張明麗　鄒碧穎　何伊靜

近期一則懸賞公告被廣泛關(guān)注。

這份落款為南平市公安局延平分局的懸賞公告里寫明“2023年5月8日下午，延平區(qū)發(fā)生一起刑事案件，經(jīng)查，盧貴友有重大作案嫌疑，現(xiàn)在逃”。

《財(cái)經(jīng)》記者致電南平市公安局延平分局詢問案件相關(guān)情況，對(duì)方回復(fù)“這個(gè)不應(yīng)問我們”，隨后掛斷電話。極目新聞此前報(bào)道，被通緝的盧貴友是村里的一名養(yǎng)豬戶，其豬舍建在村里的一片荒地上，這塊地已經(jīng)荒廢了數(shù)十年，豬舍面積約數(shù)百平方米。5月8日，茫蕩鎮(zhèn)政府組織60多名執(zhí)法人員對(duì)盧貴友的豬舍進(jìn)行了強(qiáng)拆。執(zhí)法人員在離開的路上，遭到盧貴友的槍擊（目前細(xì)節(jié)描述不一致，有報(bào)道說霰彈槍，有說射釘槍，還有說組裝器械）。此事造成一名民警和兩名政府工作人員受傷。傷者中有“農(nóng)管”。目前當(dāng)事人已投案自首。《財(cái)經(jīng)》記者致電福建省南平市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，該局稱，“事情一直由延平區(qū)處理，市里接受采訪不好”。

《財(cái)經(jīng)》記者了解，近期，全國各地出現(xiàn)一些關(guān)于“農(nóng)管”執(zhí)法的問題。例如，多地要求農(nóng)民退林還耕，強(qiáng)退農(nóng)村村民的果樹、茶樹、觀景樹等。有的地方“農(nóng)管”強(qiáng)拆豬舍，造成激烈沖突。這些信息反映的執(zhí)法爭(zhēng)議也成為坊間熱議的話題。采訪的一位農(nóng)民說，“農(nóng)管來了，農(nóng)民慌了?！?/p>

農(nóng)業(yè)專家、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文告訴《財(cái)經(jīng)》記者，維護(hù)基層群眾利益與完成上級(jí)交代的任務(wù)本質(zhì)上沒有矛盾，基本不會(huì)存在與民爭(zhēng)利的政策。但是執(zhí)行過程中往往容易產(chǎn)生矛盾。對(duì)此，也有業(yè)界專家提出“執(zhí)法公平，尊重基層百姓話語權(quán)”等建議?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》特約評(píng)論員胡錫進(jìn)也公開建議“農(nóng)管”要防止“一刀切”的工作傾向。

“農(nóng)管”是誰？

“農(nóng)管”一夜間成為焦點(diǎn)。

然而，“農(nóng)管”是農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的民間統(tǒng)稱，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍并非近期出現(xiàn)。中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)顯示，早在2001年，撤市劃區(qū)前的即墨市農(nóng)業(yè)局就創(chuàng)新執(zhí)法模式，整合了分散在局內(nèi)種子站、植保站、土肥站的執(zhí)法職能，率先成立了即墨市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)要求將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍整合，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部指導(dǎo)。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為了扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》（下稱《目錄》）。

《目錄》共記載了251條執(zhí)法事項(xiàng)，自此農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍有了執(zhí)法上的清單并在全國各地成立。例如長(zhǎng)沙市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法局2019年12月掛牌成立，南京市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)2020年3月5日掛牌成立，岳陽市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)2020年4月17日揭牌。

為何近期農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員頻繁進(jìn)入公眾視野？采訪的多位業(yè)內(nèi)人士解釋，2023年《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》出臺(tái)后，全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍正式走上前臺(tái)，開始統(tǒng)一著裝，采購裝備，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員配置防刺背心等防御性武器，并在今年春耕時(shí)期深入農(nóng)村，具有執(zhí)法權(quán)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2022年版）》，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的基礎(chǔ)裝備包括執(zhí)法專用車輛、執(zhí)法專用無人機(jī)等。當(dāng)統(tǒng)一著裝、手持器械的“農(nóng)管”頻繁出現(xiàn)在田間地頭，有關(guān)執(zhí)法邊界、執(zhí)法權(quán)限等問題也引發(fā)熱議。

2023年3月1日，廣西柳州市，融安縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)員正在開展禁漁巡查。圖/視覺中國

“農(nóng)管”究竟管什么？

這起福建省南平市延平區(qū)茫蕩鎮(zhèn)懸賞刑事案件已經(jīng)過去20天，除了盧貴友自首，關(guān)于40萬元豬舍如何處理再?zèng)]有下文。然而，該事件引發(fā)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員執(zhí)法邊界的討論則漣漪不絕。記者多方聯(lián)系當(dāng)?shù)毓埠娃r(nóng)業(yè)部門，但是都沒有給出明確答復(fù)。

按照國家行政法規(guī)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍有明確執(zhí)法邊界。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)表示，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，各地也結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的目錄，對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)實(shí)行清單管理，要求“法無授權(quán)不可為”?！稗r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)使命主要是打擊假冒偽劣種子、農(nóng)藥、獸藥等侵農(nóng)害農(nóng)違法行為，不會(huì)干擾農(nóng)民正常生產(chǎn)生活。網(wǎng)上有的帖子提到的‘禁止房前屋后種瓜種菜等，并不屬于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法范圍?！?/p>

然而，在上策下達(dá)的過程中，各地標(biāo)準(zhǔn)并不一致。

浙江義烏一草莓采摘園老板何正告訴《財(cái)經(jīng)》記者，他家種植草莓11年，每年都有行政執(zhí)法人員來園里檢測(cè)是否使用違禁農(nóng)藥、農(nóng)藥是否超標(biāo)，以此保障農(nóng)產(chǎn)品安全，通不過檢驗(yàn)的就要關(guān)停。在北京市順義區(qū)楊鎮(zhèn)地區(qū)張家務(wù)村，村民亦表示種植農(nóng)作物自由，甚至沒有見過行政執(zhí)法人員?！耙话阆敕N什么就種什么”。

這種“不會(huì)干擾農(nóng)民正常生產(chǎn)生活”的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在基層執(zhí)行中，也時(shí)常有走形越界的事件發(fā)生。中部某省份村民告訴《財(cái)經(jīng)》記者，政府（農(nóng)管）在其不知情的情況下拔掉3畝桂花樹。村民說出了其衣服制服編號(hào)，并表示，“他們有時(shí)候白天來，有時(shí)候晚上來，看不到就沒辦法。我錄像才會(huì)承認(rèn)。樹是我準(zhǔn)備銷售的，被拔掉了”。據(jù)記者在多地了解，村民養(yǎng)雞養(yǎng)鴨都要檢查證件。當(dāng)記者提出進(jìn)一步了解事實(shí)情況時(shí)，有些被采訪村民擔(dān)心相關(guān)機(jī)構(gòu)“找事”，拒絕繼續(xù)和記者聯(lián)系。

“政府承諾賠付1萬元。況且，我還要在此生活?！币晃徊辉妇呙拇迕窀嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，據(jù)說是“有人看上了這片地”，農(nóng)管說他種樹不符合栽種規(guī)范，所以必須拔掉。后來因?yàn)橐恍┰?，“人家不要這片地了”，又讓我們把拔出來的桂花樹再種植回去。桂花樹拔出來已經(jīng)一周，幾乎死光了。政府答應(yīng)賠償1萬元，讓我不要再向上反映，同時(shí)刪除了所有視頻。

據(jù)村民估計(jì)，此次拔出大樹將近400棵，中等樹苗1860棵，小的不計(jì)其數(shù)。

2023年3月21日，河北張家口宣化區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法人員在洋河南鎮(zhèn)一家肥料市場(chǎng)進(jìn)行檢查。圖/視覺中國

在實(shí)際執(zhí)行中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的模糊性。何正告訴《財(cái)經(jīng)》記者，農(nóng)戶飼養(yǎng)家禽到一定規(guī)?？赡軙?huì)造成環(huán)境污染，如果涉及買賣行為，就與自家飼養(yǎng)食用是兩個(gè)概念。有的農(nóng)戶養(yǎng)了兩三百只，對(duì)外稱自己吃，實(shí)際上用來賣。這部分家禽是否需要監(jiān)管？如果管得過嚴(yán)，就會(huì)出現(xiàn)網(wǎng)上“農(nóng)管不讓散養(yǎng)雞鴨”的案例。何正回憶，七八年前，就有人下來管理這些事情，但種植園跟商戶不一樣，很多新增種植戶不會(huì)立刻自己匯報(bào)上去，政府是在開種植戶培訓(xùn)會(huì)或辦理暫住證等過程中慢慢更新信息，所以從開始種到有人來檢查之間，可能有時(shí)間差。

這涉及基層政策執(zhí)行層面的問題。呂德文告訴《財(cái)經(jīng)》記者，維護(hù)基層群眾利益與完成上級(jí)交代的任務(wù)本質(zhì)上沒有矛盾，基本不會(huì)存在與民爭(zhēng)利的政策。但是執(zhí)行過程中往往容易產(chǎn)生矛盾。我們進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境治理，要求拆豬舍，圈養(yǎng)雞鴨，但是如果雞鴨都不能在院子里走了，那還是農(nóng)村嗎？從人居環(huán)境治理的角度來看，雞鴨到處走不衛(wèi)生，但是拿城市管理的標(biāo)準(zhǔn)來考核農(nóng)村的環(huán)境也不合適。

呂德文同時(shí)提出基層治理體系發(fā)生異化的問題，最主要的表現(xiàn)是上級(jí)控制權(quán)不斷加碼。然而，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是空中視角，他們只按自己的一套標(biāo)準(zhǔn)來考核，有時(shí)候是不接地氣的。過去沒有這么多條條框框時(shí)，上級(jí)只管最后結(jié)果，不管過程?，F(xiàn)在連過程都要管，越是要規(guī)范，越可能不接地氣。

近日，網(wǎng)絡(luò)上掀起一場(chǎng)剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法之爭(zhēng)。例如，湖南省郴州市桂東縣一位生姜種植老板在流轉(zhuǎn)的1.5畝水稻功能區(qū)種植的生姜，生姜下種時(shí)被鏟除要求套種玉米等糧食作物恢復(fù)屬性。桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局回復(fù)，因小黃姜生長(zhǎng)期較長(zhǎng)，種植生姜后不能保證再種植一季水稻。桂東縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要求其對(duì)已經(jīng)種下姜種的土地，進(jìn)行套種其他糧食作物，以恢復(fù)土地屬性。然而，當(dāng)?shù)卮迕癖硎?，要是明確規(guī)定不能種，應(yīng)該提前告知，而不是種子播下去快一個(gè)月了過來鏟掉。村民問鏟了之后有沒有賠償，對(duì)方說等兩天給回復(fù)，卻一直沒消息。生姜種植老板同時(shí)表示，為了種生姜請(qǐng)了12個(gè)農(nóng)民去田里做事，加上他們夫妻兩人一共14個(gè)人。人力成本還有被鏟除的生姜，損失大概在3500元-4000元左右。

據(jù)了解，福建漳州某農(nóng)戶因種植70多畝水仙花，被當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)執(zhí)法部門采取強(qiáng)制措施將水仙花摧毀，引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注和熱議。該地農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門稱，這片土地屬于基本農(nóng)田，種植水仙花的行為是耕地非糧化，所以才采取了強(qiáng)制措施。當(dāng)?shù)氐拇迕癖硎?，水仙花田，一畝地租金2000多元，一粒水仙花球要種植三年之久。按計(jì)劃，過幾天就可以摘水仙花枝到市場(chǎng)上去賣了，水仙花田被碾過，三年的辛苦直接歸零。

不少人士質(zhì)疑，既然已經(jīng)種植，是否可以等到收獲后再整改。南京師范大學(xué)法學(xué)院、中國法治現(xiàn)代化研究院講師，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員王麗惠告訴《財(cái)經(jīng)》記者，耕地“非糧化”是指在糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地地塊上限定種植糧食作物。根據(jù)2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》，糧食生產(chǎn)功能區(qū)9億畝，其中6億畝用于稻麥生產(chǎn)，4.5億畝用于玉米生產(chǎn)（含小麥和玉米復(fù)種區(qū)1.5億畝）。糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在基本農(nóng)田上將“口糧生產(chǎn)能力落實(shí)到田塊地頭、保障措施落實(shí)到具體項(xiàng)目”?！胺羌Z化”整治正是在糧食生產(chǎn)功能區(qū)地塊上開展的。糧食生產(chǎn)功能區(qū)地塊劃定和“非糧化”政策存在以下問題：

一是與農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)沖突。中國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了“農(nóng)民對(duì)承包土地享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”等條款?！锻恋毓芾矸ā穼?shí)行“用途管制”，只區(qū)分“農(nóng)地-非農(nóng)地”用途，沒有對(duì)地上種植物加以要求。也就是說，農(nóng)戶種什么是由農(nóng)戶根據(jù)自然條件、市場(chǎng)行情、家庭勞動(dòng)力狀況來自主決定的。但農(nóng)戶承包地一旦被劃為糧食功能區(qū)地塊，就意味著他只能種糧、不能種植特色經(jīng)濟(jì)作物。這使土地由用途管制變更為細(xì)致的種植管制。

二是精準(zhǔn)規(guī)控“不精準(zhǔn)”。糧食功能區(qū)地塊劃定是為了“精準(zhǔn)調(diào)控糧食生產(chǎn)”、將糧食生產(chǎn)管理精細(xì)化到地塊并對(duì)地塊編號(hào)標(biāo)牌、上圖入庫。精準(zhǔn)劃定地塊可以在地圖上實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中卻無法落地。一些地塊遠(yuǎn)離水源、一些地塊是濕地洼地、 一些地塊實(shí)為山坡等，這些地塊不適合種糧的特殊性狀，地圖上根本無法顯示，需要到實(shí)地核實(shí)才能發(fā)現(xiàn)。甚至農(nóng)戶同一塊承包地一半被劃為糧食功能區(qū)地塊、一半被劃為普通耕地的現(xiàn)象也較為常見。因而導(dǎo)致原本是荒地坡地、泥巴地的地塊也不得不高成本開荒，種上糧食。這些粗糙的操作是農(nóng)戶所無法理解的。

三是規(guī)劃生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖突。土地是農(nóng)民經(jīng)營的生產(chǎn)資料，農(nóng)民的種植選擇由市場(chǎng)效益決定。農(nóng)民“棄糧種經(jīng)”甚至拋荒源于種糧收益低，而種植經(jīng)濟(jì)作物或外出打工更賺錢。比如依托長(zhǎng)三角市場(chǎng)的浙江農(nóng)民向來偏好種植經(jīng)濟(jì)效益更高的果蔬花卉。既然規(guī)劃上是種糧，又無法強(qiáng)迫農(nóng)戶，只能由村集體完成種糧任務(wù)，其結(jié)果也無外乎由集體經(jīng)濟(jì)填補(bǔ)市場(chǎng)虧損。

農(nóng)地利用有保護(hù)耕地和維護(hù)糧食安全的目標(biāo)，但仍要以尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營需求為前提。在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化背景下，鼓勵(lì)農(nóng)民種糧和促進(jìn)耕地“趨糧化”應(yīng)以收益激勵(lì)、生產(chǎn)便利為調(diào)節(jié)機(jī)制，慎用規(guī)劃管控的辦法。

王麗惠同時(shí)也表示，網(wǎng)傳關(guān)于“農(nóng)管”暴力執(zhí)法的報(bào)道似是而非。網(wǎng)傳的砍樹拔菜、捉捕雞鴨的“農(nóng)管”人員，有的并沒有著農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員服裝。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》第25條的規(guī)定，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)是要統(tǒng)一著執(zhí)法服裝、佩戴農(nóng)業(yè)執(zhí)法標(biāo)志的。到目前，似乎也沒有發(fā)生事實(shí)清楚的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員暴力執(zhí)法典型案件。

事實(shí)上，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員也不愿意開展針對(duì)農(nóng)戶、小農(nóng)資店的執(zhí)法。一是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是縣鄉(xiāng)基層執(zhí)法，省市兩級(jí)執(zhí)法案件很少。與城管執(zhí)法一般在陌生、流動(dòng)人口多的大城市不同，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的場(chǎng)合在熟人構(gòu)成的本鄉(xiāng)本縣，執(zhí)法隊(duì)員面臨的“輿論”“口碑”“評(píng)價(jià)”等壓力更大，人情制約更多。二是在鄉(xiāng)村執(zhí)法時(shí)也更容易引發(fā)群體性事件，農(nóng)村仍有家族、村民團(tuán)結(jié)起來抵制執(zhí)法的力量。三是縣鄉(xiāng)基層級(jí)執(zhí)法力量十分薄弱。皖東某縣執(zhí)法隊(duì)有16名執(zhí)法隊(duì)員，其中種植中隊(duì)4名隊(duì)員要管理至少260多家農(nóng)資店、3萬多臺(tái)農(nóng)業(yè)機(jī)械等。

為何“逆勢(shì)”增設(shè)農(nóng)業(yè)管理崗位？

實(shí)際上，精簡(jiǎn)編制是大勢(shì)所趨。3月，國務(wù)院提請(qǐng)全國人大代表審議的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的議案》建議，精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制。中央國家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，部分省市在試行清理編外人員。

在此趨勢(shì)下，為何“逆勢(shì)”增設(shè)農(nóng)業(yè)管理崗位？

“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的組建實(shí)際上是近年來深化綜合行政執(zhí)法體制改革的成果之一?！睂?duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授、院長(zhǎng)助理孔祥穩(wěn)指出，“而綜合行政執(zhí)法改革的目標(biāo)是為了理順執(zhí)法體制，提高執(zhí)法水平，不是為了增權(quán)，也不是為了擴(kuò)編。”

王麗惠告訴《財(cái)經(jīng)》記者，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)的成立是國家機(jī)構(gòu)改革文件明文規(guī)定的內(nèi)容，是自上而下推動(dòng)的工作。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法也不是新事物。2008年，農(nóng)業(yè)部專門出臺(tái)文件要求在全國農(nóng)業(yè)縣全部實(shí)行綜合執(zhí)法。只不過，此前的綜合執(zhí)法改革是“不跨部門”的綜合。這次改革是把分散在不同部門的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了集中合并，交由專門成立的綜合執(zhí)法隊(duì)統(tǒng)一行使。

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)中的部分人員原本就從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，部分人員來自于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門機(jī)構(gòu)改革中的人員轉(zhuǎn)隸，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部調(diào)劑重組。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門除了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，還有許多下屬二級(jí)事業(yè)單位，綜合行政執(zhí)法改革就是將原本分散在下屬二級(jí)事業(yè)單位的執(zhí)法職能和人員歸并到綜合執(zhí)法隊(duì)。

孔祥穩(wěn)介紹，歸并執(zhí)法機(jī)構(gòu)，減少多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，是綜合執(zhí)法改革的初衷和動(dòng)機(jī)?！巴ㄟ^梳理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法事項(xiàng)清單，可以系統(tǒng)清理那些缺乏法律法規(guī)依據(jù)的、交叉重復(fù)的執(zhí)法事項(xiàng)，從源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)的約束。同時(shí)，將執(zhí)法人員整合到一個(gè)隊(duì)伍中，也有利于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提升執(zhí)法的規(guī)范化水平?！?/p>

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的核心職能是農(nóng)資打假。王麗惠解釋，這包括監(jiān)管銷售假劣種子、制售假劣農(nóng)藥、制售高毒禁用農(nóng)藥、肥料產(chǎn)品包裝標(biāo)注信息與登記證不符、制售假劣獸藥、未取得獸藥生產(chǎn)許可證和產(chǎn)品批準(zhǔn)文號(hào)的生產(chǎn)獸用診斷制品、在飼料和飼料添加劑生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)添加“瘦肉精”等違禁藥物，等等。

它的職能還有保障農(nóng)產(chǎn)品安全，即禁止蔬菜、茶葉、中草藥等種植時(shí)投入高毒、禁限用農(nóng)藥以及添加隱性成分等。此外，針對(duì)牲畜屠宰、動(dòng)物防疫、江河禁捕、河流污染物排放等也有部分監(jiān)管職能。

按理想的規(guī)定，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的執(zhí)法檢查和監(jiān)管一般不是“主動(dòng)出擊”而是“聞風(fēng)而動(dòng)”。農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)員會(huì)因?yàn)榻拥睫r(nóng)民、大戶、農(nóng)資店老板、12345等群眾舉報(bào)而下鄉(xiāng)或到店檢查。在非春播夏種關(guān)鍵期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)員一般不主動(dòng)到田間地頭、農(nóng)資店和農(nóng)戶家檢查。農(nóng)業(yè)專家在調(diào)研時(shí)了解到，一些農(nóng)資銷售過程中的質(zhì)量質(zhì)疑、尾款拖欠等矛盾糾紛也需要農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)員調(diào)解。

然而，在基層執(zhí)行中，邊界往往并不清晰，有些則是“主動(dòng)出擊”。

《財(cái)經(jīng)》記者走訪的過程中，北京市順義區(qū)楊鎮(zhèn)地區(qū)張家務(wù)村不少村民認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不必要政府規(guī)范，他們數(shù)十年如一日憑感覺耕種，知天知農(nóng)。

王麗惠認(rèn)為，“農(nóng)民依靠經(jīng)驗(yàn)種植”是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式。相比之下，當(dāng)前農(nóng)民生產(chǎn)是嵌入農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化體系之中的。首先，農(nóng)民生產(chǎn)具有很強(qiáng)的市場(chǎng)化面向。農(nóng)民種植養(yǎng)殖不再是為了口糧自給，而是為了銷售和收益。農(nóng)民也要承擔(dān)市場(chǎng)自負(fù)盈虧的風(fēng)險(xiǎn)。其次，農(nóng)民生產(chǎn)高度依賴市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資品種不斷豐富，市場(chǎng)化供給充分、便利。由于農(nóng)資產(chǎn)銷競(jìng)爭(zhēng)激烈，廠家還會(huì)配套服務(wù)， “以服帶銷”方式越來越普遍。也就是說，農(nóng)戶種田如何高產(chǎn)、如何應(yīng)對(duì)病蟲害的需求，可以通過購買農(nóng)資及附帶的服務(wù)來獲取。發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)資產(chǎn)銷和服務(wù)體系、農(nóng)機(jī)服務(wù)體系支撐了農(nóng)戶的種植。

在農(nóng)業(yè)專家調(diào)研時(shí)，蘇中某農(nóng)戶介紹，河魚養(yǎng)殖從20世紀(jì)80年代的畝產(chǎn)四五百斤發(fā)展到現(xiàn)在畝產(chǎn)一噸；皖東某農(nóng)戶介紹，水稻種植從2010年800斤-900斤/畝發(fā)展到現(xiàn)在1500斤/畝。農(nóng)業(yè)種植依靠千百年傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的“返祖”模式，已經(jīng)被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化模式所替代了。

這一方面意味著，農(nóng)民的種植意愿和選擇應(yīng)由農(nóng)民自主決定。市場(chǎng)化的農(nóng)資供給和服務(wù)可以滿足他們的種植需要，農(nóng)民種什么、怎么種，由他們根據(jù)市場(chǎng)、地理?xiàng)l件、家庭勞動(dòng)力情況自主安排。政府應(yīng)該少干預(yù)、少介入。另一方面也意味著，農(nóng)戶種植效益的實(shí)現(xiàn)需要有規(guī)范、誠信的市場(chǎng)秩序。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法只能是促進(jìn)市場(chǎng)生產(chǎn)秩序規(guī)范化的管理行為。

農(nóng)業(yè)管理亟待規(guī)范

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要規(guī)范，但權(quán)力不能泛化。胡錫進(jìn)提出四點(diǎn)建議。

第一，在中國目前的基層治理中，管制過度所造成的問題和負(fù)面影響總的來說大于管理不足所造成的問題和危害。因此“農(nóng)管”一定要防止“一刀切”的工作傾向，不能設(shè)置不切合實(shí)際的“新農(nóng)村”目標(biāo)。

第二，基層現(xiàn)在受到的各種檢查、派任務(wù)很多，苦不堪言，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法要防止變成農(nóng)村基層來自上級(jí)和外部發(fā)號(hào)施令的新渠道。農(nóng)村治理還是要更多依靠原有的組織體系，“農(nóng)管”不能成為一批“欽差”。推動(dòng)“農(nóng)管”對(duì)權(quán)力的準(zhǔn)確使用，使之與農(nóng)村基層治理相協(xié)調(diào)，這應(yīng)是開展“農(nóng)管”隊(duì)伍建設(shè)的重中之重。

第三，應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展最重要的理念，要把農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的總目標(biāo)真正確立為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，把他們的成績(jī)用農(nóng)村欣欣向榮的實(shí)際效果來檢驗(yàn)，而不能沉陷于對(duì)這支隊(duì)伍自我成績(jī)的追求。要堅(jiān)決防止這支隊(duì)伍為農(nóng)村地區(qū)的形式主義鳴鑼開道。

第四，經(jīng)過優(yōu)化后的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村綜合管理措施的總規(guī)模應(yīng)當(dāng)小于之前，而不是越調(diào)整越多。疫情期間整體基層面上的管理措施前所未有強(qiáng)化了，現(xiàn)在需要真正還原到疫情之前。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法可豐富思路，不光去農(nóng)村“糾錯(cuò)”“管理”，還可增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的服務(wù)，幫著推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)潛力的增多釋放。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要規(guī)范與普及，這對(duì)于農(nóng)民和執(zhí)法者都有益處。如果群眾對(duì)于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明晰，就會(huì)對(duì)執(zhí)法者產(chǎn)生不信任。何正告訴《財(cái)經(jīng)》記者，執(zhí)法部門要有規(guī)章制度，正常行使權(quán)力是可以接受的。如果農(nóng)產(chǎn)品不合格，什么指標(biāo)超標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)是什么，執(zhí)法者要拿數(shù)據(jù)給大家看，讓大家心服口服。畢竟，草莓的收成就是一季，如果把園子關(guān)停，對(duì)種植戶來說損失巨大。

需要明晰執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不只是群眾，執(zhí)法人員執(zhí)法水準(zhǔn)也急需科普。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的處罰權(quán)限應(yīng)在《目錄》規(guī)定的251項(xiàng)之中。何正說，有這樣一群管理者，出發(fā)點(diǎn)是好的，但具體的執(zhí)法人員素質(zhì)差異大，很難保證沒有人以權(quán)謀私或夸大權(quán)力，希望執(zhí)法者也有專門的監(jiān)督部門。“凡處罰皆有依據(jù)。”

王麗惠說，行政執(zhí)法與一般的行政管理不同，尤其注重“程序正當(dāng)”和“執(zhí)法規(guī)范”。中國行政執(zhí)法實(shí)行執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也出臺(tái)了“三項(xiàng)制度”實(shí)施方案，要求農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法相對(duì)人對(duì)不服的行政執(zhí)法也可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，具有暢通的權(quán)利救濟(jì)渠道。行政糾錯(cuò)和敗訴風(fēng)險(xiǎn)都形成了對(duì)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化的約束。

不過，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法也存在過度執(zhí)法的情況，這也是社會(huì)上有所“憂慮”的原因所在。采訪的多位專家表示，要規(guī)避行政執(zhí)法過度化，一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法條線不要自上而下下達(dá)執(zhí)法案件類型、數(shù)量的指標(biāo)，更不要有執(zhí)法案件數(shù)量的考核、排名。二是地方黨委政府不要將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法當(dāng)成完成社會(huì)管理任務(wù)如拆違任務(wù)、文明城市創(chuàng)建任務(wù)的工具。三是要約束農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法“以罰代管”。上級(jí)政府和部門應(yīng)尊重基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的自主權(quán)，讓他們?cè)诜ǘ殭?quán)內(nèi)根據(jù)群眾投訴舉報(bào)、“雙隨機(jī)”檢查和部門移交線索中發(fā)現(xiàn)的問題，開展執(zhí)法工作，保一方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。

行政執(zhí)法是觀察法治政府最直觀的窗口。在解決執(zhí)法“一刀切”問題方面，孔祥穩(wěn)認(rèn)為，首先要有高質(zhì)量的法律供給和完善的法律制度，制定法律法規(guī)時(shí)要綜合考慮實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種情況，合理設(shè)定各方主體的權(quán)利義務(wù)。其次，要進(jìn)一步完善行政裁量基準(zhǔn)等裁量權(quán)約束制度，確保裁量權(quán)能夠規(guī)范行使。在這個(gè)過程中應(yīng)注重執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，不斷提升執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)，確保其能夠正確理解和適用法律。最后，還要進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督制度，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制?！熬C合執(zhí)法體制改革過程中，一些地方確實(shí)可能優(yōu)先把精力放到執(zhí)法隊(duì)伍的組建、執(zhí)法事項(xiàng)的梳理上，相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制則還沒有完全落實(shí)到位，執(zhí)法監(jiān)督存在薄弱之處”?？紫榉€(wěn)指出，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)已經(jīng)比較充分，關(guān)鍵是要有效落實(shí)到位。

同時(shí)，孔祥穩(wěn)指出，執(zhí)法的重點(diǎn)和執(zhí)法資源的投入應(yīng)當(dāng)更多聚焦于那些對(duì)社會(huì)有明顯危害性的行為上，對(duì)于社會(huì)和民間可以自我調(diào)節(jié)的不具備明顯社會(huì)危害性的行為，應(yīng)多一點(diǎn)包容審慎的態(tài)度。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)情況答記者問時(shí)亦提出，“農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法既要有力度，也要有溫度。對(duì)于農(nóng)民群眾關(guān)心關(guān)注、反映強(qiáng)烈、利益攸關(guān)的嚴(yán)重違法行為，我們必須重拳出擊；對(duì)于小農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)小微企業(yè)等主體的輕微違法行為，要適當(dāng)本著包容審慎的原則，更多采取勸導(dǎo)、警示、糾正等柔性執(zhí)法方式；對(duì)首次輕微違法的，要探索建立免罰清單。對(duì)于農(nóng)民利益受損的，不能只對(duì)違法行為人處罰了事，要主動(dòng)搞好損害賠償調(diào)解，盡可能幫助他們挽回?fù)p失?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中何正為化名，實(shí)習(xí)生劉美辰對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）