阮清華

(華東師范大學(xué) 歷史學(xué)系,上海 200241)

明清以來,上海即開始建立民間慈善組織,到近代開埠不久就出現(xiàn)“善堂林立”的局面[1];此后,其數(shù)量更是不斷增加,成為一支重要的社會力量,在促進和維護形成中的上海都市社會中發(fā)揮了重要作用。關(guān)于上海民間慈善史的研究,學(xué)界已經(jīng)有相當(dāng)多的成果,許多知名學(xué)者,如夫馬進[2]533-642、小浜正子[3]50-129、梁元生[4]等都有專門研究,梁其姿的研究亦涉及上海[5]222-243。然而,上海到底有多少民間慈善組織,哪些因素、如何影響民間慈善組織的興建等問題卻尚未解決。

本文通過廣泛收集各類地方史志資料、報刊文獻、時人著述以及善會善堂檔案和內(nèi)部印刷品等,基本厘清了上海自明清以來慈善組織的興建史,認為1710—1948年間,上?？h、市范圍內(nèi)至少興建了235個民間慈善組織。在此基礎(chǔ)上,筆者分析了慈善組織的興建時間與上海城市人口數(shù)量、社會經(jīng)濟發(fā)展以及官方對民間組織的管理等因素之間的關(guān)系,指出民間慈善組織的興建速度并不與人口增加和經(jīng)濟發(fā)展必然同步,而是有著更為復(fù)雜的相互關(guān)聯(lián)。

一、 慈善組織的興建時間與數(shù)量

通過檢索各類數(shù)據(jù)庫以及認真梳理各種紙質(zhì)文本文獻,筆者發(fā)現(xiàn),從1710年上海育嬰堂成立起,至1948年上?；浇糖嗄陼＠砍闪⒅?在這238年間,可以確定成立時間的民間慈善組織至少有235個(詳見表1),無法確定成立時間的有十多個;另外至少還有60多個面向普通大眾的殯舍、寄柩所等慈善組織以及三四十個具有慈善功能的醫(yī)院、施診所等,這些組織相加總計超過340個[6]。根據(jù)上海市民政局的調(diào)查,在解散和接收了大量社會公益慈善團體后,1951年上海市還有各種社會公益團體904個,其中包括261個慈善組織[7]。由此亦可見筆者的統(tǒng)計具有較高的可信度,而小浜正子估計的119個和李國林認為的199個[3]58-67[8],都明顯低估。

表1 1710—1948年上海慈善組織成立時間統(tǒng)計表(單位:個)

(2)報紙雜志:申報,新聞報,文匯報,新民晚報等。

(3)其他資料:季偉蘋,2017:《上海中醫(yī)藥發(fā)展史略》,上海科學(xué)技術(shù)出版社;張禮恒:《民國時期上海的慈善團體統(tǒng)計(1930年前后)》,載《民國檔案》1996年第3期;小浜正子,2003:《近代上海的公共性與國家》,葛濤譯,上海古籍出版社。

本文研究的慈善組織,主要是指由民間人士組織和維持、用來救濟和資助普通弱勢群體的社會公益組織。上海作為一個移民城市,先后建有眾多的同鄉(xiāng)會館、同業(yè)公所,1931年上海至少有會館、公所68家,整個民國時期的同鄉(xiāng)會不少于119家[9],到1950年仍然有31家。(1)參見上海市公所會館山莊聯(lián)合會成立大會記錄(1950年7月4日),上海市檔案館,檔案號Q118-1-1。還有一些冠以“某某善堂”名稱的家族組織,也具有某種“公”的意味,同樣具有公益性,但受眾是特定對象,主要服務(wù)的是同鄉(xiāng)、同業(yè)從業(yè)人員或者是本家族弱勢群體,因而不具有普遍性,本文不討論這類組織。另外,各類宗教組織創(chuàng)辦的公益團體也很多,但是有些是面向本教教徒或信眾;也有部分是面向普通大眾,可能具有潛在的傳教和普及信仰的目的,但對接受救濟者并未有特別限定。本文對前者基本不予考慮,而后者則列入討論范圍。所以本文收集到的、基本能確定成立時間的235個慈善組織,不包括對救助對象有地緣、業(yè)緣、血緣或信仰上之特別規(guī)定者。

表1顯示,從1710—1948年的238年間,上海(2)本文中,1927年以前,上海指上?？h及鄰近寶山部分地區(qū);1927年以后,以上海市為主,同時包括上海縣以及寶山、浦東等部分地區(qū),總面積約600平方公里,非指整個今日之上海。至少成立了235個慈善組織,差不多每年新建1個。如果分時段考慮,我們可以更好地發(fā)現(xiàn)規(guī)律。1710—1842年的132年間,也就是上海開埠之前,建立慈善組織11個,最多的是1828年2個,平均每12年新建1個。1843—1911年,晚清68年間新建86個,年均1.26個,1887年、1904年和1905年每年新建5個,兩者相加即明清時期上海慈善組織總數(shù)為97個,而不是有的學(xué)者估計的56個[10]204。1912—1927年,北洋政府時期16年間新建101個,年均6.31個,最多的是1920年新建12個;1928—1948年,南京國民政府時期20年間,新建37個,年均1.85個,最多的是1930年新建6個;整個民國時期上海新建慈善組織138個?？紤]到戰(zhàn)爭對新建民間慈善組織的影響,1928—1937年10年間新建數(shù)為27個,年均2.7個;而1938—1948年10年間新建10個,年均1個。用柱狀圖(圖1)和比例圖(圖2)可以更直觀地呈現(xiàn)各時期慈善組織興建數(shù)量的關(guān)系。

圖1 不同時期新建慈善組織數(shù)量圖(單位:個)

圖2 不同時期新建慈善組織比例圖

由圖1、圖2可見,開埠前上海就有民間慈善組織,但是從組織數(shù)量上來說并無特色。開埠以后慈善組織逐漸增多,平均每年新增1個多;北洋時期是我國近代史上政治動蕩、社會不安的時期,但短短16年間上海一地新增慈善組織101個,平均每年增加6個多;南京國民政府時期前十年是所謂“黃金時期”,年均新建2.7個,后十年則是戰(zhàn)亂時期,每年新增慈善組織1個。如果就宏觀背景下的社會需求角度來說,晚清、民國時期整個中國大體上處于政治黑暗、社會動蕩時期,大批移民涌入上海,尤其是北洋時期軍閥混戰(zhàn),民不聊生,在這些時期出現(xiàn)慈善組織興建熱潮甚至高潮,似乎是完全可以解釋的。但是這個籠統(tǒng)的分析,掩蓋掉了許多信息。

雖然王韜在19世紀50年代就說上?！吧铺昧至ⅰ?但1860年前上海共計興建善堂才20個。實際上此時上海慈善組織的興建可以說剛剛開始起步。如圖3所示,從1858年開始,基本上每年新增1個;1868—1875年,上海出現(xiàn)第一個興建慈善組織的小高潮,平均每年新增2個;1885—1888年,出現(xiàn)第二個小高潮,4年新增12個,平均每年新增3個;此后進入十多年的平穩(wěn)增長期。清末1904年以后,上海慈善組織整體上進入多建階段,尤其是1904年和1905年每年新建5個,1912年更是一年內(nèi)新增8個。1918年到1927年的10年是上海興建民間慈善組織的持續(xù)高潮時期,共計新建80個,平均每年新增8個,其中1920年新建12個,是名副其實的頂峰。1927年以后新建速度開始減慢,1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)及以后,新建速度進一步降低,甚至多年不增一個。

圖3 上海慈善組織成立時間統(tǒng)計圖

上述慈善組織興建的階段性特征,能說明什么問題呢?每一個慈善組織的建立都有各自的具體原因和理由,但大量慈善組織在同一個地方出現(xiàn),則可能會受到一些共同因素的影響。頻發(fā)的自然災(zāi)害、慘烈的戰(zhàn)爭破壞等都被認為是慈善組織建立的原因和背景[11]。這自然是不錯的,但中國歷史甚至世界歷史上,這些因素幾乎從未遠離人類,為什么只有上海能在近代產(chǎn)生如此之多的慈善組織呢?顯然與上海這個地方有密切關(guān)系?？偟膩碚f,影響慈善組織建立的因素非常多,但某種因素具體如何發(fā)揮作用,則需要具體分析。

二、 人口增加與慈善組織的興建

一般認為,上海慈善組織發(fā)達主要是人口增長的需要[12]。因為外來移民增加,需要救助的人數(shù)自然水漲船高,但人口變動與慈善組織興建之間的具體關(guān)系又是怎樣的呢?我們來看看上海幾次人口大增長時期慈善組織興建的情況。1853年3月,太平軍占領(lǐng)南京,隨后開始東征,江南震動;同年,上海小刀會起義,占領(lǐng)縣城,殺死縣令,逼走道臺,占據(jù)縣城兩年之久。戰(zhàn)爭威脅下的上海城廂及江南地區(qū)難民紛紛涌入上海租界;1860年,太平軍攻克蘇、杭,更多江南逃難者遷入上海,形成近代上海第一個移民高峰期。到1862年,上海租界人口由幾百人增加到50萬人之多,甚至可能達到過70萬之眾[13]。此后由于戰(zhàn)爭結(jié)束,難民返鄉(xiāng),人口又急劇下降。此一時期上?？偟娜丝谌狈υ敿毥y(tǒng)計數(shù)據(jù),但是公共租界和法租界有一些零星統(tǒng)計(見表2、圖4)。而上海城廂地區(qū)人口在這一時期有兩個階段性變化,1853—1855年間,大量城廂人口因為小刀會起義而逃到租界,1855年后部分回流;此后江南各地因為太平軍東征而逃亡到上海的人口也部分集中到老城廂地區(qū),因此老城廂人口亦有所增加,但整個華界人口變化不大或略有增減。從這個意義上來說,租界人口的變化大致可以反映整個上海人口的變化趨勢。

圖4 1853—1910年若干年份上海租界人口曲線圖

表2 1853—1910年若干年份上海租界人口統(tǒng)計表(單位:千人)

表2和圖4顯示,上海租界人口在1853年后開始明顯增加,1862年達到歷史上第一個峰值,此后開始減少。到1880年前后,租界人口降至10萬多人的水平,此后開始重新回升,1890年租界人口超過1865年人口。即在此40年內(nèi),上海租界人口從數(shù)百人突增至50余萬人,然后又驟降至10余萬人,并保持相對穩(wěn)定達20多年。這次人口變化主要是江南地區(qū)難民大量涌入和回流造成的:戰(zhàn)爭造成大量難民入滬,又因戰(zhàn)爭結(jié)束而多數(shù)返回。因為此時期上海經(jīng)濟以商業(yè)貿(mào)易為主,外來人口無法充分就業(yè),戰(zhàn)爭威脅消失后,很多人就自動返回了家鄉(xiāng)。1880年后,租界人口又開始呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢,這一趨勢一直持續(xù)到清末。

那人口增長與各年份慈善組織的建立之間有何關(guān)系呢?我們將1853—1910年慈善組織的數(shù)量與人口的變化曲線圖放到一起,會發(fā)現(xiàn)有意思的現(xiàn)象(詳見圖5)。1853年及以前,上海共建慈善組織18個,到1910年增加到94個,而不是此前學(xué)者估計的56個;1853年上海華界人口54萬多人,但租界人口稀少,不超過700人;到1910年租界人口增加到50萬多人,整個上海人口無疑超過100萬人[14]。此處需要說明兩點。一、民間慈善組織的建立和結(jié)束時間,很多時候并沒有清楚的資料來證明,我們已經(jīng)盡力弄清楚了大部分組織的興建時間,但其何時結(jié)束辦理,多數(shù)無法確認。上海慈善界不乏百年老店,但也有些僅僅存在三五年的,不過這類組織并不多,而且即使結(jié)束,很多隔幾年又重新恢復(fù),這種現(xiàn)象在明清時期的慈善組織中同樣存在[11]203;并且我們估計還有些新建的組織被我們遺漏了,可以部分沖銷結(jié)束了的組織數(shù)量。因此我們假定在這60年間,已確定成立時間的慈善組織絕大部分繼續(xù)存在,總量始終處于增長狀態(tài),其趨勢圖呈現(xiàn)如圖5虛線所示。二、此處用租界人口增減變化趨勢,來代替整個上海人口變化趨勢,因為缺乏整個上海人口統(tǒng)計資料,而華界此時期人口雖然也略有增長,但變化并不太大,整體上租界人口的變化趨勢能反映整個上海人口的變化。

圖5 上海人口變化與慈善組織數(shù)量

圖5顯示,1853—1910年間,上海慈善組織總量始終呈現(xiàn)一個相對穩(wěn)定的增長態(tài)勢,與人口趨勢線并不同步,自有其獨立性。在1853—1862年這一段人口持續(xù)增長的時期,慈善組織的增加比較有限,從18個增加到26個,14年間增加8個;尤其在1859—1862年難民劇增因而對慈善救助的社會需求巨大的4年中,慈善組織并未出現(xiàn)特別明顯的增加。而在難民大量返回家鄉(xiāng)、租界人口大減并基本維持穩(wěn)定后,慈善組織反而從26個增加到1880年的47個,基本上每年增加1個。也就是說,在數(shù)量眾多的難民最需要救濟的時候,慈善組織并未應(yīng)時激增以滿足需求。

1880年以后,慈善組織的興建與城市人口的增加保持同步增長態(tài)勢,尤其是1918—1930年間,上海出現(xiàn)興建慈善組織的持續(xù)熱潮(詳見圖6);但此后人口繼續(xù)增加,慈善組織的興建卻開始退潮,尤其是1937年以后,長達10多年的戰(zhàn)爭時期,上海人口急劇增加,但慈善組織的增加乏力,出現(xiàn)第二次背離狀態(tài)。

圖6 上海人口與慈善組織總量趨勢圖1918—1949

綜合圖5、圖6可見,1880年后上海慈善組織的總數(shù)趨勢線與人口增長趨勢線有驚人的一致性,但這一趨勢僅持續(xù)到1927年,尤其是1930年以后,慈善組織數(shù)量的增加放緩,重新走出獨立趨勢;如果考慮到戰(zhàn)爭時期大量慈善組織已毀于戰(zhàn)火或者難以籌措經(jīng)費而停辦,則這條線會更明顯與人口趨勢線相背離,如圖7所示。

圖7 上海人口增長與新建慈善組織數(shù)量趨勢圖

由此可見,和平時期或社會環(huán)境相對穩(wěn)定時期,上海新建慈善組織的數(shù)量與人口增長趨勢具有正相關(guān)關(guān)系;但在上?；蛑苓叞l(fā)生戰(zhàn)事,如小刀會起義和太平天國東征時期,或如抗戰(zhàn)及解放戰(zhàn)爭期間,大量人口涌入上海,需救孔亟,但這些年慈善組織的新建卻并不多,甚至沒有,這說明需要救助者的大量出現(xiàn),并不會必然帶來慈善組織的增加和慈善活動的增多。實際上,前人已經(jīng)對此問題有所認識,指出不能單純從需救濟者的角度去考慮慈善組織成立的原因[5]60,[15]。當(dāng)然,如果沒有需求,就根本不可能出現(xiàn)慈善組織,但需求的滿足可能具有滯后性;同時還要以社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、財富積聚作為前提,才可能使需求得到滿足。不過經(jīng)濟的發(fā)展與慈善組織的增加到底關(guān)系如何呢?

三、 經(jīng)濟發(fā)展與慈善組織的興建

1853年,小刀會起義軍占領(lǐng)上海縣城,大量城廂居民逃亡到租界,使租界人口由700余人迅速增加到2萬余人,并打破了此前堅持近10年之久的“華洋分居”格局;隨后太平軍東征,尤其是1860年太平軍攻克蘇州、杭州,大量江南人口逃亡到租界[14]。人口的突然涌入在短期內(nèi)造成了大量的消費需求,租界成為“突然發(fā)達的城市”,一時百物飛漲,尤其房地產(chǎn)業(yè)獲利甚豐。但這輪財富主要被可以在租界租地蓋房的洋人攫取,而且由于是非理性投資,隨著戰(zhàn)事結(jié)束,大量難民返鄉(xiāng),許多投機商人甚至沒來得及收回投資就陷入了危機之中[16],[17]70-75。而原有的慈善組織如滬上“諸善堂之首”的同仁堂以及輔仁堂,都因小刀會起義而一度被毀,“堂幾一蹶不振”,1855年清軍收復(fù)縣城后,二堂合并為同仁輔元堂,辦理城廂善后及救濟事宜[2]606。在此后近10年時間內(nèi),數(shù)十萬人口涌入上海,嗷嗷待哺之際,上海慈善組織按照自身的節(jié)奏,不緊不慢地陸續(xù)添建(詳見圖5),并沒有因為人口與財富的突然劇增而大量興建。

上海租界在經(jīng)歷了第一輪房地產(chǎn)投機破產(chǎn)的陣痛后,重新開始進入以內(nèi)外貿(mào)易為主業(yè)的商業(yè)發(fā)展時期,新式的現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)也開始出現(xiàn);同時洋務(wù)企業(yè)以國家資本的力量與洋商資本展開競爭,華商資本企業(yè)則開始從夾縫中尋覓發(fā)展機會。在此后長達30年之久的“同光中興”時期,上海經(jīng)濟進入初步繁榮的時代[17]246-247。自外來難民大量返鄉(xiāng)后,租界人口在10余萬人的水平上保持基本穩(wěn)定,上海地方紳商又開始持續(xù)不斷但依然不緊不慢地陸續(xù)新建慈善組織。1885年侵略者在中法戰(zhàn)爭中的失敗,導(dǎo)致法國茹·費禮內(nèi)閣倒臺,一度引發(fā)租界安全擔(dān)憂,許多外國人紛紛撤離上海,但也有冒險家看準機會果斷出擊,以較低成本獲得許多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),并在中法戰(zhàn)爭以法國“不勝而勝”意外結(jié)束后,上海經(jīng)濟繼續(xù)進入上升通道。此后幾年進入民間慈善組織興建小高潮。

究竟使用哪些指標可以較準確地測量一地經(jīng)濟發(fā)展的水平,學(xué)界到現(xiàn)在都沒有定論。多數(shù)學(xué)者采用國民生產(chǎn)總值指標體系,包括國民生產(chǎn)總值(國內(nèi)生產(chǎn)總值)、國民收入及其人均指標,但這一指標也因其嚴重的缺陷而受到了廣泛的批評[18]。對近現(xiàn)代上海來說,更難找到一個合適的指標用來衡量整個經(jīng)濟的發(fā)展。好在我們重點在于討論經(jīng)濟發(fā)展與慈善組織的興建關(guān)系,只需要一個能大致反映經(jīng)濟活動的指標即可。上海開埠后不久即成為中國的貿(mào)易中心,上海海關(guān)進出口總值足以反映上海商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展變化。我們以1864—1894年間的上海進出口總值變化趨勢作為上海經(jīng)濟發(fā)展趨勢的一個代表,與這一時期新建的慈善組織數(shù)量進行比較,可以比較直觀地看到二者的大致關(guān)系。二者雖非平行線,但基本處于同一趨勢上,屬于正相關(guān)的關(guān)系。大量外來人口增加,自然會帶來許多需要救助的弱勢群體或者暫時難以就業(yè)謀生者,對慈善救助的需求旺盛;而財富的積累,則為地方紳商開辦善會善堂提供了經(jīng)濟基礎(chǔ);都市社會的發(fā)展,又使得財富獲得者需要主動參與社會秩序的維護和建設(shè)。因此這一時期上海經(jīng)濟發(fā)展與慈善組織的新建呈現(xiàn)緊密正相關(guān)關(guān)系(詳見圖8)。

圖8 1862—1894年慈善組織與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系

圖9 1895—1927年慈善組織與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系

“同光中興”隨著甲午中日戰(zhàn)爭的爆發(fā)而結(jié)束,但上海并未因此動蕩不安,而是保持了相對的穩(wěn)定。1895年清政府被迫簽訂的《馬關(guān)條約》,允許外國資本在華設(shè)廠,同時也不得不放松華人資本開設(shè)現(xiàn)代工商企業(yè)的限制,為上海從以商貿(mào)為主的都市向現(xiàn)代工商并重的都市邁進打開了大門。一方面,工業(yè)企業(yè)能夠提供大量就業(yè)機會,有利于吸引各地人口前往上海謀生就業(yè);另一方面,許多原本被斥為“逐末之流”的手工業(yè)工人、船員等底層民眾抓住機會獲得大量錢財,并逐漸在上海都市社會中站穩(wěn)腳跟[17]238。同時,無論本地還是外來的傳統(tǒng)商人,紛紛涌入現(xiàn)代新式工商領(lǐng)域逐利,并迅速積累起巨額財富。因此,始于同光中興時期的慈善組織興建步伐,并未因甲午戰(zhàn)爭而停止,而是繼續(xù)一路推進。甲午戰(zhàn)爭以后自1895—1927年間,以進出口貿(mào)易為代表的上海經(jīng)濟總體上依然持續(xù)增長和發(fā)展,上海民間慈善組織的數(shù)量也穩(wěn)步增長,二者整體上呈正相關(guān)關(guān)系。其中1909—1918年間,上海進出口貿(mào)易總額比較穩(wěn)定,甚而略有波動,而非一直增長,但慈善組織在這幾年卻繼續(xù)增長;1919年后進出口貿(mào)易再次穩(wěn)步上升,而上海民間慈善組織也進入新建高潮期。甲午戰(zhàn)爭導(dǎo)致“同光中興”結(jié)束,但上海經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展;辛亥革命后,中國進入動蕩不安的北洋政府時期,上海經(jīng)濟依然保持強勁增長,民間慈善組織也在這一時期持續(xù)增加,二者呈現(xiàn)明顯正相關(guān)性。

所以,從經(jīng)濟發(fā)展與慈善組織興建的關(guān)系來看,二者大致正相關(guān)的關(guān)系比較明確。但1927年以后這種趨勢出現(xiàn)明顯的背離。1927年南京國民政府成立以后,中國進入所謂國民黨政權(quán)“黃金十年”時期,上海社會經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展,進出口總值雖然在1926年出現(xiàn)了一次回落,但1927年又重新開始上升,1928年達到9億多海關(guān)兩,1930年接近10億海關(guān)兩[19]。但從圖3所顯示的數(shù)據(jù)可知,此時期上海新建慈善組織的數(shù)量卻并未同步增長,反而越來越少。因此,這一階段用社會需求和經(jīng)濟發(fā)展兩個維度都無法解釋上海慈善組織新建數(shù)量下降這一現(xiàn)象。這又是為什么呢?我們必須考慮第三個維度,那就是政府管理與民間慈善組織設(shè)立之關(guān)系。

四、 政府管理與慈善組織的興建

清朝各級政府對民間慈善組織的管理比較寬松。設(shè)立民間慈善組織基本上只需要由紳商們稟明地方官即可;有些善會、善堂的設(shè)立甚至根本不會告知地方官;也有些善堂辦有時日,或略有影響后,或是受到地痞流氓騷擾后,才向地方官申請勒石保護。地方紳商有心有力成立善會、善堂的時候,或者在地方官的號召下籌辦慈善組織,都只需要邀集同人,籌措資金,制定章程,就可以開張。

清末地方自治運動興起后,上海地方紳商更加積極投身于地方公益慈善事業(yè)。特別是1905年上海南市馬路工程善后局改組為上海城廂內(nèi)外總工程局,進一步激發(fā)了地方紳商參與地方社會建設(shè)的熱情,因此1904年、1905年兩年,上海成立了10個新慈善組織,并且從此開啟慈善組織興建熱潮。1909年,清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,明確將慈善事業(yè)納入地方自治范疇,更多的慈善組織因此被組建起來。即使辛亥革命推翻了清王朝的統(tǒng)治,慈善組織的建立速度并未受到任何影響。1914年袁世凱政府下令暫停地方自治后,慈善組織的興建速度一度有所減弱,但因為政府無力管控和干涉民間慈善組織,因此慈善組織的興建速度得以恢復(fù)并持續(xù)。

北洋政府時期,一方面政治局勢動蕩不安,戰(zhàn)亂頻仍,流離失所者所在皆有;另一方面由于中央政府力量不強,地方政府各自為政,從而給予民間相對寬松的社會環(huán)境。北洋政府從宏觀層面通過立法等進行引導(dǎo),規(guī)劃社會公益慈善組織的設(shè)立和運行,先后通過《捐資興學(xué)褒獎條例》《中國紅十字會條例》《游民習(xí)藝所章程》《褒揚條例》《義賑獎勸章程》等法律法規(guī)[20]。這些法律、法規(guī)鼓勵和號召民間力量積極設(shè)置各類公益慈善組織,協(xié)助社會治理,也對設(shè)立相關(guān)組織提出規(guī)范要求,但并不過多干涉慈善組織的建立和運營。地方政府則積極支持和鼓勵民間慈善組織的設(shè)立和活動。又因上海特殊的地位,各方勢力對上海的爭奪非常激烈,政府對上海民間社會的控制力量比較弱小,因此北洋時期上海民間慈善組織得以大量興建,并成為上海慈善史上新建團體最多的一個時期。

1927年4月,南京國民政府成立;同年7月,國民黨上海特別市政府成立,成為直轄于中央的特別市。南京國民政府成立后,開始強力介入民間社團的組建和管理之中,力圖通過立法全面監(jiān)控和管理民間慈善組織[3]110-116。1927年3月成立的上海慈善團體聯(lián)合會,作為上海主要民間慈善組織的溝通和協(xié)調(diào)機構(gòu),具有行業(yè)協(xié)會性質(zhì),在組織和領(lǐng)導(dǎo)上海民間慈善救濟活動等方面發(fā)揮著重要作用,也在與國民黨政府的溝通和協(xié)作中發(fā)揮重要影響。但是,上海慈善團體聯(lián)合會在與國民黨政府的互動中,雖有借自身力量維護慈善組織利益之舉動,但也是舉步維艱。1929年國民政府公布《監(jiān)督慈善團體法》以及《監(jiān)督慈善團體法施行細則》,對慈善組織的組建、運營、募捐等方面均提出具體要求。已經(jīng)習(xí)慣于自治和自我管理的上海慈善界聞風(fēng)而動,希望政府修改其中某些條款,但很快就深刻而痛苦地認識到“人民之于官廳,絕無置喙之余地”。(3)參見上海慈善團體聯(lián)合會執(zhí)委會會議記錄,上海市檔案館,檔案號Q114-1-4。1930年上海市社會局成立慈善團體財產(chǎn)整理委員會,對全市公益慈善組織財產(chǎn)進行調(diào)查、整理,以圖更好地發(fā)揮慈善組織財產(chǎn)的社會公益性。上海慈善團體聯(lián)合會對財整會組織章程提出修改意見,也未被接受[21]。

隨著國民黨政府對慈善組織監(jiān)管的日趨嚴厲,上海歷來比較強大的民間慈善力量在面對官廳時也無能為力。這一狀況使得上海紳商新建慈善組織的積極性大打折扣,自1930年上海社會局強行調(diào)查和整理上海民間慈善組織的財產(chǎn)后,上海新建慈善組織的速度驟然下降,此后再無大的改觀。晚清以來的各類政治改革,在“地方公共權(quán)力組織與行政官廳之間建立起權(quán)力配置、監(jiān)督制衡的機制”,體現(xiàn)出近現(xiàn)代中國“民主化改革的最佳態(tài)勢”[22],但其對于民間組織的發(fā)展并不全是利好。當(dāng)然,新建機構(gòu)的速度下降,不等于民間慈善事業(yè)開始衰落,但政府對慈善組織等社會團體的管控力度加強,也意味著新建相關(guān)組織的程序和手續(xù)變得越來越復(fù)雜;辦事可能越來越規(guī)范,但也就意味著越來越麻煩[23]。地方紳商自己掏錢、花時間、精力去做善事,卻要為此經(jīng)歷諸多麻煩與苦惱,自然會大大降低他們從事這類活動的熱情和動力。因此,政府如何對待和管理慈善組織等社會團體,既讓社會組織有法可依、按章辦事,又不因此讓其有額外負擔(dān)和心生畏懼,積極投身公益慈善事業(yè),實際上依然是一個有待解決的問題。

五、 結(jié) 語

綜合來看,上海地區(qū)數(shù)百個慈善組織主要建立于近代,而且在不同時期新建的組織數(shù)量和速度各不相同。通過將不同時期慈善組織興建與上海城市人口的變化、社會經(jīng)濟的發(fā)展以及政府對民間慈善組織的管理等因素的比較和分析,可以發(fā)現(xiàn):慈善組織的興建,并不一定恰好與人口的增加,尤其是弱勢群體的增加緊密相關(guān),特別是戰(zhàn)爭時期,正是大量需要社會救助的時候,往往很少有新的慈善組織產(chǎn)生,因此很難斷定慈善組織的主要目標是救助弱勢群體。慈善組織興建的速度有時候也不一定與經(jīng)濟發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系,甲午戰(zhàn)爭以后隨著上海經(jīng)濟的發(fā)展,上海新建慈善組織的數(shù)量隨之水漲船高;但1930年后,上海的社會經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展,慈善組織的興建速度卻比此前大為降低,這明顯與國民黨政府加強社會控制,強勢監(jiān)管社會團體,并過于積極介入慈善組織內(nèi)部管理有關(guān),這種做法損害了民間社團和社會力量的積極性,導(dǎo)致興建慈善組織的動力減弱,新建慈善組織數(shù)量呈下降趨勢。

當(dāng)然,新建慈善組織數(shù)量的變化,只能在一定程度上表明該時期慈善事業(yè)的活躍程度和事業(yè)規(guī)模,并不能絕對化。1930年后的上海慈善事業(yè)并未因為慈善組織新建速度降低而衰落,1931年雖然有業(yè)務(wù)收縮的現(xiàn)象[24],但只是暫時的,實際上從整個20世紀30年代來看,上海慈善事業(yè)的規(guī)模、發(fā)展水平和服務(wù)范圍等都有明顯突破[25]。一般而言,同一時期同一地方慈善機關(guān)過多,有時候未必都是好事,反而可能導(dǎo)致募款困難,或者善款多用于機構(gòu)自身運作,而能用于社會救濟者少。但上海很多慈善組織實行會員制,基本上是同人組織,一切善舉皆量入為出,即使偶爾超支,也由董事或委員或會員自行墊付,如普濟慈善會等,“例不外募”,不向社會募捐。這類組織大多是其他機構(gòu)或團體附設(shè)的慈善機關(guān),在本身事務(wù)之余舉辦善舉,如果因為辦事過于復(fù)雜,他們可能也就不成立慈善機構(gòu),不辦慈善了,因此這類慈善組織的成立并不會導(dǎo)致慈善資源被擠占。1930年后上海新建慈善組織的數(shù)量逐步減少,與國民黨政府的監(jiān)管有直接關(guān)系當(dāng)無疑義。

民間社會組織是社會治理和社會秩序維護的重要輔助力量,在某些特殊時段甚至是主要力量。近代上海民間慈善組織在都市社會發(fā)展和維護中發(fā)揮了重要作用。從長時段、多維度視角分析兩百多年、尤其是開埠以來上海慈善組織興建數(shù)量的變化,可以更清晰地發(fā)現(xiàn),在不同條件下,各個因素對民間慈善組織的發(fā)展具有不同的影響。只有各個因素都處于正相關(guān)關(guān)系的時候,民間社會才會興建更多的慈善組織,才能更好地發(fā)揮其作用。