斷時(shí)，市民參與團(tuán)關(guān)注的焦點(diǎn)在于安全性、穩(wěn)定的能源供應(yīng)、電力供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性、地區(qū)及國(guó)家產(chǎn)業(yè)、電費(fèi)、環(huán)境等方面。這些討論焦點(diǎn)不是根據(jù)市民參與團(tuán)自行制定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是已經(jīng)設(shè)計(jì)的問(wèn)卷調(diào)查而確定的。問(wèn)卷選項(xiàng)是根據(jù)公眾辯論過(guò)程中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)而設(shè)計(jì)的，體現(xiàn)了公眾辯論中關(guān)注的主要問(wèn)題或價(jià)值，但其中未積極考慮新生代的需要。就新生代的代表性而言，如果考慮到尚未出生的一代無(wú)法直接參與公眾辯論，就只能在公眾辯論中注重探討新生代的需求，這也是今后通過(guò)公眾參與決定對(duì)新生代影響較大的議題或問(wèn)題時(shí)必須關(guān)注的問(wèn)題。

最后，如何體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用竦拇硇缘膯?wèn)題。界定“當(dāng)?shù)鼐用竦拇硇浴鄙婕耙韵聠?wèn)題：在空間維度上，如何確定“當(dāng)?shù)亍钡姆秶辉诠娹q論中，多大程度關(guān)注設(shè)備附近的當(dāng)?shù)鼐用?；在統(tǒng)計(jì)技術(shù)上，是否考慮賦予“地區(qū)”更高的權(quán)重，“當(dāng)?shù)亍眳⑴c比例略高于招募團(tuán)比例是否合理。有些人認(rèn)為，應(yīng)該給新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組所在的釜山-蔚山-慶南地區(qū)居民更多參與機(jī)會(huì)。然而，此意見(jiàn)未被接受，而是根據(jù)地區(qū)人口比例分配參與名額。但是，如表4所示，核電站所在的廣域市①實(shí)際招募為市民參與團(tuán)的比例、參與綜合辯論的比例低于總?cè)丝诘谋壤?。?dǎo)致這種結(jié)果可能是因?yàn)榈谝淮握{(diào)查中根據(jù)參與意愿抽樣并組織市民參與團(tuán)，以及自愿參與綜合辯論會(huì)的人數(shù)比例的緣故。值得一提的是，新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組所在的釜山-蔚山-慶南地區(qū)支持暫停建設(shè)的成員認(rèn)為應(yīng)該增加該地區(qū)居民的參與率，而該地區(qū)支持恢復(fù)建設(shè)率高于總支持比例的5.2%。不僅是該地區(qū)，月城核電站和韓蔚核電站所在的大邱-慶北-江原地區(qū)的重建比例也高于總支持比例。相反，靈光核電站所在的光州-全北-全南地區(qū)暫停建設(shè)的意見(jiàn)與總暫停建設(shè)的意見(jiàn)相比，壓倒性地高出14.4%。

盡管新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與就業(yè)產(chǎn)生較大影響，但是像新生代一樣的直接利益相關(guān)者不一定直接參與市民參與型調(diào)查的公眾辯論過(guò)程。在此過(guò)程中，比起考慮當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯訁⑴c，新生代以降低負(fù)面影響的方案作為依據(jù)來(lái)判斷是否重啟建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)氐挠绊?。新古?號(hào)和6號(hào)機(jī)組的建設(shè)不僅影響到當(dāng)?shù)?，也?duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，即假如發(fā)生事故，損失不僅停留在當(dāng)?shù)?，也?huì)擴(kuò)散到全國(guó)；另外，核電站的建設(shè)需投入大量的國(guó)民稅收，所以所有市民都是廣義上的利益相關(guān)者。因此全民平均參加辯論是合理的。如果為了提高當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c度而賦予權(quán)重，那么又涉及賦予多少權(quán)重和如何界定“當(dāng)?shù)亍钡膯?wèn)題，即：是以核電站發(fā)生事故時(shí)避難區(qū)域半徑是以30公里為標(biāo)準(zhǔn)，還是以核電站所在的行政區(qū)域?yàn)閱挝弧＜幢阋孕姓^(qū)域?yàn)闇?zhǔn)，也必然考慮是以村為單位，還是以地方自治團(tuán)體為單位，或是以廣域市為單位等多個(gè)維度。

（二）審議性

公眾參與的核心是傳達(dá)“真實(shí)意見(jiàn)”（authentic opinion）①的深度決策過(guò)程，因此能否保障及真正執(zhí)行深度審議是至關(guān)重要的。②假如審議的基礎(chǔ)是通過(guò)客觀(guān)數(shù)據(jù)或者信息獲取知識(shí)，那么我們要關(guān)注這些信息和數(shù)據(jù)是否以對(duì)稱(chēng)的方式充分地提供給參與者，是否通過(guò)信息和學(xué)習(xí)資料提高了參與者的知識(shí)水平，或者審議過(guò)程是否公正地運(yùn)行，以便每個(gè)人都能參與、交換意見(jiàn)和反思。

首先，因?yàn)槭忻癫⒉恢皇潜粍?dòng)行為者，所以參與者應(yīng)做好審議的準(zhǔn)備。是否做好審議的準(zhǔn)備，可通過(guò)對(duì)審議資料冊(cè)的閱讀率及在線(xiàn)學(xué)習(xí)聽(tīng)課率確認(rèn)。以審議資料的學(xué)習(xí)為例：65.9%的參與者閱讀全文，16.3%參與者閱讀一半以上（約3/4）資料，無(wú)一人表示“根本沒(méi)看資料集”。③如果將“全部閱讀”設(shè)定為100%，則市民參與團(tuán)的閱讀率不低于85.1%。根據(jù)公眾參與委員會(huì)分析，閱讀水平不因性別和立場(chǎng)而異，但是不同年齡段呈現(xiàn)閱讀率的差異，20—29歲的閱讀率最低，為76.6%，隨著年齡的增長(zhǎng)，平均閱讀率相應(yīng)增高。公眾參與委員會(huì)提供的聽(tīng)課率數(shù)據(jù)顯示（如下頁(yè)表5所示），整體在線(xiàn)學(xué)習(xí)聽(tīng)課率高達(dá)92%。值得注意的是，從表6所示的在線(xiàn)聽(tīng)課率來(lái)看，重啟與暫停建設(shè)的聽(tīng)課率中，除第2講之外，均出現(xiàn)2%p（1-3%p）左右的差異。④在綜合辯論會(huì)的第一天進(jìn)行的第三次調(diào)查結(jié)果顯示，市民參與團(tuán)獲取信息的來(lái)源依次是：在線(xiàn)學(xué)習(xí)課程為87.1%（平均4.4分）、資料冊(cè)為79.9%（平均4.2分）、網(wǎng)路信息搜索為71.9%（平均4.0分）、公開(kāi)討論會(huì)為38.6%（平均3.0分，屬最低）。此外，參與者還通過(guò)電視、廣播節(jié)目、新聞與熟人的交流等方式獲取信息。這說(shuō)明參與者是以多種方式獲取相關(guān)知識(shí)的，表明他們負(fù)責(zé)任的參與態(tài)度。

在公眾辯論過(guò)程中，相關(guān)知識(shí)水平是否提高，成為確認(rèn)審議性的重要指標(biāo)。公眾參與委員會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示，關(guān)于核電相關(guān)8個(gè)問(wèn)題的正確回答率從第二次調(diào)查的2.8個(gè)提高到第三次調(diào)查的4.8個(gè)和第四次調(diào)查的6.0個(gè)。由此可見(jiàn)，審議過(guò)程對(duì)參與者的知識(shí)水平的提高具有顯著影響。在第二次調(diào)查中存在因性別、受教育程度與立場(chǎng)導(dǎo)致的知識(shí)水平的差異，但是第四次調(diào)查中，統(tǒng)計(jì)上未呈現(xiàn)知識(shí)水平差異的有效數(shù)據(jù)，說(shuō)明信息的提供和學(xué)習(xí)水平總體上有所提高。

那么，審議過(guò)程對(duì)參與者的態(tài)度變化產(chǎn)生了多大的影響？如表6所示，比較第一次調(diào)查和第四次最終調(diào)查（不含保留立場(chǎng)）結(jié)果，56.7%的參與者維持原立場(chǎng)，43.3%的參與者改變了原立場(chǎng)。其中34.4%維持重啟立場(chǎng)，22.3%維持暫停立場(chǎng)。從暫停轉(zhuǎn)為重啟立場(chǎng)的參與者為5.3%，從重啟轉(zhuǎn)向暫停立場(chǎng)的參與者占2.2%。最大的變化體現(xiàn)在“保留立場(chǎng)”上，從保留轉(zhuǎn)向重啟立場(chǎng)的占19.7%，從保留轉(zhuǎn)向暫停立場(chǎng)的占16.1%。當(dāng)初在第一次調(diào)查中，36.6%的人持重啟立場(chǎng)，27.6%持暫停立場(chǎng)，二者相差9個(gè)百分點(diǎn)。第四次調(diào)查中，35.8%的保留立場(chǎng)轉(zhuǎn)向重啟立場(chǎng)，而且也有從暫停立場(chǎng)轉(zhuǎn)向重啟立場(chǎng)，導(dǎo)致重啟與暫停之差擴(kuò)大到19%p。40%的參與者改變態(tài)度，說(shuō)明審議具有效果，但是取決于如何看待從保留到重啟或暫停的立場(chǎng)變化，且對(duì)審議效果的評(píng)價(jià)有所不同。

但即便對(duì)維持原立場(chǎng)者，審議也產(chǎn)生了影響。市民參與團(tuán)的訪(fǎng)談結(jié)果顯示，即使維持原立場(chǎng)，也有很多參與者內(nèi)心發(fā)生了很大變化。①與在不知情的情況下作出的決定相比，在熟悉更多細(xì)節(jié)并與他人討論后所作的決定更具有意義，這說(shuō)明盡管審議過(guò)程短暫，但卻產(chǎn)生了積極的效果。據(jù)公眾參與委員會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)分論壇的評(píng)價(jià)為6.16分（滿(mǎn)分7分），對(duì)公眾參與的全過(guò)程的滿(mǎn)意度為3.24分（滿(mǎn)分4分），滿(mǎn)意率為88.8%。今后，如果增加審議籌備時(shí)間和提供高質(zhì)量的學(xué)習(xí)材料，可以期待較高水平的審議效果。

（三） 信息的充分對(duì)稱(chēng)性

為了能夠積極且順利地進(jìn)行審議，需要注重所提供信息的數(shù)量和質(zhì)量，尤其重要的是要確保以對(duì)稱(chēng)性的方式充分提供公眾辯論過(guò)程中所需的學(xué)習(xí)材料。韓國(guó)政府是以擴(kuò)大核電為導(dǎo)向的，因此政府一直傳播支持核電的信息。盡管公眾辯論過(guò)程需要對(duì)稱(chēng)的信息，但關(guān)于對(duì)稱(chēng)性信息的話(huà)題很少被提及。

公眾參與中所使用的信息和資料是誰(shuí)提供的并通過(guò)哪些過(guò)程產(chǎn)生？提供給市民參與團(tuán)的材料，除了審議資料冊(cè)第一、二章和在線(xiàn)學(xué)習(xí)第一講之外，均由重啟/暫停方專(zhuān)家擬定。問(wèn)題在于雙方專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)背景并不相同。重啟建設(shè)方由核工學(xué)教授、研究員、韓國(guó)水力原子能公司（KHNP）職員組成，他們作為新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的直接利益相關(guān)者，屬于“利益共同體”，其職業(yè)與資料準(zhǔn)備過(guò)程是相關(guān)的。而暫停建設(shè)方卻不是直接利益相關(guān)者，他們是追求去核或核電安全性的“價(jià)值共同體”，大部分專(zhuān)家從事的職業(yè)與核電無(wú)關(guān)。因此，重啟方能夠比暫停方投入更多的時(shí)間、人力和資金制定審議資料，也能夠更加細(xì)致地回復(fù)市民參與團(tuán)的疑問(wèn)。施工暫停方專(zhuān)家是從志愿服務(wù)、奉獻(xiàn)精神和社會(huì)責(zé)任的角度考慮并開(kāi)展活動(dòng)的。這是一場(chǎng)在傾斜的競(jìng)技場(chǎng)①上進(jìn)行的競(jìng)賽。

盡管已經(jīng)組織資料鑒定團(tuán)隊(duì)，但仍會(huì)出現(xiàn)在未糾正資料中不準(zhǔn)確的、夸張的、錯(cuò)誤的信息的情況下將其傳遞給市民參與團(tuán)的現(xiàn)象。如上所述，雙方并沒(méi)有在聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)中驗(yàn)證數(shù)據(jù)本身的真實(shí)性，而是對(duì)資料草案進(jìn)行交叉審核后，由委員會(huì)委托的第三方鑒定專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)驗(yàn)證資料所引數(shù)據(jù)和資料的來(lái)源。即使原始數(shù)據(jù)有問(wèn)題，即便未確認(rèn)數(shù)據(jù)本身的合理性和可靠性，只要標(biāo)注了資料來(lái)源，數(shù)據(jù)就可以使用。公眾辯論應(yīng)基于對(duì)相關(guān)知識(shí)的理解，因此應(yīng)充分考慮由誰(shuí)制作相關(guān)資料，以及如何確保資料的可靠性，但是在新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾辯論中，此點(diǎn)未得到充分的重視。

此外，還應(yīng)考慮資料中涉及的議題是否合理的問(wèn)題。在公眾辯論過(guò)程中，也要考慮民意調(diào)查的焦點(diǎn)、擬要制作的資料手冊(cè)的主要議題、綜合辯論會(huì)如何組織分論壇等，因?yàn)檫@些因素會(huì)影響市民參與團(tuán)的判斷。根據(jù)韓國(guó)研究聯(lián)盟給國(guó)務(wù)總理遞交的《新古里5號(hào)6號(hào)機(jī)組市民參與型調(diào)查報(bào)告》，公眾參與委員會(huì)為了確保審議議題選擇的合理性，通過(guò)定額調(diào)查和大數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行了兩次議題調(diào)查。一次是在2017年9月2日上午10點(diǎn)至晚上9點(diǎn)，以全國(guó)范圍內(nèi)1000名19歲以上韓國(guó)籍居民為對(duì)象，使用計(jì)算機(jī)輔助電話(huà)訪(fǎng)問(wèn)（Computer Aided Telephone Interview，CATI）調(diào)查綜合辯論會(huì)的重點(diǎn)議題并收集關(guān)于核電政策的意見(jiàn)。調(diào)查結(jié)果顯示，市民關(guān)心的議題分別是：核電的安全性（41.8%）、電力供需的穩(wěn)定性（19.4%）、核電的經(jīng)濟(jì)性（15.7%）、核電的環(huán)保性（9.5%）、對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懀?.6%）、核電站相關(guān)倫理性（1.7%）。核電放射性物質(zhì)的生命周期較長(zhǎng)，需要考慮時(shí)間要素，但在調(diào)查中未體現(xiàn)出來(lái)，這說(shuō)明對(duì)新生代缺乏考慮。大數(shù)據(jù)是從2017年1月1日至2017年9月4日，以推特（Twitter，2857299952件）、博客（93547776件）、新聞（6374457件）、主要公告欄為對(duì)象進(jìn)行分析。搜索“去核電”相關(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)研究集中于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等四個(gè)領(lǐng)域，其中對(duì)社會(huì)和政治領(lǐng)域的關(guān)注度較高，而對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)注度較低。盡管審議議題是以市民關(guān)注的領(lǐng)域?yàn)橹?，但是如果僅限于此，則很難探討新的價(jià)值或觀(guān)點(diǎn)。

此外還有其他的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。即使所提供的信息是值得信賴(lài)的科學(xué)知識(shí)，但是在面對(duì)價(jià)值沖突問(wèn)題時(shí)，公眾參與也可以提供各種線(xiàn)索，因?yàn)楣妳⑴c可以擺脫專(zhuān)家主義并通過(guò)辯論達(dá)成共識(shí)，從而發(fā)現(xiàn)普通市民在地方知識(shí)、生活知識(shí)、科學(xué)等領(lǐng)域的欠缺，也可以多元行為主體根據(jù)各自的經(jīng)驗(yàn)，分享各自的觀(guān)點(diǎn)和價(jià)值觀(guān)。因此，公眾參與可能會(huì)成為真正意義上共享和反思新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的平臺(tái)。

然而，鑒定委員會(huì)在評(píng)估公眾參與的審議性時(shí)，認(rèn)為“專(zhuān)家資格要素不均衡”和“代表雙方立場(chǎng)的專(zhuān)家資格要素也不均衡”。市民參與團(tuán)成員中最多14名專(zhuān)家有資格參與，而綜合辯論會(huì)就有13名專(zhuān)家參與。鑒定委員會(huì)評(píng)價(jià)認(rèn)為，重啟建設(shè)方以專(zhuān)家為中心成立了專(zhuān)門(mén)小組，而暫停建設(shè)方則包括專(zhuān)業(yè)性較差的非專(zhuān)家群體，為市民參與團(tuán)提供知識(shí)。重啟建設(shè)方的綜合辯論會(huì)成員幾乎都是從事核領(lǐng)域的專(zhuān)家，共10人參與。其中，如表7所示，學(xué)界專(zhuān)家7人，占70%；韓國(guó)水力原子力公司相關(guān)人員3人，占30%。①相比之下，暫停建設(shè)專(zhuān)家小組的12人成員中，只有6人（50%）是學(xué)界專(zhuān)家，其余為社會(huì)組織（2人）、股市分析師（1人）、政治團(tuán)體人員（2人）、普通居民（1人）等非專(zhuān)家，與重啟建設(shè)的專(zhuān)家組成員相比專(zhuān)業(yè)性較差。②也就是說(shuō)，雙方專(zhuān)家組成員的專(zhuān)業(yè)性參差不齊，暫停建設(shè)方未能提供與重啟建設(shè)方同等水平和數(shù)量的專(zhuān)業(yè)信息。也由于雙方專(zhuān)業(yè)性的不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致雙方提供的信息存在差異，暫停一方采取的是基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)①的方式。鑒定委員會(huì)表示，“市民參與型調(diào)查最終結(jié)論之所以是重啟建設(shè)，是因?yàn)橹貑⒔ㄔO(shè)專(zhuān)家組的專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)”，而公眾參與委員會(huì)并沒(méi)有提前糾正雙方小組專(zhuān)業(yè)性不平衡的錯(cuò)誤。

筆者認(rèn)為，鑒定委員會(huì)的這種評(píng)價(jià)沒(méi)有考慮“公眾參與”的真正意義，即公眾辯論中涉及的信息是否僅限于科學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的問(wèn)題。施工暫停方希望分享不同領(lǐng)域的不同觀(guān)點(diǎn)，并希望超越傳統(tǒng)的思考方式，即一直以來(lái)僅考慮核電經(jīng)濟(jì)性和電力穩(wěn)定供應(yīng)的問(wèn)題，從而探討新的未來(lái)和新的工作崗位，從當(dāng)?shù)鼐用竦纳罱?jīng)驗(yàn)出發(fā)思考問(wèn)題。由于并非所有的決定都需要科學(xué)依據(jù)，因此科學(xué)事實(shí)本身就會(huì)成為爭(zhēng)論的主題，在面對(duì)各種價(jià)值沖突的問(wèn)題時(shí)是需要理解和共鳴的。重啟建設(shè)方幾乎都是由50歲以上的男性、核電專(zhuān)家和利益當(dāng)事人組成的利益共同體，而暫停建設(shè)方可稱(chēng)為追求能源轉(zhuǎn)型的價(jià)值共同體，雙方因年齡、性別、職業(yè)不同而提出多樣化的觀(guān)點(diǎn)。此外，重啟建設(shè)方的3名專(zhuān)家重復(fù)參與過(guò)兩次以上討論，而施工暫停方卻只有一人重復(fù)參加了會(huì)前培訓(xùn)和專(zhuān)家組。施工重啟方的核電專(zhuān)家不是為了探索對(duì)策，而是試圖說(shuō)服和分享其觀(guān)點(diǎn)。在當(dāng)下韓國(guó)，暫停建設(shè)方中能在公共領(lǐng)域公開(kāi)而積極地提出核電危險(xiǎn)性的專(zhuān)家不足，也是其中原因之一。

公眾參與委員會(huì)與利益相關(guān)者聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)協(xié)商確定審議議題，并討論資料內(nèi)容、目錄以及與會(huì)專(zhuān)家資格，所以其作用極其重要。重啟建設(shè)方的聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)由韓國(guó)原子能產(chǎn)業(yè)會(huì)議、韓國(guó)原子能學(xué)會(huì)、（株）韓國(guó)水力原子力組成，暫停建設(shè)方則是為了安全的世界而提出暫停新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的市民團(tuán)隊(duì)。作為新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組建設(shè)的直接利益相關(guān)者，恢復(fù)建設(shè)方具有較強(qiáng)的組織能力和凝聚力，比如核能產(chǎn)業(yè)界公益法人、原子能相關(guān)核心學(xué)會(huì)、運(yùn)營(yíng)核電站的國(guó)營(yíng)企業(yè)；相反，暫停建設(shè)方的市民團(tuán)隊(duì)成立于2017年7月27日，作為全國(guó)900多家社會(huì)組織的大規(guī)模聯(lián)合體，溝通和決策效率不高。另外，與重建方不同，暫停方是公民團(tuán)隊(duì)，缺少學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和行業(yè)界人士。據(jù)市民團(tuán)隊(duì)解散資料集的自我評(píng)估稱(chēng)，公民團(tuán)隊(duì)內(nèi)部溝通和抉擇不靈活，無(wú)法引導(dǎo)活動(dòng)順利開(kāi)展，并在暫停建設(shè)方的組成及公眾辯論規(guī)則、提供的資料手冊(cè)、提交資料、參會(huì)等主要決策方面存在很多局限性。

在此我們可以思考以下問(wèn)題：公眾辯論要探討哪些議題？是否只有所謂的專(zhuān)業(yè)知識(shí)才能被認(rèn)為是信息？應(yīng)該如何處理相互沖突的價(jià)值觀(guān)？誰(shuí)將成為信息提供者？今后，如果把公眾參與作為收集民意的一種方式，就應(yīng)該考慮上述問(wèn)題。

（四）公正性

公正性作為一項(xiàng)綜合性原則，對(duì)公眾參與委員會(huì)的成立和運(yùn)作及其是否符合其所倡導(dǎo)的客觀(guān)性、中立性、責(zé)任心、透明性等原則產(chǎn)生影響。公眾參與委員會(huì)試圖為保持客觀(guān)性和中立性而努力，并試圖通過(guò)其網(wǎng)站或Facebook賬戶(hù)公開(kāi)相關(guān)資料以保持透明和責(zé)任心。它不僅向市民參與團(tuán)提供透明的信息，而且還積極向公眾公開(kāi)信息，在主頁(yè)上除了介紹“委員會(huì)活動(dòng)”之外，還開(kāi)設(shè)了“為什么要公眾參與”和“公眾參與專(zhuān)欄”內(nèi)容，并以卡片新聞（Card News）和網(wǎng)絡(luò)漫畫(huà)等易于理解和熟悉的方式，發(fā)布了110份公眾辯論中所產(chǎn)生的各類(lèi)材料，以增加公眾獲取信息的機(jī)會(huì)。此外，該委員會(huì)還開(kāi)設(shè)了“建議欄”，使市民參與團(tuán)成員甚至對(duì)公眾辯論感興趣的人都可以自由地發(fā)表意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，公眾參與委員會(huì)是按照最初提出的客觀(guān)性、中立性、責(zé)任心、透明性原則行事的。

通過(guò)市民參與團(tuán)的評(píng)估，可確認(rèn)公眾參與委員會(huì)的活動(dòng)進(jìn)展情況。分論壇以意見(jiàn)交流順暢、公正運(yùn)作、相互尊重為參照進(jìn)行評(píng)價(jià)，滿(mǎn)分7分獲得平均6.16分（滿(mǎn)分7分）的較高分。對(duì)整個(gè)公眾辯論過(guò)程的總滿(mǎn)意度平均為3.24分（滿(mǎn)分4分），占88.8%，顯示非常高的滿(mǎn)意度，這間接評(píng)估了委員會(huì)的公平性。公眾參與過(guò)程的評(píng)估由能源政策知識(shí)的提高、對(duì)政治事件的關(guān)注、同意公眾參與方式收集民意調(diào)查、對(duì)政府決策的信任以及未來(lái)參與意愿等要素構(gòu)成，評(píng)估結(jié)果為平均6.12分（滿(mǎn)分7分），整體上表現(xiàn)出較高的認(rèn)可度。即使最終結(jié)果與本人意見(jiàn)有差異，大多數(shù)人也應(yīng)會(huì)尊重對(duì)方意見(jiàn)。

但是，今后仍有需要改進(jìn)的部分。比如，參加綜合辯論會(huì)專(zhuān)家所屬單位的說(shuō)明不恰當(dāng)。如表7所示，核工學(xué)系教授或政府資助研究所專(zhuān)家歸為電力政策審議會(huì)的政府委員會(huì)委員，韓國(guó)原子能研究所所屬研究員列為韓國(guó)原子能學(xué)會(huì)總干事，只標(biāo)記了其所屬大學(xué)名稱(chēng)，而省略了核工程系的教授學(xué)科名稱(chēng)，且后期并沒(méi)有對(duì)此變更或采取其他說(shuō)明。這種標(biāo)記可能會(huì)使支持恢復(fù)建設(shè)的利益相關(guān)者視為客觀(guān)行為者的效果。另外，作為直接利益相關(guān)者的KHNP總經(jīng)理申請(qǐng)擔(dān)任綜合辯論會(huì)第四分論壇恢復(fù)施工方的發(fā)言人，并對(duì)此場(chǎng)辯論的施工暫停方提出異議。公眾參與委員會(huì)對(duì)此表示不滿(mǎn)，但截止發(fā)表之日委員會(huì)也未向市民參與團(tuán)公開(kāi)發(fā)言人和發(fā)言材料。最終，發(fā)言人被KHNP的一名職員所代替，這種臨時(shí)改變的做法違背了公眾參與運(yùn)作的公正原則。因?yàn)闀和Ｒ环揭呀?jīng)公開(kāi)發(fā)言人和發(fā)言材料，重啟建設(shè)方能夠根據(jù)已經(jīng)公開(kāi)的資料有針對(duì)性地準(zhǔn)備發(fā)言材料，委員會(huì)對(duì)此也未做出相應(yīng)的處理，缺乏嚴(yán)格的中立性和公正性。

在某些情況下，公眾參與委員會(huì)的中立性也因其機(jī)械中立而受到批評(píng)。例如，在新生代討論會(huì)中，公眾參與委員會(huì)以沒(méi)有按照嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)方法選出參與者為由，未向市民參與團(tuán)傳達(dá)新生代討論會(huì)的辯論結(jié)果。①不僅報(bào)告中根本沒(méi)有反映結(jié)果，而且在綜合辯論會(huì)中播放的新生代辯論結(jié)果的視頻中，采訪(fǎng)持有重啟、暫停、其他立場(chǎng)的學(xué)生各1名，呈現(xiàn)三種觀(guān)點(diǎn)占同等比重，反而呈現(xiàn)與現(xiàn)場(chǎng)意見(jiàn)不一致的效果。

五、新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與的啟示及挑戰(zhàn)

新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與揭示了公眾作為主體解決嚴(yán)峻社會(huì)問(wèn)題的可能性。啟動(dòng)新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與曾受到贊成者和反對(duì)者雙方的批評(píng)。有人批評(píng)說(shuō)，公眾參與是違背了總統(tǒng)關(guān)于廢除建設(shè)的承諾，將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給市民。還有人指出，讓既不具備法律判斷主體地位也不具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的普通市民對(duì)高度專(zhuān)業(yè)化的問(wèn)題作出決定，是政府放棄責(zé)任的行為體現(xiàn)。而且很多人考慮到，在沉沒(méi)成本、工作崗位、地區(qū)經(jīng)濟(jì)等要素下，無(wú)條件推進(jìn)“暫停建設(shè)”的總統(tǒng)競(jìng)選承諾，會(huì)讓社會(huì)承擔(dān)更多的不滿(mǎn)和沖突。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾參與是韓國(guó)核電政策領(lǐng)域中首次基于公眾參與的民主協(xié)商的成功嘗試。面對(duì)立場(chǎng)對(duì)立而尖銳的問(wèn)題，讓普通公眾共享信息并通過(guò)學(xué)習(xí)、討論而達(dá)成共識(shí)，再反映到政策制定上，是防止社會(huì)沖突的一次有意義的嘗試。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾參與，是將此前由行政官僚和少數(shù)專(zhuān)家壟斷的制定能源政策過(guò)程向公眾開(kāi)放，并將審議的方式引入能源決策中，擴(kuò)大能源領(lǐng)域的決策民主，是改寫(xiě)能源政策格局的一次有意義的嘗試。雖然有不足之處，但其意義在于：除了直接參與決策的市民參與團(tuán)之外，還將核電以及新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組在內(nèi)的能源議題擴(kuò)展到普通公眾，將核電相關(guān)爭(zhēng)議帶入到日常生活領(lǐng)域。

2016年秋至2017年春，承載著市民心聲的燭光革命開(kāi)啟了民主協(xié)商的可能性，為新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾參與奠定了基礎(chǔ)。由于有了公民意識(shí)的成長(zhǎng)和擴(kuò)張，公眾辯論得以順利進(jìn)行并得到社會(huì)認(rèn)可。97.4%的培訓(xùn)參與率和98.8%的集訓(xùn)出席率體現(xiàn)了市民參與團(tuán)的高度使命感、高度參與意愿和高度責(zé)任心。盡管媒體預(yù)測(cè)，無(wú)論重啟與否都可能會(huì)出現(xiàn)“負(fù)面影響”，但公眾辯論的結(jié)果得到了支持和反對(duì)兩大陣營(yíng)的廣泛接受，公眾的接受度也很高。①市民參與團(tuán)成員表示對(duì)審議過(guò)程非常滿(mǎn)意，并以自己身為市民而感到自豪。②參與和審議之所以可能，是因?yàn)槭忻裢ㄟ^(guò)這一過(guò)程進(jìn)一步提升了韓國(guó)社會(huì)成員的整體民主意識(shí)。

新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾辯論結(jié)果的社會(huì)認(rèn)可度很高，主要原因似乎是把公開(kāi)透明的信息和數(shù)據(jù)提供給所有人共享。公眾參與過(guò)程中為了體現(xiàn)公正性，在公眾參與委員會(huì)下設(shè)部門(mén)委員會(huì)和咨詢(xún)委員會(huì)；還成立了利益相關(guān)者聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)，以便于利益相關(guān)者之間的溝通；為了監(jiān)督公眾參與的整個(gè)過(guò)程，成立了鑒定委員會(huì)。這種透明性、開(kāi)放性、中立性，增強(qiáng)了對(duì)公眾參與委員會(huì)公正性的信賴(lài)，從而使公眾辯論結(jié)果得到高度認(rèn)可。

新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組的公眾辯論之后，公眾參與因成為解決社會(huì)沖突的可能途徑而備受關(guān)注。目前有必要慎重考慮設(shè)立“國(guó)家公眾參與委員會(huì)”。③雖然不可能通過(guò)公眾辯論解決所有的社會(huì)沖突，但是如果成立國(guó)家層面的公眾參與委員會(huì)，對(duì)可能會(huì)引起激烈的社會(huì)沖突的事件或者一定規(guī)模的公共事務(wù)進(jìn)行公眾辯論，由其負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作，將會(huì)產(chǎn)生社會(huì)認(rèn)可度高的決策。尤其在后常規(guī)科學(xué)時(shí)代，在社會(huì)對(duì)公眾參與和審議訴求越來(lái)越高的背景下，通過(guò)完善代議民主制的民主協(xié)商方式，可提前預(yù)防與日俱增的社會(huì)需求沖突。國(guó)家公眾參與委員會(huì)在解決新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾辯論中提及合法性爭(zhēng)議的同時(shí)，也會(huì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用。

新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾辯論之后，雖然已經(jīng)勾勒出去核電的能源轉(zhuǎn)型藍(lán)圖，但依然任重而道遠(yuǎn)。現(xiàn)在亟需討論的是如何解決核燃料問(wèn)題。事實(shí)上，有關(guān)乏核燃料公眾辯論的籌備工作已經(jīng)開(kāi)始。2018年5月11日，由核電站區(qū)域、環(huán)保組織、核電部門(mén)、沖突管理專(zhuān)家共15人組成的“高放射性廢物管理政策審查籌備組”舉行了啟動(dòng)儀式，并開(kāi)啟了為期4個(gè)月的活動(dòng)，其目的在于重審乏核燃料臨時(shí)貯存和永久貯存庫(kù)的選址、進(jìn)度和設(shè)施規(guī)模等，具有將在2018年下半年進(jìn)入公眾參與的籌備階段的可能。如果將新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與過(guò)程與方案應(yīng)用于乏核燃料的公眾辯論過(guò)程，則有可能更有效地進(jìn)行相關(guān)的公眾辯論，因?yàn)楣妳⑴c規(guī)則雖然因個(gè)案而有所不同，但仍具有共享的意義。

公眾參與的兩個(gè)核心原則是代表性和審議性。為了充分體現(xiàn)審議性，需要提供對(duì)稱(chēng)性信息，并且必須公正和透明地管理公眾參與過(guò)程。通過(guò)新古里5號(hào)和6號(hào)的公眾辯論，肯定中立和公正的管理在公眾參與委員會(huì)的作用和職能中至關(guān)重要。代表性不僅關(guān)系到嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)計(jì)技術(shù)的應(yīng)用，也涉及對(duì)新生代和當(dāng)?shù)鼐用褓x予多大程度的代表性的問(wèn)題，有時(shí)還適用于非人類(lèi)的代表性問(wèn)題。對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用穸?，首先要分清擬要解決的議題是國(guó)家層面的還是地方層面的。如果是國(guó)家層面的議題，則要為參與者提供足夠的信息，使參與者能夠充分地審議。針對(duì)新生代或非人類(lèi)的自然，也要考慮選擇代表他們利益的參與者的方法，尤其要考慮適當(dāng)選擇審議議題的方式。此外，公眾參與的結(jié)果在何種程度上加以運(yùn)用，必須要明確達(dá)成社會(huì)共識(shí)。特別是在難以保證嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇硇詴r(shí)，將公眾辯論結(jié)果應(yīng)用為政策建議案，最終決策權(quán)應(yīng)由政府和國(guó)會(huì)掌握。只有在這種情況下，才有可能使協(xié)調(diào)代議民主主義和協(xié)商民主主義更好地結(jié)合起來(lái)。

媒體應(yīng)該成為公眾辯論的重要溝通平臺(tái)。公眾參與不能僅限于市民代表的學(xué)習(xí)、討論和審議，只有在全體國(guó)民關(guān)注時(shí)，才能成為真正意義上的公眾參與。在2017年10月21日?qǐng)?bào)紙發(fā)表社論時(shí)，也即新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾參與委員會(huì)向政府遞交建議的第二天，可以看到不同媒體對(duì)同一事件的討論。①但是，在3個(gè)月的公眾辯論中，由于各媒體發(fā)表的大量報(bào)道內(nèi)容有差異，也給讀者帶來(lái)困惑。在此情況下，公眾參與委員會(huì)應(yīng)該積極主動(dòng)地與公眾進(jìn)行直接溝通。新古里5號(hào)和6號(hào)機(jī)組公眾辯論過(guò)程中公眾參與委員會(huì)積極與媒體溝通，利用媒體傳遞和宣傳信息，以及通過(guò)在線(xiàn)平臺(tái)與市民參與團(tuán)或公眾直接溝通，是創(chuàng)造利于公眾辯論的良好媒體環(huán)境的積極嘗試。今后，如果通過(guò)公眾參與解決社會(huì)沖突，特別是與核電有關(guān)的問(wèn)題，媒體必須成為全社會(huì)公眾論壇平臺(tái)，而且有必要為其構(gòu)建健康的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。此外，國(guó)家公眾參與委員會(huì)（暫稱(chēng)）應(yīng)啟動(dòng)溝通機(jī)制。

（原載于韓國(guó)《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》2018年總118卷第6期，第49—98頁(yè)。此次翻譯已獲得作者授權(quán)。感謝在翻譯過(guò)程中給予指導(dǎo)的所有老師！）

責(zé)任編輯：胡穎峰

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