謝昊天

摘要：公務(wù)員行政行為規(guī)范化對于行政價值目標(biāo)實現(xiàn)、行政組織發(fā)展和公務(wù)員個人發(fā)展來說具有重要意義。公務(wù)員行政行為失范一般表現(xiàn)為行政不作為、慢作為和亂作為。對公務(wù)員行政行為的規(guī)范可以采取制度與倫理兩種方式。與制度方式相比，倫理方式在行為規(guī)范的及時性、溯源性、主體性及成本控制等方面具有明顯的優(yōu)勢。具有倫理屬性的社會資本在公務(wù)員行為價值傳導(dǎo)、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員行政行為；規(guī)范；制度；倫理；社會資本

公務(wù)員行政行為是公務(wù)員在依法行使行政職權(quán)，從事公共事務(wù)管理活動時所做出的具有一定法律效力的行為。隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷推進，我國公務(wù)員隊伍建設(shè)已進入規(guī)范化發(fā)展的重要階段，但在個別領(lǐng)域、個別人員仍然存在行事無依據(jù)、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、辦事效率低下等問題。這些不規(guī)范的行政行為不僅會影響到行政價值目標(biāo)的實現(xiàn)和行政組織的發(fā)展，也會對涉事公務(wù)員自身發(fā)展產(chǎn)生不利影響。因此，加強公務(wù)員行政行為的規(guī)范化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公務(wù)員行政行為規(guī)范化的內(nèi)涵及行政行為失范的一般表現(xiàn)

（一）規(guī)范化行政行為的內(nèi)涵闡釋

我國最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中給“行政行為” 一詞一個較為確切和科學(xué)的定義。該《意見》在“受案范圍” 中明確指出：“‘具體行政行為’ 是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。” 這個定義概括了行政行為的主體范圍，從行為的組織化程度來看，行政行為既包括組織行政行為，也包括個人行政行為。

行為規(guī)范從行為的恰當(dāng)性角度規(guī)定著人們應(yīng)該如何行動。行為是規(guī)范的對象，恰當(dāng)?shù)男袨檫x擇是規(guī)范的目標(biāo)指向。行為規(guī)范與否由特定群體依照公意而確定?！肮狻?性規(guī)范賦予某些行為以“合法” 判定，同時也認(rèn)定了某些行為為“非法”。因此，行為規(guī)范可以分為“指導(dǎo)性規(guī)范” 和“懲罰性規(guī)范”。前者主要對那些公認(rèn)為恰當(dāng)?shù)?，值得鼓勵的行為而制定，此時的規(guī)范就是“人們共同遵守的對特定環(huán)境中人的正當(dāng)行為方式作出規(guī)定的準(zhǔn)則”。[1]后者主要對那些公認(rèn)是失當(dāng)?shù)?、必須加以限制的行為而制定，“禁止性?guī)范提供否定性的反饋，以限制相應(yīng)的焦點行動。”[2]

行為規(guī)范化是對組織或個人行為的基本規(guī)定，是組織秩序與社會秩序，包括社會經(jīng)濟秩序、政治秩序、行政秩序等的重要來源?！叭绻麤]有社會規(guī)范的存在，人類的社會秩序也就無以產(chǎn)生，人類的社會生活就更無從談起了。因此，社會秩序的基本標(biāo)志是社會主體行為的規(guī)范性。”[3]規(guī)范不等同于秩序，規(guī)范本身并不能單獨塑造秩序，良好的秩序還來源于規(guī)范被執(zhí)行和遵守的效果。如果說規(guī)范在事前規(guī)定著行為主體應(yīng)該做出何種行為選擇，那么秩序則在事后反映著該主體是否依照這些規(guī)范進行了正確的行為選擇。所以說，在規(guī)范文本業(yè)已生成的前提下，主體行為的規(guī)范性便成為活動有序的重要保障。

基于以上分析我們認(rèn)為，公務(wù)員行政行為規(guī)范化指的是公務(wù)員在行使行政職權(quán)、從事公共事務(wù)管理工作時，能夠始終秉持公共精神、遵循公共利益原則，自覺遵照制度性規(guī)范和社會公共倫理要求，做出彰顯行政價值、符合公眾預(yù)期和職業(yè)身份特征的恰當(dāng)行為選擇。

（二）失范行政行為的一般表現(xiàn)

美國社會學(xué)家羅伯特·K.默頓認(rèn)為，失范是指“在人們用社會認(rèn)為合法的制度化手段不能實現(xiàn)自己的設(shè)計目標(biāo)時所發(fā)生的行為”。[4]公務(wù)員行為失范是指公務(wù)員在從事行政行為或執(zhí)行公務(wù)時，違背公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范或違反了現(xiàn)有的行政價值理念的行為。失范的行政行為有許多具體表現(xiàn)形式，但可以總體歸結(jié)為三種現(xiàn)象：行政不作為、行政慢作為和行政亂作為。

公務(wù)員的行政不作為按照《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)解釋，具體表現(xiàn)為“拒絕、不予答復(fù)和拖延”。個別公務(wù)員在履行公務(wù)職責(zé)時總會出現(xiàn)無視公眾需求、玩忽職守、“踢皮球” 等現(xiàn)象，導(dǎo)致該管的事無人管，人為造成行政缺位，從而使公眾利益蒙受不必要的損失，也嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。

公務(wù)員的行政慢作為是指國家工作人員故意拖延履行其法定職責(zé)或未在規(guī)定的工作期限內(nèi)完成其工作職責(zé)的行為。個別公務(wù)員在工作中仍然存在辦事拖拉、以自我為中心、無視工作紀(jì)律和行政程序要求的問題，甚至倚仗手中權(quán)力對群眾百般刁難，在社會中造成極為惡劣的影響。

公務(wù)員的行政亂作為是一種典型的瀆職行為，主要指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)中因濫用職權(quán)導(dǎo)致公共利益或群眾個別利益受到損害，具體表現(xiàn)為個別公務(wù)員權(quán)力行使無依據(jù)、行事草率非理性、做決定全憑主觀臆斷、政策執(zhí)行反復(fù)無常，等等。如果行政不作為反映的是公務(wù)員對該管的事不管，導(dǎo)致行政缺位，那么行政亂作為則反映的是公務(wù)員對不該管的事偏要管，即行政越位。行政亂作為也極易導(dǎo)致行政錯位問題，如人為設(shè)置不必要的行政審批和監(jiān)管權(quán)力。

二、制度與倫理：公務(wù)員行政行為規(guī)范的雙重路徑

制度的概念有廣義和狹義之分，廣義的制度既可以指稱正式制度，如法律、規(guī)章等，也可以指稱非正式的制度，如道德規(guī)范、習(xí)俗等。在這里我們將正式制度稱為制度，把非正式制度稱為倫理，由此形成制度性規(guī)范與倫理性規(guī)范、行為規(guī)范的制度路徑與倫理路徑等相異性概念。

（一）制度：公務(wù)員行政行為規(guī)范的法理路徑

制度規(guī)范是組織通過法律、政策等規(guī)范手段對其內(nèi)部成員行為的約束和規(guī)范。制度規(guī)范的實現(xiàn)需要依靠法律法規(guī)的強制力與合法性。法律約束一直是我國規(guī)范公務(wù)員行為最重要的方式，但作為正式公開的條文規(guī)定需要不斷改進以適應(yīng)社會環(huán)境的變化，這樣的改進使得制度規(guī)范存在滯后性。因行政行為在具體形式的過程中，總會面臨許多影響行政執(zhí)行的因素，僅僅把公務(wù)員行使行政權(quán)的行為限制在一個既定的外在控制框架內(nèi)并不足以防止公務(wù)員對權(quán)力的濫用。同時，制度規(guī)范依賴法律條文的懲罰措施，制度規(guī)范的成本很高，而制度規(guī)范的特性決定其對公務(wù)員行為的規(guī)范總是事后規(guī)范，這在一定程度上也降低了行政效率。因為人是具有主觀能動性，有思考能力的個體，制度規(guī)范是從外部施加壓力的規(guī)范方式，這種行為規(guī)范僅能控制違法行為而無法控制違法思想。

（二）倫理：公務(wù)員行政行為規(guī)范的關(guān)系路徑

倫理規(guī)范，顧名思義，就是依靠社會公認(rèn)的、不成文的行為規(guī)范來約束人的行為。如果說以法律、政策等為主導(dǎo)的制度規(guī)范是以“實存” 規(guī)定強制約束人的行為，那么倫理就是從“應(yīng)然” 層面引導(dǎo)人的行為。倫理規(guī)范是通過公務(wù)員的社會關(guān)系，激發(fā)公務(wù)員內(nèi)心的良知與正義感，促使公務(wù)員自覺、自愿地遵從倫理規(guī)范，積極主動地投身社會管理工作中。作為公職人員，社會公眾對公務(wù)員職業(yè)天然有著更高的信任度，便于公務(wù)員開展社會管理的同時，公務(wù)員也有回應(yīng)人民期待的義務(wù)。公務(wù)員這一職業(yè)的性質(zhì)決定了公務(wù)員是為了謀取公共利益最大化而存在的。倫理規(guī)范依靠公務(wù)員相互之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)提供共識性規(guī)范、激勵與懲罰手段，公務(wù)員群體間達成共識，所有公務(wù)員要遵守以公共利益為最終目標(biāo)的行為準(zhǔn)則，倫理規(guī)范迫使公務(wù)員個體放棄有損公務(wù)員整體形象的失范行為，同時群體動力鼓勵公務(wù)員遵守具有道德的行政行為規(guī)范。倫理規(guī)范的目的就是公務(wù)員實現(xiàn)道德自覺，讓公務(wù)員發(fā)自內(nèi)心地愿意遵守組織提出的道德要求，最終將外在的行政行為規(guī)范內(nèi)化為內(nèi)心的道德需要，自動自覺地約束自己的行政行為。

（三）公務(wù)員行政行為規(guī)范的雙重路徑的比較

制度規(guī)范是通過從外部施加壓力的方式進行的，這種控制僅能對違法行為的控制而無法控制違法思想。而倫理規(guī)范作用就是通過個體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促使人們自覺、自愿地遵從社會秩序，也就是說倫理規(guī)范是一種自律方式的體現(xiàn)。

以制度來約束行政行為，在一定程度上達到了規(guī)范公務(wù)員行政行為的目的。然而，在實際行政的過程中，單純用外部制約的方式控制政府以及公務(wù)員行使行政權(quán)也顯現(xiàn)出許多問題。公務(wù)員在具體行使行政權(quán)力時，其作出的行政行為復(fù)雜多樣，有些行政行為由于沒有法律對其進行具體規(guī)范，不在制度制約范圍之內(nèi)，制度規(guī)范很難完全控制公務(wù)員的行為。制度規(guī)范公務(wù)員行為要投入必要的人力、物力，因此，制度規(guī)范的管理成本較高。制度規(guī)范的制約手段都是建立在限制、要求和制裁之上的，而沒有對人的自我觀念和人類行為的心理動機進行重視，因此，制度規(guī)范讓公務(wù)員在進行行政行為選擇上更偏好于少作為或不作為，但一個不作為的政府并不符合人民的期望。

而公務(wù)員行政行為倫理規(guī)范使公務(wù)員行為的道德化、規(guī)范化，對公務(wù)員的行為有切實的指導(dǎo)作用。規(guī)范化的公務(wù)員行政行為使得公務(wù)員個體在執(zhí)行公務(wù)的過程中按照法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)履行職責(zé)的行為過程，并對自己處理公務(wù)全過程的行為的負(fù)責(zé)。倫理性規(guī)范激發(fā)了公務(wù)員的責(zé)任意識，積極行政行為有效推進了工作的進行，極大提高了公務(wù)員的工作效率，降低行政行為規(guī)范的成本，高效規(guī)范公務(wù)員行為。

三、行政行為規(guī)范中倫理性社會資本作用探究

社會資本是一種具有嵌入性、能動力特征的主體間性資源力量，以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)型構(gòu)穩(wěn)定的功能結(jié)構(gòu)，對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員行為形成規(guī)制力。[5]具有倫理屬性社會資本在規(guī)范公務(wù)員行政行為中可以起到凝聚共識、制約監(jiān)督、懲罰與激勵的作用。

社會資本在規(guī)范公務(wù)員行政行為中起到凝聚共識的作用。作為一種互惠共同體社會資本決定了人們可以很容易地一起工作，從而節(jié)約了人與人之間交易成本和監(jiān)督成本，社會資本增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本。社會資本塑造了強大的互惠規(guī)范，并從中誕生了一般性交往準(zhǔn)則，有利于公務(wù)員凝聚以公共性為核心的共識性行政行為規(guī)范準(zhǔn)則。

社會資本為公務(wù)員提供監(jiān)督與信息交換平臺。網(wǎng)絡(luò)社會資本的存在，則能幫助公務(wù)員有效地規(guī)避成員間合作帶來的風(fēng)險。在合作中雙方各自的行為都將受到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和道德約束，并由此產(chǎn)生了一系列的具體懲罰機制。在網(wǎng)絡(luò)社會資本的監(jiān)督和約束下，合作者雙方的誠信度、聲譽和信用水平將通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)渠道直接透明化、公開化。因此，在合作過程中，違反規(guī)范的行政行為都將受到社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督和道德約束，個體的不道德行為，將在最短的時間內(nèi)通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞給其他政府行政人員。做出失范行為的公務(wù)員將受到其他公務(wù)員的道德譴責(zé)和制度懲罰，其他公務(wù)員將減少或拒絕與做出失范行為的公務(wù)員進行交往合作，并且其聲譽將受到極大影響，從而直接影響到其未來的發(fā)展空間。

社會資本也為違反公務(wù)員行政行為規(guī)范的人準(zhǔn)備了嚴(yán)厲的道德懲罰，違約的個體會被貼上失信者的標(biāo)簽，公務(wù)員社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部資源會限制或拒絕讓其使用，不良的聲譽也會影響公務(wù)員自身的未來發(fā)展。當(dāng)違約帶來的收益遠遠無法抵消失信的懲罰時，公務(wù)員會自覺選擇信守承諾的行為。

四、結(jié)束語

公務(wù)員是具有公共人格的特殊群體，代表國家行使公共權(quán)力，所以公務(wù)員行政行為是否規(guī)范直接關(guān)系到政府形象、政府工作效能和公共利益的實現(xiàn)。社會資本在公務(wù)員行為價值傳導(dǎo)、信息傳遞、失范懲戒等方面可以發(fā)揮重要作用，雖說社會資本的行為約束功能并不具有法律效應(yīng)，但這種非正式約束機制卻像一只無形的手，極大地消除了公務(wù)員選擇投機行為的動機，降低了行政行為的交易成本，促進政府行政效率的提升。

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