張鑫慧

摘 要 實施農(nóng)業(yè)保險是保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害能力，保護農(nóng)戶切身利益的一項重要舉措。2006—2022年是山東省農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的階段，但由于發(fā)展過快，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險公司工作者的服務不到位、農(nóng)業(yè)保險的保障水平和實施范圍不完善、農(nóng)業(yè)保險的理賠機制和理賠程序不合理、農(nóng)業(yè)保險行業(yè)規(guī)范不嚴格和政策不全面等問題。為使農(nóng)業(yè)保險更好地服務“三農(nóng)”領域，必須改變發(fā)展戰(zhàn)略，提升保險公司服務水平和意識、提高賠付水平和財政補貼范圍、運用科技手段賦能理賠全流程、規(guī)范經(jīng)營秩序和強化法律保障，走農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展之路。

關鍵詞 農(nóng)業(yè)保險；鄉(xiāng)村振興；發(fā)展路徑；山東省

中圖分類號：F842.6；F323 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.03.031

農(nóng)業(yè)是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會穩(wěn)定程度的重要產(chǎn)業(yè)，也是受自然災害影響最大的產(chǎn)業(yè)。推廣農(nóng)業(yè)保險對分散和管理農(nóng)業(yè)風險、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、助力農(nóng)民增收、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等具有重要的現(xiàn)實意義。為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在山東省鄉(xiāng)村振興中的作用，本文從山東省農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程和取得的成就入手，探索山東省農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀，分析推行農(nóng)業(yè)保險對國家、保險公司和投保農(nóng)戶的意義，總結(jié)農(nóng)業(yè)保險對三方發(fā)揮的積極作用，并探究山東省農(nóng)業(yè)保險目前存在的問題，整理歸納山東省農(nóng)業(yè)保險未來發(fā)展的方向，提出促進山東省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策建議。

1 ?發(fā)展歷程和成就

1.1 ?發(fā)展歷程

2006年，山東省人民政府在章丘市、壽光市、臨清市開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，開創(chuàng)“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展之路。2020年，山東省財政廳、發(fā)展和改革委員會等7部門印發(fā)《關于加快山東省農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見的通知》，提出“力爭到2022年，水稻、小麥、玉米3大糧食作物保險覆蓋率達到80%，農(nóng)業(yè)保險深度（保費/第一產(chǎn)業(yè)增加值）逐步達到1%，農(nóng)業(yè)保險密度（保費/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）逐步達到500元/人”“到2030年，農(nóng)業(yè)保險達到全國先進水平，實現(xiàn)由保成本向保收入的轉(zhuǎn)變，建成‘多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)保險保障體系”等目標?！?020年山東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2020年山東省農(nóng)業(yè)保險保費收入達44.1億元，增長22.4%，為1 582.2萬戶（次）農(nóng)民提供1 119.7億元的風險保障。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險正逐漸成為提高農(nóng)戶抵御風險能力的“壓艙石”，成為切實保障農(nóng)民收入的“穩(wěn)定器”。

1.2 ?成就

1.2.1 ?從單一物化保險向完全成本收入保險轉(zhuǎn)變

山東省堅持以“低保障，廣覆蓋”為原則，打開了農(nóng)業(yè)保險市場的大門。2006年，山東省剛開始實施政策性農(nóng)業(yè)保險試點時，保障范圍只是作物生產(chǎn)的直接物化成本，保險類型僅包括玉米、小麥、奶牛和蔬菜大棚4個險種[1]。2019年，省級補貼險種達到44個，實施了完全成本類、收入類、指數(shù)類等保險創(chuàng)新試點。2021年，山東省穩(wěn)步開展農(nóng)業(yè)大災保險和小麥完全成本保險試點工作，目前已在50個產(chǎn)糧大縣開展三大糧食作物大災保險試點，在4個縣開展小麥完全成本保險試點，推動農(nóng)業(yè)保險從保成本向保收入轉(zhuǎn)變。同時，2022年最新修訂的《山東省財政廳 山東省發(fā)展和改革委員會等6部門關于完善山東省地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險獎補政策的通知》中，進一步加大對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險的支持力度，重點支持符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策導向、具有一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、農(nóng)戶投保需求強烈的險種。這一轉(zhuǎn)變使山東省農(nóng)業(yè)保險保障范圍擴大到覆蓋直接物化成本、土地成本、人工成本及農(nóng)產(chǎn)品價格異動帶來的損失，不僅解決農(nóng)民災后損失、生產(chǎn)產(chǎn)量損失的補償問題，對保持農(nóng)民收入穩(wěn)定、解決農(nóng)民增產(chǎn)不增收問題等也起到了至關重要的作用。

1.2.2 ?從單一賠付保險向全程風險管理保險轉(zhuǎn)變

以往，農(nóng)業(yè)保險公司只負責在農(nóng)戶受災報案后到現(xiàn)場進行查勘，測定保險標的的損失程度，然后根據(jù)保險協(xié)議的規(guī)定，對農(nóng)戶的損失進行賠償。如今，部分地區(qū)的保險公司探索將農(nóng)業(yè)保險服務從“事后理賠”向“事前防損”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“保防救賠”一體化的服務體系，取得了顯著成效。例如，在山東省淄博市桓臺縣，保險公司加強對保險標的風險跟蹤監(jiān)測和指導，使用衛(wèi)星遙感技術(shù)，定期對承保農(nóng)作物拍攝遙感影像，通過影像與后臺農(nóng)作物生長模型做對比，實時監(jiān)測農(nóng)作物的長勢情況，如有異常，及時開展補救工作[2]。與農(nóng)戶相比，保險公司擁有較完善的風險預警系統(tǒng)，中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司積極探索在災害來臨前，第一時間將風險預警信息告知農(nóng)戶，同時聯(lián)合當?shù)剞r(nóng)技部門對承保地塊或養(yǎng)殖場所進行災前的風險管控指導工作，使農(nóng)戶做好風險應對，有效減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，使“以防為先”的理念逐步深入人心。做好風險管理，不僅減輕了社會、農(nóng)民的損失，也能降低保險公司的災后賠償，具有明顯的正外部性，實現(xiàn)了雙贏。

1.2.3 ?從獨立作用的農(nóng)業(yè)保險向與其他金融工具聯(lián)合發(fā)揮作用的農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)變

長期以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險高、農(nóng)業(yè)風險管理手段有限及資信條件不足等情況，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體常面臨“貸款難”的問題。隨著一、二產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險市場需要金融提供更大的支持力度[3]。農(nóng)業(yè)保險通過對借款人的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，充當一種信貸抵押品，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的增信功能。以農(nóng)業(yè)保險為紐帶，可通過“保險+期貨”將農(nóng)戶面臨的市場價格風險轉(zhuǎn)移到期貨市場中，也可采用“保險+信貸+期貨”“保險+擔?！钡榷喾N模式分散風險。部分地區(qū)合理利用金融工具取得了顯著成果，如山東省德州市武城縣農(nóng)戶通過參與“保險+期貨+基差收購”試點項目，2019—2020年共獲得收入賠付3萬元，基差賠付9萬元，玉米的價格和產(chǎn)量都得到了堅實的保障[4]。隨著各地區(qū)對“保險+期貨”模式的推廣，越來越多的農(nóng)戶對豐富的金融工具有了全新認識，金融工具在農(nóng)村地區(qū)的普及率越來越高。農(nóng)業(yè)保險與金融工具的深度融合，使農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶的保障水平上升到一個新的臺階。

2 ?發(fā)展意義

2.1 ?政策依據(jù)

農(nóng)業(yè)是基本盤，糧食是“壓艙石”。2022年中央一號文件提出，“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和再保險”“優(yōu)化完善‘保險+期貨模式”。該文件說明促進高質(zhì)量農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是推進鄉(xiāng)村振興過程中不可缺少的一環(huán)，這已是中央一號文件中第19次提及農(nóng)業(yè)保險[5]。2022年4月，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關于2022年銀行業(yè)保險業(yè)服務全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的通知》中提出“增強保險服務鄉(xiāng)村振興動能作用”。黨的二十大報告提出，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。這些政策均表明了農(nóng)業(yè)保險對推動鄉(xiāng)村振興發(fā)揮著重要作用。

2.2 ?理論依據(jù)

2.2.1 ?政府層面

1）農(nóng)業(yè)保險可使投保農(nóng)戶在遭受保險責任范圍內(nèi)的災害后及時得到經(jīng)濟補償，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)，保障農(nóng)業(yè)過程的連續(xù)性，對保障農(nóng)村地區(qū)生活穩(wěn)定，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和穩(wěn)定物價也具有重要作用。2）農(nóng)業(yè)保險是綠色保險，客觀上農(nóng)業(yè)保險符合減少碳排放和減少環(huán)境污染的目的。任天馳研究證實，農(nóng)業(yè)保險及保障水平的提高對化肥、農(nóng)藥投入均存在顯著的負面影響[6]。還有很多調(diào)查表明，生豬保險已成為解決病死豬無害化處理難題和畜牧食品安全難題的重要工具之一。因此，農(nóng)業(yè)保險具有引導農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)的作用，能為未來農(nóng)業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展提供助力。3）農(nóng)業(yè)保險能提高財政資金的使用效率，政府將財政資金轉(zhuǎn)化為保費補貼，農(nóng)戶發(fā)生保險責任范圍內(nèi)的損失時，財政資金會通過農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮杠桿撬動作用，助力農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)、農(nóng)民增收，同時體現(xiàn)了政府對社會經(jīng)濟生活的宏觀調(diào)控作用[7]。

2.2.2 ?保險公司層面

對保險公司而言，農(nóng)業(yè)保險推廣在拓展新的業(yè)務領域的同時，也為鄉(xiāng)村振興貢獻了重要力量。1）強化產(chǎn)業(yè)脫貧保險服務。保險公司積極開展扶貧小額信貸保證保險，探索推廣“保險+銀行+政府”的多方信貸風險分擔補償機制。目前，已有多地開始實行“農(nóng)業(yè)保險貸”產(chǎn)品，通過財政增信帶動金融機構(gòu)的發(fā)展，也為農(nóng)戶提供易獲得、低成本的惠農(nóng)金融服務，實現(xiàn)了銀行、保險公司和農(nóng)戶的三方共贏。2）強化民生保險服務。保險公司積極開展低收入人群的普惠保險，探索農(nóng)村養(yǎng)老保險產(chǎn)品，主要為針對縣域居民的健康險、定期壽險及農(nóng)村意外險等業(yè)務。在未來，保險行業(yè)將會涌現(xiàn)出更多種類的保險，不僅是農(nóng)產(chǎn)品保險，還會產(chǎn)生農(nóng)房、農(nóng)機、農(nóng)村養(yǎng)老、護理等大量保險品類，為農(nóng)民生活的各個方面保駕護航。3）幫助農(nóng)民提高防御風險的能力。保險公司通過宣傳防災減損的知識提高農(nóng)民的抗風險意識，利用科技手段監(jiān)測災害的發(fā)生情況，及時做好風險防范。另外，保險公司提高產(chǎn)品內(nèi)在競爭力的核心是站在廣大農(nóng)民的立場上，讓農(nóng)民在災后得到滿意的賠償。保險公司的雙重保障作用極大地降低了自然災害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，穩(wěn)定了農(nóng)民收入。

2.2.3 ?農(nóng)民層面

農(nóng)業(yè)保險從保成本逐步向保價格、保收入轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民的保障范圍逐漸拓展。1）農(nóng)業(yè)保險成為帶動農(nóng)民致富的助推器。2022年，我國農(nóng)民人均可支配收入首次突破2萬元，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民增收中占了較大比例。山東省堅持不斷擴大完全成本農(nóng)業(yè)保險和種植收入保險的實施范圍，對實現(xiàn)農(nóng)民增收發(fā)揮了顯著成效。2）農(nóng)業(yè)保險能有效抑制脫貧人口因故返貧。財政補貼資金能降低農(nóng)民支付保費的壓力，受災后保險公司的賠償能為農(nóng)民恢復再生產(chǎn)提供資金，兩個方面同時作用能達到緩解貧困脆弱性的目的[8]。《農(nóng)業(yè)保險助推脫貧攻堅藍皮書》顯示，“十四五”期間，保險業(yè)要聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為防止脫貧農(nóng)民因病因災返貧提供保險業(yè)的解決方案。

3 ?存在的問題

3.1 ?農(nóng)業(yè)保險公司工作者的服務不到位

某些農(nóng)業(yè)保險公司與農(nóng)戶簽訂保險合同時宣傳誘人，理賠時卻推諉扯皮，在保險合同上與農(nóng)戶玩“文字游戲”，如泰山財產(chǎn)保險股份有限公司要求農(nóng)戶開具“豐收證明”，不能證明豐產(chǎn)則無法入保。因此，不少農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的參保積極性降低，保險公司與農(nóng)戶簽訂合同及理賠過程中的服務意識和專業(yè)素養(yǎng)亟待進一步提高。

3.2 ?農(nóng)業(yè)保險的保障水平和實施范圍不完善

目前，山東省農(nóng)業(yè)保險以成本保險占絕大多數(shù)，保障水平仍以直接物化成本為主。三大糧食作物的賠付金額約為每公頃400元，與我國每公頃1 000元以上的生產(chǎn)成本及發(fā)達國家保障標準仍有較大差距[9]。同時，隨著土地和人工成本的不斷上升，農(nóng)戶對保險賠付的心理預期與最終收到的賠償差距越來越大。農(nóng)業(yè)保險理賠門檻高和存在很多免賠額也是農(nóng)戶無法獲得全額賠付款、農(nóng)戶部分減產(chǎn)不賠付現(xiàn)象出現(xiàn)的原因。

3.3 ?農(nóng)業(yè)保險的理賠機制和理賠程序不合理

理賠機制和理賠程序不合理是制約農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶在遭受自然災害后會第一時間聯(lián)系保險公司，但由于勘賠、清算工作量大，理賠到戶的時間就會大大延長。再加上過程中缺少技術(shù)性強的專業(yè)仲裁機構(gòu)參與，災害損失的確定、理賠金額的衡量都要與保險公司多次協(xié)商后才能達成一致。此外，在現(xiàn)場調(diào)查的過程中保險公司還要與農(nóng)業(yè)、氣象、金融等多部門進行合作，溝通效率往往不盡如人意[10]。因此，農(nóng)業(yè)保險賠付效率低，從災害發(fā)生再到賠付款到賬，可能會經(jīng)歷幾個月甚至半年的時間，極大地影響了農(nóng)民發(fā)展再生產(chǎn)的進程，對農(nóng)民的生活也造成了一定的不利影響。

3.4 ?農(nóng)業(yè)保險行業(yè)規(guī)范不嚴格和政策不全面

山東省農(nóng)業(yè)保險實施只有《中華人民共和國保險法》保障，其中缺乏對農(nóng)業(yè)保險的明確要求，只說明農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。因此，農(nóng)業(yè)保險缺乏一個強大的體系維護，農(nóng)民對出險后的理賠主張無法可依，這也是導致農(nóng)業(yè)保險行業(yè)亂象頻發(fā)的根本原因。同時，僅靠中國銀行保險監(jiān)督管理委員會和中國保險行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督遠遠不夠，需要地方各級專派部門對農(nóng)險行業(yè)進行規(guī)范與約束，采取措施嚴厲整治，才能建立一個健康有序的農(nóng)業(yè)保險市場。

4 ?發(fā)展路徑

4.1 ?提升保險公司服務水平和意識

保險公司要加大農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，多渠道向農(nóng)戶普及參保的重要性，不斷提高農(nóng)戶的參保意識和參保積極性。在農(nóng)戶投保時，保險公司工作人員要把涉及保險賠付的重要條款反復與農(nóng)戶進行溝通交流，嚴禁讓農(nóng)戶“稀里糊涂”參保，以真正提高農(nóng)民的獲得感和滿意度，滿足農(nóng)戶對較高服務水平的要求，從而使農(nóng)業(yè)保險真正做到“農(nóng)險為農(nóng)”“農(nóng)險護農(nóng)”，為“三農(nóng)”發(fā)展和鄉(xiāng)村振興作出更大貢獻。

4.2 ?提高賠付水平，擴大財政補貼范圍

1）加快推進完全成本保險和收入保險試點建設，提高巨災風險的保障程度，讓農(nóng)險真正“解渴”和“管飽”，關鍵時刻為農(nóng)戶的生活雪中送炭，切實“?！钡睫r(nóng)戶心坎里，讓農(nóng)戶放心種、愿意保。2）進一步擴大中央財政對地方特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品保險“以獎代補”政策的實施范圍，對于具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品，提供差異化補貼，避免全國財政補貼“一刀切”。3）制定合理的補貼比例，將農(nóng)業(yè)保險更多聚焦在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和困難人群，強化農(nóng)業(yè)保險對地方特色扶貧產(chǎn)業(yè)的引導和推進作用。山東省各級政府結(jié)合地域特點和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期選擇適宜本地種養(yǎng)的農(nóng)產(chǎn)品，將財政資金用在刀刃上，讓地方特色農(nóng)產(chǎn)品成為當?shù)刂赂弧⑧l(xiāng)村振興的好幫手。

4.3 ?運用科技手段賦能理賠全流程

2022年2月，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會印發(fā)《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理辦法》，提出要“采取線上化、信息化手段提升承保理賠服務能力和效率，推動科技賦能”“建立符合農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展需要的基層服務網(wǎng)絡體系”。保險公司要盡快推廣生物識別、衛(wèi)星遙感、地面信息采集、微信投保等技術(shù)手段應用，以簡化理賠程序、精確理賠范圍、減少理賠環(huán)節(jié)，讓數(shù)據(jù)多“跑路”，讓農(nóng)戶少跑腿。

4.4 ?規(guī)范經(jīng)營秩序和強化法律保障

1）建立農(nóng)業(yè)保險市場準入和退出機制，鼓勵實力強的保險機構(gòu)參與公平的市場競爭，對于不能履行賠償義務的保險公司，撤銷其農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。2）國家要出臺針對農(nóng)業(yè)保險實施的法律，明確政府、保險公司在進行農(nóng)業(yè)保險活動時的責任與義務，對涉及農(nóng)戶切身利益的事要有明文規(guī)定，切實保護農(nóng)戶的利益。3）中國銀行保險監(jiān)督管理委員會和中國保險行業(yè)協(xié)會需加大對違規(guī)行為的懲罰力度，對承保機構(gòu)內(nèi)部管理不規(guī)范、理賠款支付不及時的情況進行整改。4）大力推廣農(nóng)業(yè)保險審計，對監(jiān)管不到位的地方進行專項審計。2021年12月，山東省審計廳首次開展全省農(nóng)業(yè)保險費補貼資金分配管理使用及政策措施落實情況專項審計，切實規(guī)范了承保機構(gòu)的市場行為，增強了農(nóng)業(yè)保險市場經(jīng)營主體的行業(yè)競爭力，對于提升農(nóng)業(yè)保險服務水平具有積極意義。

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（責任編輯：張春雨 ?丁志祥）