□宋健

中國(guó)人口發(fā)展進(jìn)入新階段，客觀上要求發(fā)展理念和發(fā)展策略及時(shí)做出調(diào)整。 相較于人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象，后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期的人口形勢(shì)更為復(fù)雜，負(fù)增長(zhǎng)和少子化老齡化構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 自2013 年以來，中國(guó)生育政策不斷進(jìn)行寬松化改革。 2021 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》明確提出“到2025 年，積極生育支持政策體系基本建立”的目標(biāo)要求；黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。 中國(guó)人口發(fā)展新階段的主要特征是什么? 為何要在發(fā)展新階段建立生育支持政策體系? 構(gòu)建中國(guó)特色的生育支持政策體系應(yīng)考慮哪些方面? 本文將圍繞上述問題進(jìn)行分析和討論。

一、后人口轉(zhuǎn)變時(shí)期中國(guó)面臨生育主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)

人口發(fā)展的階段劃分一般以人口轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)志。 人口轉(zhuǎn)變是對(duì)人口再生產(chǎn)類型從低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)發(fā)展過程的概括。 根據(jù)人口轉(zhuǎn)變理論，世界各國(guó)的人口發(fā)展均可大體分為三個(gè)階段:轉(zhuǎn)變前、轉(zhuǎn)變中和轉(zhuǎn)變后。 轉(zhuǎn)變前階段人口的死亡率和生育率都處于較高水平，人口發(fā)展主要由死亡率變動(dòng)所決定，自然增長(zhǎng)率極低，僅夠維持國(guó)家和民族的生存；轉(zhuǎn)變中的人口死亡率率先下降，生育率經(jīng)過一段時(shí)滯后隨之下降，人口呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)，人口快速增長(zhǎng)持續(xù)的時(shí)間和累計(jì)的規(guī)模取決于生育率下降的速度和幅度；當(dāng)死亡率和生育率雙雙降到較低水平，自然增長(zhǎng)率再次回歸較低水平，由此完成人口再生產(chǎn)類型從“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代型”的轉(zhuǎn)變。 人口轉(zhuǎn)變完成意味著人口發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，然而，這一階段人口的變化態(tài)勢(shì)和發(fā)展前景仍不明朗，經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論未能對(duì)此做出有效預(yù)測(cè)，第二次人口轉(zhuǎn)變理論只是根據(jù)歐洲國(guó)家情境做出嘗試性解釋。 各國(guó)在這一階段的人口發(fā)展特征存在差異，也均在探索適合本國(guó)國(guó)情的人口發(fā)展策略。

人口轉(zhuǎn)變始自歐洲，目前已席卷全球大多數(shù)國(guó)家，成為人口發(fā)展的一個(gè)普遍規(guī)律。 伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，歐洲較早開啟死亡轉(zhuǎn)變、經(jīng)歷生育轉(zhuǎn)變，并于20 世紀(jì)70 年代初完成人口轉(zhuǎn)變。 然而，生育率未能如預(yù)期那樣穩(wěn)定在更替水平附近，而是繼續(xù)下降。 有學(xué)者將總和生育率低于1.5 的現(xiàn)象稱為“低生育率陷阱”，認(rèn)為低生育水平會(huì)通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口學(xué)的機(jī)制不斷自我強(qiáng)化，最終固化，難以擺脫[1]。 低生育率已成為完成人口轉(zhuǎn)變的國(guó)家普遍面臨的問題。 盡管在21 世紀(jì)初期，歐洲一些國(guó)家的生育率出現(xiàn)短暫回升，但似乎均未能恢復(fù)到更替水平以上。 2022 年聯(lián)合國(guó)《世界人口展望》數(shù)據(jù)顯示①數(shù)據(jù)來源:United Nations， Department of Economic and Social Affairs， Population Division (2022). World Population Prospects 2022.Online Edition. 若非特別說明，本文1950—2021 年世界各國(guó)數(shù)據(jù)均來源于此。，全球三分之二的國(guó)家或地區(qū)的生育率已低于更替水平，2020 年全球人口自然增長(zhǎng)率首次降到10‰以下。 與中國(guó)同處東亞地區(qū)的日本和韓國(guó)已先后出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。 日本于2005 年自然增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)為負(fù)值，2010 年達(dá)到人口峰值1.28 億人，此后一直持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，2021 年總?cè)丝诮禐?.25 億人。 韓國(guó)于2019 年出現(xiàn)自然負(fù)增長(zhǎng)，2020 年達(dá)到峰值人口5186 萬人，此后開始負(fù)增長(zhǎng)，2021 年人口降為5183 萬人。

中國(guó)于20 世紀(jì)90 年代完成人口轉(zhuǎn)變，慣性正增長(zhǎng)30 年后，2022 年出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。 相較于一些歐洲國(guó)家通過移民措施緩解負(fù)增長(zhǎng)，中國(guó)人口規(guī)模巨大，國(guó)際遷移量不足以影響人口增長(zhǎng)的方向，因此，人口增長(zhǎng)主要取決于自然增長(zhǎng)，即出生與死亡的博弈。 從人口發(fā)展階段來看，1949 年，中國(guó)人口出生率和死亡率分別為36.0‰和20.0‰②數(shù)據(jù)來源:國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司以及中國(guó)人口與發(fā)展研究中心:《人口和家庭發(fā)展常用數(shù)據(jù)手冊(cè)(2019)》。 若非特別說明，本文中國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于此。，處于人口轉(zhuǎn)變初始階段。 20 世紀(jì)五六十年代推行的“愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”和農(nóng)村合作醫(yī)療制度推動(dòng)死亡率迅速下降，1965 年死亡率已降至10‰以下，同期出生率仍高達(dá)30‰以上，人口駛?cè)朐鲩L(zhǎng)快車道。 1962 年至1975 年每年出生人口超過2000 萬人，人口總數(shù)從1964 年的7 億人迅速增至1969 年的8 億人，1974 年進(jìn)一步增至9 億人，每5 年增加1 億人口的現(xiàn)實(shí)對(duì)當(dāng)時(shí)尚不發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力造成極大沖擊。 隨著計(jì)劃生育政策的強(qiáng)有力推行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，1998 年自然增長(zhǎng)率終于降到10‰以下，距全國(guó)人大五屆二次會(huì)議“政府工作報(bào)告”提出的1979 年“要力爭(zhēng)使全國(guó)人口增長(zhǎng)率降到10‰左右”③《政府工作報(bào)告》1979-06-18。 http:/ /www.gov.cn/test/2008-03/10/content_915616.htm.的目標(biāo)時(shí)間多用了近20 年。 1992 年，總和生育率降到更替水平以下，標(biāo)志著人口進(jìn)入內(nèi)在負(fù)增長(zhǎng)，但人口總量繼續(xù)維持慣性正增長(zhǎng)。 由于生育率持續(xù)低迷，人口峰值在相關(guān)預(yù)測(cè)中不斷下調(diào)，達(dá)到峰值的時(shí)間也不斷提前。 2021 年人口自然增長(zhǎng)率降到3.4‰，全國(guó)人口凈增量?jī)H為48 萬人，意味著慣性正增長(zhǎng)勢(shì)能逐漸耗盡，人口進(jìn)入零增長(zhǎng)區(qū)間。 2022 年人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰，進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)。

中國(guó)當(dāng)前面臨的生育主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)史無前例，因?yàn)橹腥A民族歷史上出現(xiàn)過的人口負(fù)增長(zhǎng)均屬于人口轉(zhuǎn)變前階段的死亡主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)。 回溯歷史，中華民族不止一次遭遇過人口負(fù)增長(zhǎng)，從原始農(nóng)業(yè)時(shí)期的不到500 萬人，到北宋時(shí)期首次超過1 億人，清乾隆時(shí)期超過2 億人，到民國(guó)元年增至4.4 億人，中國(guó)人口總量并非線性增長(zhǎng)，而是隨著朝代更迭起伏波動(dòng)。 僅從人口負(fù)增長(zhǎng)的幅度來看，三國(guó)末期(公元265 年)相較東漢時(shí)期(公元157 年，恒帝永壽三年)，人口減少4700 萬，相當(dāng)于消減了當(dāng)時(shí)2/3 的全國(guó)人口；清順治時(shí)期(公元1661 年)相較明嘉靖時(shí)期(公元1566 年)，人口減少7990 萬，相當(dāng)于消減了當(dāng)時(shí)近一半的全國(guó)人口；清同治時(shí)期(公元1874 年)相較清咸豐時(shí)期(公元1851 年)，人口減少7326 萬，相當(dāng)于消減了當(dāng)時(shí)17%的全國(guó)人口。 中華人民共和國(guó)成立之后，也曾遭遇過短暫的死亡主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)，1960 年人口相較1959 年減少1000 萬，1961 年進(jìn)一步減少378 萬。 這些負(fù)增長(zhǎng)一般并不持久，當(dāng)形勢(shì)好轉(zhuǎn)，死亡率下降，人口就會(huì)回歸正增長(zhǎng)。

死亡主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)源于在較高的出生率條件下，死亡率異常升高，死亡率下降即可消除負(fù)增長(zhǎng)；而生育主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)源于在較低的死亡率條件下，生育率更加低迷，只有生育率提升方可消除負(fù)增長(zhǎng)。 從人口發(fā)展規(guī)律來看，在持續(xù)低生育率的條件下，人口負(fù)增長(zhǎng)不可避免且將長(zhǎng)期存在。 相較死亡率而言，生育率的調(diào)節(jié)變動(dòng)機(jī)制更為復(fù)雜，這對(duì)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的目標(biāo)帶來極大挑戰(zhàn)，客觀上要求必須清醒認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確概括新階段人口發(fā)展的特征并做出科學(xué)應(yīng)對(duì)。

二、新階段人口發(fā)展呈現(xiàn)總量達(dá)峰、素質(zhì)提升、少子化老齡化程度加深三大特征

與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)完成人口轉(zhuǎn)變后，慣性正增長(zhǎng)兼內(nèi)在負(fù)增長(zhǎng)時(shí)間更長(zhǎng)，遭遇人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，生育水平更低，人口規(guī)模更大。 本文無意于對(duì)中國(guó)人口發(fā)展新階段的特征做出全面概括，不考慮人口遷移流動(dòng)、城鎮(zhèn)化水平、家庭轉(zhuǎn)變、性別結(jié)構(gòu)等其他重要因素，只聚焦主題，對(duì)應(yīng)規(guī)模、素質(zhì)和年齡結(jié)構(gòu)三個(gè)基本要素，重點(diǎn)關(guān)注新階段中國(guó)人口發(fā)展中“總量達(dá)峰，素質(zhì)提升，少子化老齡化程度加深”三大特征。

中國(guó)人口總量在2021 年達(dá)到峰值，預(yù)計(jì)將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍維持較大人口規(guī)模。 黨的二十大報(bào)告指出，“中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”，人口規(guī)模巨大是中國(guó)區(qū)別于其他后人口轉(zhuǎn)變國(guó)家的一個(gè)重要特征，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的主要支撐。 目前全世界僅有14 個(gè)國(guó)家的人口規(guī)模超過1億人①根據(jù)聯(lián)合國(guó)《世界人口展望》2022 年估計(jì)數(shù)據(jù)，2021 年，世界人口超過1 億人的國(guó)家有14 個(gè)，除中國(guó)和印度外，其他國(guó)家人口數(shù)分別是:美國(guó)(3.37 億)、印度尼西亞(2.74 億)、巴基斯坦(2.31 億)、巴西(2.14 億)、尼日利亞(2.13 億)、孟加拉國(guó)(1.69 億)、俄羅斯(1.45 億)、墨西哥(1.27 億)、日本(1.25 億)、埃塞俄比亞(1.20 億)、菲律賓(1.14 億)、埃及(1.09 億)。，其中，超過10 億人的只有中國(guó)和印度。 2021 年印度總?cè)丝跀?shù)為14.08 億人，年出生人口為2311萬人，自然增長(zhǎng)981 萬人。 盡管印度的總和生育率在2020 年也降至更替水平以下，但其人口中位年齡僅為27.6 歲，相對(duì)年輕的結(jié)構(gòu)會(huì)推動(dòng)印度人口繼續(xù)慣性正增長(zhǎng)，將很快取代中國(guó)成為世界第一人口大國(guó)。 預(yù)計(jì)到2035 年，中國(guó)和印度人口分別為13.8 億人和15.5 億人，2050 年分別為12.7 億人和16.4 億人②數(shù)據(jù)來源:Population Reference Bureau. 2021 World Population Datasheet. 若非特別說明，本文2035 年和2050 年世界各國(guó)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)均來源于此。。 由此可見，21 世紀(jì)中葉以前，中國(guó)人口眾多的基本國(guó)情不會(huì)改變。 中國(guó)不僅總?cè)丝谝?guī)模巨大，不同年齡、性別、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的子人口同樣規(guī)模巨大，近9 億勞動(dòng)年齡人口、3 億育齡女性、2.64 億老年人口③數(shù)據(jù)來源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)人口普查年鑒2020》。 若非特別說明，本文2020 年中國(guó)普查數(shù)據(jù)均來源于此。 http:/ /www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm.、2.93 億農(nóng)民工④農(nóng)民工數(shù)量來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2021 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。 2022-04-29，http:/ /www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202204/t20220429_1830139.html.等，每一類子人口規(guī)模都堪比世界上總量超過1 億人的大國(guó)，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)保等領(lǐng)域仍會(huì)不同程度地感受到總量壓力。

人口素質(zhì)顯著提升是過去幾十年來中國(guó)取得的重大成就之一，也將成為人口發(fā)展新階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。 人口素質(zhì)一般通過健康狀況和受教育程度兩類指標(biāo)衡量。 數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)人口出生時(shí)平均預(yù)期壽命從20 世紀(jì)50 年代的43.7 歲提升到2021 年的78.2 歲，65 歲時(shí)和80 歲時(shí)平均預(yù)期壽命分別從1950 年的9.1 歲和4.3歲增至2021 年的17.7 歲和7.8歲，意味著不僅人口總體壽命延長(zhǎng)，老年人和高齡老年人也有更長(zhǎng)的平均余壽。 以每千名活產(chǎn)嬰兒中死亡嬰兒數(shù)量和以5 歲以下兒童死亡數(shù)量計(jì)算的嬰兒死亡率和兒童死亡率指標(biāo)分別從1950 年的131.8‰和208‰降至2021 年的5.7‰和7‰，遠(yuǎn)低于世界平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)指標(biāo)的距離進(jìn)一步拉近(表1)。 中國(guó)近幾十年來教育的發(fā)展和人口受教育程度的提升更是令世人矚目:1986 年頒布《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，實(shí)施九年義務(wù)教育制度；1999 年高校擴(kuò)招，2019 年高等教育毛入學(xué)率超過50%，進(jìn)入高等教育普及化階段。 全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)文盲率(15 歲及以上人口中不識(shí)字人口比例)從1964 年的33.58%降至2020 年的2.67%；每10 萬人中具有大專及以上文化程度的從1964 年的416 人增至2020年的15467 人；15 歲及以上人口的平均受教育年限已達(dá)到9.91 年。

表1 世界部分國(guó)家人口健康素質(zhì)相關(guān)指標(biāo)

中國(guó)“超前型”“壓縮型”的人口轉(zhuǎn)變加劇了年齡結(jié)構(gòu)性矛盾，少子化老齡化問題更加突出。 人口轉(zhuǎn)變過程中，死亡率和生育率雙雙下降共同推動(dòng)了人口老齡化，其中，死亡率下降使更多人得以存活至老年，造成“頂部老齡化”；生育率下降加重了老年人口在總?cè)丝谥械谋壤?，造成“底部老齡化”。 全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)65 歲及以上老年人口比例從1953 年的4.41%攀升至2020 的13.5%。 2021 年底，中國(guó)60 歲和65 歲及以上老年人口比例分別為18.9%和14.2%。 按照60 歲及以上老年人口比例分別超過10%、20%和30%的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)于1999 年進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，“十四五”期間進(jìn)入中度老齡化階段，2035 年左右將進(jìn)入重度老齡化階段①國(guó)家衛(wèi)健委:2035 年左右中國(guó)將進(jìn)入重度老齡化階段.中國(guó)新聞網(wǎng)， 2022-09-20. http:/ /zjnews.china.com.cn/yuanchuan/2022-09-20/356298.html.。 少子化是指出生人口數(shù)不斷減少，源于多種因素，如進(jìn)入婚育年齡的女性隊(duì)列人口數(shù)量減少，育齡女性中20~29 歲適齡生育女性比例下降，以及較晚出生隊(duì)列女性的婚育推遲、生育率低迷等。 與之相對(duì)應(yīng)，全國(guó)出生人口數(shù)自1998 年以來每年均未超過2000 萬人，2016年以來更是發(fā)生斷崖式下降，從1786 萬人的小高峰降至2022 年的956 萬人。 出生人口數(shù)的斷崖式下降是2022 年中國(guó)出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)的直接原因。

在人口發(fā)展新階段，規(guī)模、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)三個(gè)基本要素的作用將有所轉(zhuǎn)換。 曾經(jīng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)窗口、助力實(shí)現(xiàn)人口紅利的規(guī)模和結(jié)構(gòu)要素的作用逐漸減弱，素質(zhì)要素被期待發(fā)揮更大的作用。 在人口轉(zhuǎn)變過程中，少兒人口比例不斷下降、老年人口比例緩慢上升時(shí)期形成較低的總撫養(yǎng)比，開啟了中國(guó)人口機(jī)會(huì)窗口；我國(guó)政府通過發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，充分利用勞動(dòng)力資源豐富和相對(duì)廉價(jià)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)世所矚目的人口紅利。 此種類型的人口紅利通常被視為人口“規(guī)模紅利”(勞動(dòng)力規(guī)模巨大)或“結(jié)構(gòu)紅利”(被撫養(yǎng)人口比例較低)。 隨著人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)和老齡化程度逐漸加深，高質(zhì)量發(fā)展急迫要求尋找新的紅利機(jī)會(huì)，素質(zhì)要素的充分利用刻不容緩。 一方面，要清醒認(rèn)識(shí)新階段人口發(fā)展的主要特征，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從依靠體力型勞動(dòng)向依靠技能型勞動(dòng)轉(zhuǎn)變，從勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，從人口大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變；另一方面，人口自身可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，在低生育率持續(xù)、人口進(jìn)入生育主導(dǎo)型負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)情境下，實(shí)現(xiàn)適度生育水平勢(shì)在必行。

三、實(shí)施積極生育支持策略是人口發(fā)展新階段的必然要求

生育和死亡是影響人口變動(dòng)的根本因素，由于死亡轉(zhuǎn)變具有需求剛性、認(rèn)同共性和倫理制約性(健康長(zhǎng)壽是人類普遍追求，死亡變量的上調(diào)往往是被動(dòng)使然而非主動(dòng)作為)，因此生育調(diào)節(jié)成為現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)人口可持續(xù)發(fā)展的重要手段。 生育調(diào)節(jié)的必要性在于，生育轉(zhuǎn)變不會(huì)在死亡轉(zhuǎn)變之后自然而然地發(fā)生，而是需要具備一定的條件，包括觀念轉(zhuǎn)變和技術(shù)支持。 美國(guó)人口學(xué)家寇爾總結(jié)了生育轉(zhuǎn)變的三個(gè)必要條件，分別是生育的自主意識(shí)、對(duì)少生優(yōu)勢(shì)的認(rèn)知、掌握節(jié)育技術(shù)[2]。 為應(yīng)對(duì)人口轉(zhuǎn)變過程中的人口激增現(xiàn)象，國(guó)家實(shí)施生育抑制策略促使上述條件更早和更快達(dá)成，如宣傳少生優(yōu)勢(shì)、提供必要的甚至是免費(fèi)的技術(shù)咨詢和服務(wù)等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是教育程度的普遍提升推動(dòng)自主意識(shí)形成。 實(shí)踐證明，世界很多國(guó)家和地區(qū)都通過內(nèi)含生育抑制策略的“家庭計(jì)劃項(xiàng)目”(family planning program)實(shí)現(xiàn)或促進(jìn)了生育轉(zhuǎn)變。

生育抑制策略在中國(guó)實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)且影響深遠(yuǎn)。 20 世紀(jì)50 年代初期，我國(guó)曾制定《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》，禁止海關(guān)進(jìn)口避孕用具和藥物，嚴(yán)格限制絕育和流產(chǎn)，鼓勵(lì)生育，促進(jìn)人口增長(zhǎng)。 隨著人口規(guī)模不斷攀升，以1980 年《中共中央關(guān)于控制人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》(簡(jiǎn)稱《公開信》)為標(biāo)志，開啟了控制人口過快增長(zhǎng)的政策干預(yù)過程。 20 世紀(jì)90 年代以來，中共中央國(guó)務(wù)院就人口問題先后發(fā)布了五次重要決定性文件(簡(jiǎn)稱中央《決定》)，均著眼于調(diào)整生育水平。 政策目標(biāo)隨著人口形勢(shì)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，政策措施幾經(jīng)變化(表2)。

表2 不同人口形勢(shì)下中國(guó)人口政策的目標(biāo)與措施

生育策略具有一定的路徑依賴性，其調(diào)整往往滯后于人口形勢(shì)變化。 20 世紀(jì)90 年代，中國(guó)的內(nèi)在自然增長(zhǎng)率已經(jīng)發(fā)生了方向性轉(zhuǎn)折，但由于龐大人口規(guī)模的遮蔽和相對(duì)年輕的年齡結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含的強(qiáng)大慣性，1991 年的中央《決定》繼續(xù)以自然增長(zhǎng)率作為主要指標(biāo)，嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)；2000 年和2006 年的中央《決定》關(guān)注人口總量，同時(shí)以生育水平替代自然增長(zhǎng)率作為主要指標(biāo)，要求穩(wěn)定低生育水平。 2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”，從此開啟了生育政策寬松化改革進(jìn)程。

對(duì)生育數(shù)量限制的不斷放松并未帶來生育率顯著回升，其原因在于:一方面，人口作為長(zhǎng)變量和慢變量，有其自身發(fā)展規(guī)律，政策實(shí)施后的效果往往需要更長(zhǎng)時(shí)間方能體現(xiàn)；另一方面，生育政策主要對(duì)家庭生育子女的數(shù)量做出規(guī)定，早期生育率下降受生育政策影響更大，但在20 世紀(jì)90 年代之后，生育率的進(jìn)一步下降主要受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。 在某種程度上，促成生育水平下降的因素已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)生活的底色，生育水平逆勢(shì)上升的理由并不充足。 在低生育率特別是國(guó)家抑制生育策略環(huán)境下成長(zhǎng)起來的青年一代的生育觀念和行為均發(fā)生了顯著變化，發(fā)展新階段的生育率回升僅僅依靠政策的數(shù)量性規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在生育自主意識(shí)強(qiáng)烈、節(jié)育技術(shù)普及的背景下，生育轉(zhuǎn)變?nèi)龡l件(生育的自主意識(shí)、對(duì)少生優(yōu)勢(shì)的認(rèn)知、掌握節(jié)育技術(shù))中，能夠加以改變的，也許只有將育齡人群對(duì)少生優(yōu)勢(shì)的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為其對(duì)少生劣勢(shì)的認(rèn)知或?qū)Χ嗌鷥?yōu)勢(shì)的認(rèn)知，并通過實(shí)施積極生育支持策略進(jìn)行助力。

四、以促進(jìn)人的全面發(fā)展和人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展為目標(biāo)，建立生育支持政策體系

釋放生育潛力、激發(fā)生育動(dòng)力是人口發(fā)展新階段實(shí)現(xiàn)適度生育水平的兩項(xiàng)基本任務(wù)。 當(dāng)前中國(guó)陷入生育意愿和生育水平“雙低”的困境[3]，其中，生育水平低于生育意愿意味著育齡人群存在尚未滿足的生育需求，可因需施策，通過生育支持措施釋放這部分人群的生育潛力；生育意愿低于更替水平意味著生育動(dòng)力不足，在這方面還需要進(jìn)一步凝聚共識(shí)，共謀對(duì)策。

激發(fā)生育動(dòng)力的任務(wù)更加艱巨。 生育意愿的影響因素不僅涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口特征和相關(guān)政策等宏微觀因素，與心理層面的生育動(dòng)機(jī)等也密不可分。 生育動(dòng)機(jī)反映個(gè)體生育與否的一般傾向性，也反映個(gè)體對(duì)生育所持的價(jià)值觀和態(tài)度，促使或避免個(gè)體發(fā)生生育行為。 研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)育齡人群的生育動(dòng)機(jī)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，與生育意愿整體呈正相關(guān)關(guān)系。 生育意愿不僅受多重動(dòng)機(jī)的復(fù)雜影響，而且呈現(xiàn)顯著的人群異質(zhì)性。 總體而言，家庭期待動(dòng)機(jī)顯著提升生育意愿，而生育成本動(dòng)機(jī)顯著削弱生育意愿[4]。 在實(shí)施生育抑制策略時(shí)期，“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”等思想被視為不合時(shí)宜的傳統(tǒng)觀念，宣傳倡導(dǎo)的是“晚婚晚育”“少生優(yōu)生”的新型生育觀，出生、成長(zhǎng)于這一時(shí)期的“70”后到“00 后”幾代人長(zhǎng)期耳濡目染、潛移默化，生育觀已極大改變。 在實(shí)施生育支持策略的新時(shí)期，如何重塑育齡人群的生育觀，是構(gòu)建生育支持政策體系時(shí)不容忽視的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題。 可考慮充分發(fā)揮家庭期待動(dòng)機(jī)對(duì)生育意愿的提升作用，降低生育成本動(dòng)機(jī)對(duì)生育意愿的削弱作用，激發(fā)適齡人群生育意愿。

釋放生育潛力與生育支持政策體系構(gòu)建密切相關(guān)。 滿足育齡人群多樣化和個(gè)性化的生育需求是建設(shè)生育支持政策體系的出發(fā)點(diǎn)。 育齡人群尚未滿足的生育需求包括“想生不敢生”和“想生不能生”兩個(gè)層面，前者多涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素，后者多與生殖健康相關(guān)。 多項(xiàng)全國(guó)性調(diào)查顯示，“育兒成本高”“沒人帶孩子”“工作家庭沖突”是導(dǎo)致“想生不敢生”的主要原因。 針對(duì)上述原因和生育困難人群的特殊需求，2021 年的中央《決定》中提出“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”等一攬子解決方案；2022 年國(guó)家衛(wèi)生健康委、國(guó)家發(fā)展改革委等17 部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》(國(guó)衛(wèi)人口發(fā)〔2022〕26 號(hào))，將上述方案進(jìn)一步細(xì)化，特別是將“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”分解為“完善生育休假和待遇保障機(jī)制”“強(qiáng)化住房、稅收等支持措施”“加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源供給”“構(gòu)建生育友好的就業(yè)環(huán)境”等四個(gè)方面，分別針對(duì)生育、住房、教育、就業(yè)等成本要素進(jìn)行部門分工和協(xié)調(diào)。 從這個(gè)意義上說，中央已就釋放生育潛力做出了覆蓋全生命周期的涉及多部門、各環(huán)節(jié)的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性部署，關(guān)鍵在于如何落實(shí)落地。

建立生育支持政策體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是以促進(jìn)人的全面發(fā)展為中心的民生保障和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。 事實(shí)上，自2000 年以來，體系建設(shè)就成為人口與計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)。 在穩(wěn)定低生育水平階段，雖依然沿循生育抑制策略，但強(qiáng)調(diào)“完善人口與計(jì)劃生育工作的調(diào)控體系和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策”，要求“建立和完善政府為主、社會(huì)補(bǔ)充的人口和計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系”。 進(jìn)入21 世紀(jì)特別是“十二五”時(shí)期以來，人口發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外部條件發(fā)生了顯著變化，國(guó)家啟動(dòng)生育支持策略，不再以人口總量、人口增長(zhǎng)和生育水平作為主要指標(biāo)，而是希望實(shí)現(xiàn)適度生育水平，并關(guān)注“家庭發(fā)展支持體系”“婦幼保健計(jì)劃生育服務(wù)體系”“積極生育支持政策體系”“促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的政策法規(guī)體系”等一系列體系建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政策體系和服務(wù)體系的綜合性。

需要指出的是，無論是生育抑制還是生育支持，都要通過影響觀念和提供服務(wù)協(xié)助完成育齡人群生育行為的轉(zhuǎn)變，但生育支持比生育抑制更需要整體性思維和政策體系建設(shè)。 因?yàn)樵谏氏陆颠^程中，雖然正如《公開信》所指出的，“實(shí)現(xiàn)一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，是一場(chǎng)移風(fēng)易俗的大事”，計(jì)劃生育工作成為當(dāng)時(shí)“天下第一難”的事情，但通過“知情選擇”“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力，育齡人群最終實(shí)現(xiàn)了生育觀念和行為的轉(zhuǎn)變，使生育率從高水平降到低水平。 當(dāng)前，少生優(yōu)生已成為社會(huì)生育觀念的主流，要實(shí)現(xiàn)適度生育水平，如何激發(fā)生育動(dòng)力就成為難點(diǎn)和重點(diǎn)，這同樣需要再次移風(fēng)易俗。

建立生育支持政策體系是促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的重要保障。 需要厘清人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生育支持與家庭發(fā)展、需求滿足與服務(wù)提供等多對(duì)關(guān)系的主次和輕重，切忌本末倒置、舍本逐末。 其一，關(guān)于人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。 人口作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，自身發(fā)展具有規(guī)律性，應(yīng)“以均衡為主線”，尊重人口發(fā)展規(guī)律，兼顧人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，最大限度發(fā)揮人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能動(dòng)作用，順勢(shì)而為，而不能削足適履。 其二，關(guān)于生育支持與家庭發(fā)展的關(guān)系。 生育與婚姻家庭制度密切相關(guān)，家庭制度是保障人類繁衍的基本制度安排，是人類歷史上反復(fù)嘗試、最終形成的生育的核心制度，源于歐洲的第二次人口轉(zhuǎn)變理論認(rèn)為婚姻家庭轉(zhuǎn)變是造成持續(xù)低生育率的主要原因。 目前中國(guó)仍遵循普婚、普育的傳統(tǒng)，生育仍在婚姻家庭制度框架內(nèi)，應(yīng)傳承和弘揚(yáng)中華民族家庭文化優(yōu)良傳統(tǒng)，通過“將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮”，提高家庭發(fā)展能力，促進(jìn)家庭和諧幸福，因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)適度生育水平。 其三，關(guān)于需求滿足與服務(wù)提供的關(guān)系。 要充分理解現(xiàn)代化過程中“個(gè)體化”發(fā)展的必然趨勢(shì)，尊重和滿足育齡人群多樣化和個(gè)性化的生育需求，審時(shí)度勢(shì)，通過把握需求、改善供給，提高服務(wù)質(zhì)量，保障群眾合法權(quán)益，切實(shí)解決家庭后顧之憂，盡最大努力釋放生育潛能、激發(fā)生育動(dòng)力，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。