王雨辰

(清華大學 公共管理學院, 北京 100084)

一、研究緣起

黨的二十大報告提出,要把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能,到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在此目標下,中央和地方政府如何在互動過程中完善宏觀政策、優(yōu)化治理實踐,即成為一種具有中國特色且亟待探索的理論問題。改革開放以來“實事求是”思想路線的確立,打破了實踐等同執(zhí)行政策的僵化邏輯,讓中國的政策與實踐形成了互為發(fā)展基礎(chǔ)的特殊互動關(guān)系。在實踐中檢驗、修正和發(fā)展政策,也成為中國共產(chǎn)黨人創(chuàng)造出來的政策經(jīng)驗、政策理論和政策方法(1)參見陳振明:《政策科學的“研究綱領(lǐng)”》,《中國社會科學》1997年第4期。。在一統(tǒng)體制下,中央政府的政策是規(guī)范、引導某一領(lǐng)域發(fā)展的最高指南或原則,而任何的中央政策最終都要以地方政府的實踐行為來檢驗和體現(xiàn)。進一步厘清中央政策和地方實踐的互動關(guān)系,總結(jié)中國式的政策過程模式,不僅能夠反映我國改革發(fā)展歷程的現(xiàn)實經(jīng)驗,也利于中央與地方共同邁向“收放自如,進退裕如”的國家治理高度。

作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的革命性供給方式,PPP模式(Public-Private-Partnership)既是中央政府推動國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的政策抓手,也是地方政府進行區(qū)域項目建設(shè)的重要方式。其在國內(nèi)近40年的應(yīng)用和發(fā)展歷程與改革開放的時間進程基本同步,也真切反映了中央政策與地方實踐的長期交織互動與矛盾統(tǒng)一,可被視為改革開放后央地關(guān)系、區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域的變遷縮影,同時也成為研究中國式政策過程的貼切案例。因此,本文將以中國PPP的發(fā)展為藍本,探究該領(lǐng)域歷史進程內(nèi)中央政策和地方實踐的互動呈現(xiàn)出怎樣的政策過程。在此基礎(chǔ)上,進而分析這一政策過程在區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的治理意義。

二、文獻回顧:央地關(guān)系下的中國政策過程模式

對公共政策過程的研究是政治學領(lǐng)域的重要板塊之一。西方學界基于本土政治系統(tǒng)和“政策制定—政策執(zhí)行”的經(jīng)典邏輯,將從政策制定到政策終結(jié)的線性運行定義為政策過程的微觀概念(2)參見Garry Brewer, “The Policy Sciences Emerge: To Nurture and Structure a Discipline,” Policy Sciences, vol.5, no.3, 1974, pp.239-244.。在更宏觀的層面,政策過程則被詮釋為在特定政治環(huán)境和行政體系中選擇和制定政策,并付諸實施的過程。相關(guān)研究注重政治思潮、社會觀念、政府組織和社會制度等對公共政策長期變化的影響,以及公共政策對社會發(fā)展的作用(3)參見徐湘林:《從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討》,《中國社會科學》2004年第3期。。區(qū)別于聯(lián)邦主義的政治背景,中國的政策環(huán)境內(nèi)嵌了政府間縱向關(guān)系這一重要且獨特的變量,中國式的政策過程也相應(yīng)呈現(xiàn)為多層級互動的立體化網(wǎng)絡(luò)。中央對政策的認識過程與地方的操作過程互相提供觀念的指導與現(xiàn)實的影響,政策邏輯也被抽象為“上下來去”的互動關(guān)系(4)參見寧騷:《中國公共政策為什么成功?——基于中國經(jīng)驗的政策過程模型構(gòu)建與闡釋》,《新視野》2012年第1期。。按照中央與地方的互動過程與邏輯順序,具有中國特色的政策過程模式可以劃分為基于地方創(chuàng)新的“A”型路徑,以及中央和地方分別發(fā)起政策試驗的“W”型路徑和“M”型路徑(5)參見楊宏山、李娉:《政策創(chuàng)新爭先模式的府際學習機制》,《公共管理學報》2019年第2期。。

(一)“A”型路徑:地方創(chuàng)新的“吸納”與“擴散”

改革開放后,隨著中央政府減少了塑造地方政府行為的滲透性權(quán)力(6)參見郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》,《中國社會科學》2012年第5期。,基層政府基于政績追求、民眾和上級壓力、危機事件、新技術(shù)和新觀念等因素(7)參見俞可平:《中美兩國“政府創(chuàng)新”之比較——基于中國與美國“政府創(chuàng)新獎”的分析》,《學術(shù)月刊》2012年第3期。,更有動力自發(fā)探索新方法和新政策。當新的實踐方式得到中央認可后,地方的創(chuàng)新實踐很可能會發(fā)生“自下而上”的縱向擴散,并被吸納入中央政府的政策議程,再“自上而下”成為全國范圍施行的中央政策,即“吸納—輻射”式的政策擴散(8)參見周望:《政策擴散理論與中國“政策試驗”研究:啟示與調(diào)適》,《四川行政學院學報》2012年第4期。。中央對地方創(chuàng)新的吸納和倡導,也會導致地方創(chuàng)新由原本漸進的水平擴散演變?yōu)閯?chuàng)新擴散的爆發(fā)(9)參見楊正喜:《波浪式層級吸納擴散模式:一個政策擴散模式解釋框架》,《中國行政管理》2019年第11期。。這種根據(jù)地方實踐結(jié)果來制定和選擇政策的過程,不僅可以減少不確定因素的影響(10)參見徐湘林:《“摸著石頭過河”與中國漸進政治改革的政策選擇》,《天津社會科學》2002年第3期。,中央政府還可以根據(jù)地方實踐的負面教訓,優(yōu)化相應(yīng)政策的出臺,進行糾錯式的政策創(chuàng)新(11)參見朱旭峰、趙慧:《自下而上的政策學習——中國三項養(yǎng)老保險政策的比較案例研究》,《南京社會科學》2015年第6期。。這種“摸著石頭過河”式的獨特政策過程被認為是中國政府適應(yīng)復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境變化,并最終實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的關(guān)鍵因素(12)參見朱旭峰、張友浪:《創(chuàng)新與擴散:新型行政審批制度在中國城市的興起》,《管理世界》2015年第10期。。

(二)“W”型路徑:中央發(fā)起的政策反復(fù)試驗

中國獨特的政策試驗?zāi)Ｊ襟w現(xiàn)了中央與地方之間更為持久的互動關(guān)系和政策過程。典型的中國式政策試驗是由中央政府發(fā)起并主導的政策過程,是一種“由政策到實踐再到政策”的互動發(fā)展政策循環(huán)。中央政府選擇有代表性的地區(qū)設(shè)立“試點”,再將試點地方政府摸索出的成功經(jīng)驗吸納到普遍性政策之中,繼而在全國范圍內(nèi)進行推廣(13)參見韓博天:《通過試驗制定政策:中國獨具特色的經(jīng)驗》,《當代中國史研究》2010年第3期。。在此基礎(chǔ)上,央地之間還會繼續(xù)反復(fù)探索和試驗新政策工具,以不斷應(yīng)對新的問題和形勢,是一種“有遠見的反復(fù)試驗”(14)參見韓博天:《中國異乎常規(guī)的政策制定過程:不確定情況下反復(fù)試驗》,《開放時代》2009年第7期。?；凇白陨隙隆笔跈?quán)和“自下而上”實踐的政策試驗過程,會導致試點區(qū)域的地方政府在單一國家體制下?lián)碛辛似渌貐^(qū)不具備的先行先試權(quán)。政策制定中的“雙軌制”也會激發(fā)地方政府的創(chuàng)新熱情,并加快政策創(chuàng)新的擴散速度(15)參見楊宏山:《雙軌制政策試驗:政策創(chuàng)新的中國經(jīng)驗》,《中國行政管理》2013年第6期。。隨著中央政府的政策重心從單純追求經(jīng)濟發(fā)展到對公平與可持續(xù)發(fā)展等問題的兼顧,“W”型政策試驗的領(lǐng)域也經(jīng)歷了相應(yīng)變化,但經(jīng)濟發(fā)展仍然是此類政策過程模式存在最多的領(lǐng)域(16)參見梅賜琪等:《政策試點的特征:基于〈人民日報〉1992—2003年試點報道的研究》,《公共行政評論》2015年第3期。。

(三)“M”型路徑:地方開啟的政策試驗過程

除了中央主導的政策試驗路徑外,國內(nèi)也存在其他的政策試驗和學習模式,地方政府即為另一個重要的政策倡導者和政策試驗的推動者(17)參見王紹光:《學習機制與適應(yīng)能力:中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》,《中國社會科學》2008年第6期。。由地方政府首先發(fā)起的政策試驗,即“從實踐到政策再到實踐”的政策循環(huán)路徑。此類政策試驗的過程可表述為前試點、試點與后試點等階段,其中前試點階段即為地方自發(fā)的政策試驗,經(jīng)過國家試點與自發(fā)試點的結(jié)合(即試點階段)后,再推廣為全國性的政策執(zhí)行,即后試點階段(18)參見劉偉:《政策試點:發(fā)生機制與內(nèi)在邏輯——基于我國公共部門績效管理政策的案例研究》,《中國行政管理》2015年第5期。。地方開啟的政策試驗過程與地方政府的政策創(chuàng)新具有相同的動力機制,但前者的獨特性在于政策試驗的領(lǐng)域更為敏感和重要。中央政府對地方試驗依然擁有最終的詮釋決定權(quán)(19)參見劉培偉:《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》,《開放時代》2010年第4期。,且歷史上對地方“自闖型政策試驗”全盤肯定的例子較少(20)參見寧騷:《政策試驗的制度因素——中西比較的視角》,《新視野》2014年第2期。,導致地方政府大多專注于“包裝”自發(fā)試點的匯報材料,以爭取上級認可和加大投入(21)參見石晉昕、楊宏山:《政策創(chuàng)新的“試驗—認可”分析框架——基于央地關(guān)系視角的多案例研究》,《中國行政管理》2019年第5期。。黨的十八大以來,地方政府請求上級批準的“請示授權(quán)”模式成為地方政府發(fā)起政策試驗的新形態(tài),是一種實現(xiàn)“頂層設(shè)計”與“地方探索”良性互動的可能路徑(22)參見郁建興、黃飚:《當代中國地方政府創(chuàng)新的新進展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》,《政治學研究》2017年第5期。。

既有文獻對中央政策與地方實踐的互動關(guān)系進行了大量堅實的探索,也為具有中國特色的政策過程模式提供了多角度的概括。但在既有結(jié)論中,基于中央和地方互動的政策過程雖然被闡釋為非線性邏輯,但也存在單一路徑的歸納局限。其往往假設(shè)地方政府在最初的實踐創(chuàng)新后,即會嚴格服從于中央政策的要求,是一種純粹且理想的單線路發(fā)展過程,忽略了中央政策與地方實踐之間的復(fù)雜互動關(guān)系。試點與非試點“雙軌制”的設(shè)想,在實際情況中也可能與地方的積極性存在沖突。所以改革開放以來區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的央地互動政策過程究竟為何,理論上還存在繼續(xù)探討的空間。故本文希望優(yōu)化既有研究中的上述瑕玷,總結(jié)出一種基于中央政策與地方實踐互動的政策過程新模式。

三、研究設(shè)計:聚焦央地互動的比較歷史分析

為了更好地探討中央政策與地方實踐的互動關(guān)系,選擇同領(lǐng)域范圍、長時間跨度的治理案例,并對該案例發(fā)展的不同階段進行比較歷史分析,就成為一種可行的研究路徑。由于發(fā)揮“兩個積極性”是我國改革開放后央地關(guān)系的總基調(diào),因此需要構(gòu)建一個既能理解特定時期中央政府推動某領(lǐng)域治理的政策思路,又能還原地方政府對治理工具應(yīng)用邏輯的分析框架。本文將通過對歷史資料的分析,最終梳理分析出二者互動的路徑主線,以進一步總結(jié)中國式的政策過程。

(一)研究進路:以PPP發(fā)展為案例的比較歷史分析

近40年來,PPP領(lǐng)域的中央政策與地方實踐歷經(jīng)了數(shù)次波折和起伏、“熱潮”和“寒冬”,也讓PPP模式在中國的長期發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的階段性。學術(shù)界普遍認為我國PPP發(fā)展歷程包括地方探索、中央試點、有序推廣、全面推進等階段(23)參見趙福軍、汪海:《中國PPP理論與實踐研究》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2015年,第90-98頁;肖光睿、袁競峰:《中國PPP行業(yè)發(fā)展報告(2017～2018)》,北京:社會科學文獻出版社,2018年,第1-13頁。。鑒于案例的長時間跨度,比較歷史分析即為探尋相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)中國式政策過程的合適方法。根據(jù)PPP不同發(fā)展階段的歷史資料,按照時間順序梳理并比較不同時期的央地互動形態(tài),能夠了解在同一領(lǐng)域內(nèi)中央政策與地方實踐的互動發(fā)展過程,以及其對區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的治理影響,從而可以在“異中求同”的邏輯下揭示中國式政策過程的特殊規(guī)律。

為了進一步細化國內(nèi)PPP的發(fā)展階段,本文參考已有文獻的基本觀點,并結(jié)合重要中央政策出臺的時間節(jié)點,以及世界銀行和明樹數(shù)據(jù)公司提供的國內(nèi)歷年P(guān)PP項目落地數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)出的地方實踐趨勢,將1984—2019年間的中國PPP發(fā)展歷程明確分為四個階段(見圖1)(24)1984年為國內(nèi)首個PPP項目誕生之年。2020年初開始的新冠肺炎疫情則對國內(nèi)經(jīng)濟形勢和基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生了巨大沖擊,還需要時間觀察其后續(xù)影響,所以2020年后的國內(nèi)PPP發(fā)展暫不列入本文討論范圍。。為避免先入為主的觀點爭議,則按照每個時期國內(nèi)對PPP模式的慣用稱呼命名,即:外商投資階段(1984-1993年)、BOT階段(1994-2001年)、特許經(jīng)營階段(2002-2013年)、政府和社會資本合作階段(2014-2019年)。在此基礎(chǔ)上,參照PPP政策文本、新聞報道、地方文史、項目數(shù)據(jù)等資料,既可梳理出相關(guān)中央政策的變遷路徑,也能了解地方政府的實踐行為變化,從而基本還原該領(lǐng)域中央政策與地方實踐的長期互動過程。

圖1 1984—2019年我國大陸地區(qū)已簽約PPP項目數(shù)量分布及重要政策節(jié)點

(二)分析框架:中央政策與地方實踐的互動路徑

20世紀80年代以來,分權(quán)化、市場化和對外開放的改革主題促使央地之間形成了“行政發(fā)包制”這一隱形契約關(guān)系(25)參見周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會》2014年第6期。。中央政府負責設(shè)立政策目標,同時也在行政過程中保留了指導和干預(yù)的權(quán)力,為地方發(fā)展限制了路徑和尺度(26)參見周雪光:《中國政府的治理模式:一個控制權(quán)理論》,《社會學研究》2012年第5期。。地方事務(wù)則大多交由地方政府具體決策和執(zhí)行,加上分稅制賦予的財政自主權(quán)以及人事升遷的激勵,讓地方擁有了充分的動力參與地區(qū)間的橫向競爭。但聚焦于地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)等治理場域,中央和地方的“兩個積極性”卻難以在短期內(nèi)實現(xiàn)完全的邏輯統(tǒng)一。因此改革開放后“集權(quán)”與“分權(quán)”之間存在著動態(tài)的協(xié)同和調(diào)整,央地之間也形成了相互學習、互為依賴的關(guān)系(27)參見王延安等:《基于央地關(guān)系的中國創(chuàng)新治理政策過程研究》,《新視野》2021年第4期。。了解PPP領(lǐng)域央地之間互動過程的良好切入點,即為依次梳理某一特定時期中央政府的政策導向、地方政府的實踐選擇以及央地之間的交互反饋。

1.中央政策導向:PPP發(fā)展的宏觀政策態(tài)度

由于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多屬于地方事務(wù),中央政府往往只設(shè)定地方建設(shè)的宏觀目標,具體的項目開發(fā)方式則由地方政府具體抉擇。所以PPP領(lǐng)域的中央政策具有非強制的指導意義,為地方政府提供了可選擇的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)工具。但同時基于“維護中央權(quán)威”的基調(diào),針對應(yīng)如何采用PPP等某一具體模式推進地方建設(shè),中央政府會基于宏觀發(fā)展和公共利益的角度,設(shè)定政策目標并提出執(zhí)行要求,這對地方政府具有一定的約束力。中央政府會預(yù)先制定地方應(yīng)遵守的PPP操作原則和規(guī)范,甚至也會出臺針對地方政府偏離政策目標行為將采取的限制措施。因此PPP領(lǐng)域的政策導向,是一種政策指導與政策規(guī)范的結(jié)合。

2.地方實踐選擇:PPP項目的具體運作方式

作為“行政發(fā)包”中的承包人和地方公共物品供給的直接責任者,地方政府在中央政策導向和地方實際需求的雙重背景下,會最終確定PPP項目的實踐方針和工作方法。地方政府既可以選擇完全遵守中央政府的指導意見和規(guī)范要求,也可能在經(jīng)濟發(fā)展和晉升競賽的雙重壓力下,利用政策的空白或模糊區(qū)間尋求更能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域利益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方法,甚至地方政府為了追求PPP項目帶來的額外回報,會故意突破中央政府的現(xiàn)行政策框架約束,以進行更符合本地利益的項目實踐。而如何在政策順從、政策延展和政策突破中給出具體答案,就需要地方政府在實踐利益和政策導向之間進行評估,在利害取舍中做出相應(yīng)選擇。

3.央地交互反饋:政策與實踐的響應(yīng)與互動

對于某一時期的國內(nèi)PPP發(fā)展策略,如果中央政策的態(tài)度與地方實踐的考慮各有側(cè)重,甚至在一定程度上完全相反,那么央地之間就必須進行明確的政策互動。一方面,中央政府會針對地方PPP實踐成果進行事后的政策反饋。中央或是選擇政策維持,讓政策方案按照原有設(shè)計方向得以延續(xù)和執(zhí)行;或是進行政策調(diào)整,對政策方案及其與目標之間的關(guān)系進行修正和補充,針對性地采取措施糾正政策執(zhí)行偏差(28)參見樸貞子等:《政策執(zhí)行論》,北京:中國社會科學出版社,2010年,第212-215頁。。另一方面,基于中央政府的政策反饋,以及PPP項目實踐對區(qū)域建設(shè)的現(xiàn)實影響,地方政府也會作出相應(yīng)的實踐反應(yīng)。一般情況下,如果項目實踐為本地帶來了基礎(chǔ)設(shè)施進步和社會經(jīng)濟發(fā)展,且中央進行了正向的政策反饋時,地方政府愿意繼續(xù)甚至擴大PPP項目的實踐規(guī)模。若前期的地方實踐引發(fā)了中央政策的明確負面反饋,地方政府則可能削減未來的項目開發(fā)計劃或停止正在進行的項目合作。

四、案例分析:PPP領(lǐng)域中央政策與地方實踐的長期互動

PPP是公共部門和私營部門之間以提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為目標而達成合作模式,公私之間持久的合作關(guān)系、共擔風險和利益是其區(qū)別于其他公共物品供給方式的顯著特征(29)參見Huanming Wang, Wei Xiong, Guangdong Wu, et al., “Public-Private Partnership in Public Administration Discipline: A Literature Review,” Public Management Review, vol.20, no.2, 2018, pp.293-316.。根據(jù)上文對國內(nèi)PPP發(fā)展階段的劃分,并結(jié)合央地互動路徑的分析框架,本研究將對每個時期中央政府的政策導向、地方政府的實踐選擇以及央地之間的交互反饋進行梳理,描繪PPP發(fā)展領(lǐng)域政策過程的客觀事實,并借此分析和總結(jié)中央政策與地方實踐之間的互動路徑。

(一)外商投資階段(1984-1993年)

20世紀80年代,為了尋求改革開放的突破口,“經(jīng)濟特區(qū)”成為中央政府獲取市場經(jīng)濟運作和對外開放經(jīng)驗的“試驗田”。但基礎(chǔ)設(shè)施的匱乏卻拖慢了東南沿海改革的腳步,能源短缺、交通落后的困境嚴重阻礙了經(jīng)濟特區(qū)的工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。匱乏的地方財政與落后的基建技術(shù)在當時也難以支撐大規(guī)模的公共設(shè)施開發(fā)。因此在特區(qū)內(nèi)利用外資進行電力與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),幾乎是改革開放之初唯一的選擇。

1.中央政策導向:鼓勵東南沿海創(chuàng)新投資方式

為了快速推動國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),中央政府在1980年推行了基本建設(shè)投資的“撥改貸”改革,并陸續(xù)放寬了地方基建項目的審批權(quán)限、鼓勵地方政府拓寬基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道。此外,中央政府還鼓勵沿海地區(qū)創(chuàng)新工作方法,支持廣東等地在區(qū)域建設(shè)中采取靈活辦法和變通辦理。鄧小平曾對廣東省委表示:“中央沒有錢,可以給些政策,你們自己去搞,殺出一條血路來!”(30)遲福林:《口述改革歷史》(下),廣州:廣東經(jīng)濟出版社,2019年,第25頁。但當時中央政府對基建領(lǐng)域利用外資的途徑缺乏了解,所以并沒有出臺任何涉及PPP模式的中央政策。雖然國務(wù)院曾于1986年10月頒布了《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》,決定對外商在大陸的投資給予特殊優(yōu)惠,但政策中并沒有對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域吸引外資一事做出鼓勵或規(guī)定。

2.地方實踐選擇:“先斬后奏”的首次PPP嘗試

在缺乏中央政策的明確指導下,東南沿海地區(qū)進行PPP創(chuàng)新實踐的直接動因源于經(jīng)濟建設(shè)的現(xiàn)實壓力。剛成立的深圳特區(qū)沒有發(fā)電廠,逐年上升的工業(yè)用電需求讓深圳成為全國缺電最嚴重的地區(qū)之一。由于銀行貸款和地方自籌資金的方式難以滿足建設(shè)大型電廠的需要,深圳市政府便于1984年提出了“開放辦電”的方案。這一想法得到了愛國港商胡應(yīng)湘的響應(yīng),其主動向地方政府提議以BOT方式(31)BOT(Build-Operate-Transfer),即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓方式,PPP模式中最典型的運作方式,指私營部門在公共部門的許可之下出資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、承擔項目運營,并于運營期滿后將相關(guān)設(shè)施移交給公共部門。投資興建發(fā)電廠。在巨大的融資和用電壓力下,深圳市政府迅速與香港合和實業(yè)達成了項目合作協(xié)議,約定由其投資42億元建設(shè)沙角B電廠,并運營電廠10年。在國務(wù)院兩個多月沒有反饋項目審批的情況下,深圳市政府便決定以“先斬后奏”的方式邊上報、邊施工,確保了電廠的提前完工和超計劃發(fā)電。沙角B電廠作為中國第一個現(xiàn)代PPP項目,其創(chuàng)新理念和成功運作不僅解決了深圳特區(qū)的電力供應(yīng)問題、緩解了廣東全省的電荒,還將國際先進的建設(shè)和運營技術(shù)引入國內(nèi),為本地的經(jīng)濟增長提供了關(guān)鍵的動力支持。

3.央地交互反饋:關(guān)注地方經(jīng)驗與創(chuàng)新快速擴散

在沿海地區(qū)第一批PPP實踐誕生后,中央并未反對這種地方政府的創(chuàng)新融資方式,反而開始關(guān)注這種項目運作實踐帶來的正面成果與經(jīng)驗。1993年,時任國務(wù)院副總理鄒家華在考察沙角B電廠項目后表示:“能否把沙角B電廠作為模式目標來考慮,學習其先進與優(yōu)點方面?！?32)周溪舞:《沙角B電廠的建廠模式》,見深圳市政協(xié)文史和學習委員會:《深圳文史》(第八輯),深圳:海天出版社,2006年,第84-107頁。地方自發(fā)的融資實踐、“先斬后奏”的工作方式不僅沒有受到上級政府的質(zhì)疑和批評,而是在得到中央領(lǐng)導肯定的同時打開了PPP發(fā)展的政策之窗,為中央政府提供了一種基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的全新政策選項。

在PPP模式的利益激勵和中央的觀望和默許下,沙角B電廠的創(chuàng)新經(jīng)驗迅速推廣到廣東省其他地區(qū)及鄰近的其他省份。雖然仍然缺乏中央政府關(guān)于PPP運作的明確鼓勵和指導,但在1984—1993年間,廣東本省和福建、浙江等省也自發(fā)嘗試了約26個能源和交通項目的PPP模式運作。其中新建的發(fā)電廠每年提供的電力相當于1990年全國發(fā)電總量的1/20,多地高速公路和貨運港口的建設(shè)也解決了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施有無的難題,為東南沿海地區(qū)的改革與發(fā)展帶來了充沛動力和巨大紅利。

(二)BOT階段(1994-2001年)

20世紀90年代初,我國大部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施依然難以匹配工商業(yè)發(fā)展的速度,全國性的“電荒”頻繁出現(xiàn),交通運輸能力也難以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。1994年的分稅制改革又導致地方政府的收入依級遞減,財政收入吃緊的狀況嚴重限制了各地基礎(chǔ)建設(shè)的投資空間。在區(qū)域協(xié)調(diào)布局的國家發(fā)展規(guī)劃下,大規(guī)模利用外資進行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的方案,成為中央政策與地方實踐的雙重選擇。

1.中央政策導向:謹慎開展國家BOT政策試驗

受到東南沿海地區(qū)創(chuàng)新實踐的啟發(fā),中央政府逐步認識到BOT項目的融資優(yōu)勢,并計劃在全國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有效引導外商投資。外經(jīng)貿(mào)部于1995年1月下發(fā)了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,首次賦予了PPP模式在國內(nèi)實施的合法性。但同時,中央也希望以謹慎的態(tài)度有序推進地方開展PPP實踐。于是國家計委聯(lián)合電力部、交通部等在1994年開啟了BOT項目的政策試驗計劃,并于1995年8月發(fā)布了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》。此次BOT試點運作范圍限定于電力和交通領(lǐng)域,將合作企業(yè)方限定為外商企業(yè),設(shè)定了項目的審批、外匯和擔保等多項風險控制要求,并最終選定了多位于西部地區(qū)的5個項目作為國家級試點。中央還強調(diào)各地方政府需謹慎對待PPP項目實踐,切勿一哄而起,待取得經(jīng)驗后再逐步推廣。

2.地方實踐選擇:招商激進的“雙軌”項目運作

在中央BOT試點政策的刺激下,1994—2001年間,全國有多達230個交通、能源及市政水務(wù)項目以PPP模式進行開發(fā)。在中央籌劃政策試驗時,各地方政府積極爭取國家計委的試點名額。成功獲批第一個試點項目(廣西來賓B電廠)的地方官員稱:“如果說這是一個錯誤的決定,那也是廣西與其他省份都爭著去犯錯,只是廣西在競爭中勝出了。”(33)《來賓B廠得失》,2015年11月23日,http://www.nxlq.com.cn/a/yewuxinxi/touzixinxi/touzizhishi/2015/1123/2046.html,2022年10月29日。沒有被選為項目試點的地區(qū),地方政府基于建設(shè)資金短缺的壓力,也紛紛自行決定采用PPP模式進行項目開發(fā)。在國家計委籌備和選擇試點的三年時間內(nèi),國內(nèi)即有超過80個項目簽訂了正式的PPP合作協(xié)議。在中央部委的指導下,包括試點在內(nèi)的多個項目運作相對規(guī)范,為國內(nèi)后續(xù)項目實踐提供了流程標桿。福建泉州等地還開創(chuàng)了與國內(nèi)民營企業(yè)進行項目合作的先河,國內(nèi)PPP項目也首次由“中外合作”演變?yōu)椤肮胶献鳌?。但由于缺乏中央政策的具體規(guī)范,地方政府在項目融資壓力下招商態(tài)度十分激進,經(jīng)常向外商投資企業(yè)承諾過分“優(yōu)惠”的合作條件。許多項目因此在運營階段產(chǎn)生了履約困難、經(jīng)濟性喪失等問題,導致大量項目運作失敗。

3.央地交互反饋:修補政策漏洞與借機終止合作

針對大量地方政府在PPP項目實踐中,向投資企業(yè)承諾定量定價購水購電、承諾高額固定投資回報等問題,中央政府迅速出臺了修補性的政策。2000年前后,國家發(fā)改委和建設(shè)部分別出臺規(guī)定,要求地方政府在后續(xù)項目中不得以任何形式保證外方固定回報率,也不得為外商提供任何形式的擔保。針對既存項目,國務(wù)院辦公廳則于2002年9月下發(fā)了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》,要求地方政府采取“改”“購”“轉(zhuǎn)”“撤”等措施,妥善處理不符合平等互利、利益共享、風險共擔原則的既存PPP項目,但也強調(diào)應(yīng)與外方充分協(xié)商,避免引發(fā)糾紛。

大量不合理的PPP項目承諾也為地方政府的后續(xù)履約造成了巨大壓力。在中央關(guān)于禁止承諾固定回報的政策補丁出臺后,多地政府便迅速以“政策變更”為依據(jù),以拒付水費等方式粗暴終止了大量存在相關(guān)承諾爭議的項目合作。長春匯津污水處理廠、廉江中法供水廠、泉州刺桐大橋、武漢湯遜湖污水處理廠等項目即為典型的政府違約項目(34)參見亓霞等:《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》,《中國軟科學》2009年第5期。。部分項目公私雙方甚至對簿公堂,造成了巨大的輿論影響。雖然這種行為被質(zhì)疑違背了政府信用,但地方政府卻因此逃避了項目合同中約定的“沉重”負擔,并最終以低價收購了大量外商投資的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施硬件。

(三)特許經(jīng)營階段(2002-2013年)

21世紀初期,國內(nèi)市政類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)短板愈發(fā)突出,全國有超過一半的城市垃圾和廢水得不到妥善處理,嚴重制約了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。事業(yè)單位和老國企的運營主體也存在高投入和低效益的問題,市政設(shè)施經(jīng)營的長期虧損需要地方政府提供大量財政補貼。作為國家發(fā)展重點的中西部地區(qū),地方政府更要面臨新建項目資金短缺和既有設(shè)施效率低下的雙重壓力。打造多元化的投資結(jié)構(gòu)、提升市政設(shè)施的運營效率,是此時國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的重點與關(guān)鍵。

1.中央政策導向:有序推進市政特許經(jīng)營改革

在吸納成都第六水廠、北京第十水廠等前期BOT項目市場化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,中央政府決心在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行特許經(jīng)營改革。2002年12月,建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,明確鼓勵社會資金、外國資本參與國內(nèi)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等市政設(shè)施的建設(shè)和運營,希望吸納建設(shè)資金的同時提升市政服務(wù)效率。針對此前地方PPP實踐中暴露出的規(guī)范缺失問題,建設(shè)部還首次進行了PPP制度建設(shè),制定了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及相關(guān)領(lǐng)域的特許經(jīng)營協(xié)議范本等多個規(guī)范性政策文件。對PPP項目實踐中的基本流程、風險分擔、合同管理、投資權(quán)益保護等問題進行了指導,并提出了原則性的規(guī)范和要求。

2.地方實踐選擇:市場化下的溢價“轉(zhuǎn)讓”設(shè)施

2000年前后,國內(nèi)個別地區(qū)已經(jīng)自發(fā)進行了市政水務(wù)和城市公交領(lǐng)域的特許經(jīng)營嘗試。在后續(xù)中央政策的明確刺激下,各地方政府開展了更為積極和廣泛的PPP項目實踐。2002—2013年間,除港澳臺地區(qū)外的所有省份共運作了837個項目,不僅市政水務(wù)領(lǐng)域成為最大板塊,國內(nèi)民營企業(yè)還與外資企業(yè)共同成為項目投資的主力。在中央政策明確規(guī)定的市政行業(yè)外,地方政府還在地鐵、文體場館、工業(yè)園區(qū)等政策未提及領(lǐng)域進行了PPP項目實踐。充分的市場競爭讓大量項目的運營效率和管理方式得到顯著優(yōu)化,市政設(shè)施運營的支出節(jié)省達到20%—50%(35)參見周林軍等:《中國公用事業(yè)改革:從理論到實踐》,北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2009年,第6-9頁。,北京地鐵4號線、合肥王小郢污水處理廠等經(jīng)典項目也廣受贊譽。與此同時,地方政府還利用中央政策的模糊地帶,探索利用TOT方式(36)TOT(Transfer-Operate-Transfer),即轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓方式,市政特許經(jīng)營類PPP項目中常用的運作方式,指公共部門將既有基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給私營部門,由其進行一定時間的運營管理,合約期滿后再將相關(guān)設(shè)施交還公共部門。的項目運作給本地區(qū)帶來的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。以“蘭州模式”為代表的水務(wù)設(shè)施高價“轉(zhuǎn)讓”,為地方政府獲取了大量的預(yù)算外資金。這讓旨在提質(zhì)增效的特許經(jīng)營項目,異化為地方政府的“提款機”,對相關(guān)投資企業(yè)的“漲價”承諾,也造成了多地水價等物價的快速上漲。

3.央地交互反饋:政策路線調(diào)整與融資方式轉(zhuǎn)向

針對后期地方特許經(jīng)營實踐中出現(xiàn)的市政設(shè)施高溢價轉(zhuǎn)讓和公共產(chǎn)品價格快速上漲等問題,中央對地方政府片面、過度市場化的短視行為持否定態(tài)度。國務(wù)院不僅責成建設(shè)部、國家發(fā)改委等部門派出多個調(diào)查組奔赴各地進行走訪,還計劃在公共產(chǎn)品價格改革和市政特許經(jīng)營規(guī)范方面進行政策修補。但受到2008年國際金融危機的影響,中央政府轉(zhuǎn)向?qū)嵭蟹e極的財政政策,并開展了“四萬億”公共基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃,PPP這種市場化的開發(fā)工具因此受到擱置。

雖然蘭州威立雅、十堰公交等項目產(chǎn)生了項目風險,甚至造成了公私雙方的爭議和社會輿論的指責,但在看到特許經(jīng)營改革帶來的溢價轉(zhuǎn)讓金紅利后,西安等地都希望復(fù)制“蘭州模式”,將本地市政企業(yè)的市場化工作提上日程。當?shù)胤秸兄街醒胝年P(guān)注和責問態(tài)度后,便紛紛暫停了特許經(jīng)營的項目計劃,觀望國家政策的走向。在后續(xù)積極財政政策的約束下,中央下達的2.82萬億投資配套任務(wù)迫使地方政府只能尋求新的公共融資途徑。通過下屬融資平臺公司進行舉債的方式,則成為2008年后地方重要的公共投資資金來源。

(四)政府和社會資本合作階段(2014-2019年)

地方政府利用融資平臺舉債的方式,雖然能夠為地區(qū)建設(shè)快速吸納資金,但也累積了嚴重的地方負債問題。截至2014年末,全國地方債務(wù)總額高達約24萬億元,各地方政府的償債準備金甚至不足以覆蓋上述債務(wù)所產(chǎn)生的利息。地方債務(wù)像雪球一般越滾越大,并可能造成嚴重的償付風險。為了能夠疏解部分地方債務(wù),并持續(xù)為新時期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集資金,中央和地方都需要找到一個規(guī)范且科學的公共建設(shè)融資渠道。

1.中央政策導向:大力推廣“政社合作”模式

2014年以來,中央政府希望在規(guī)范地方債務(wù)的基礎(chǔ)上,大力推廣PPP作為地方融資平臺舉債的替代性融資方式,并出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》等一系列推廣政策。相關(guān)政策將BOT、TOT、特許經(jīng)營等概念整合為“政府和社會資本合作”模式,將應(yīng)用范圍拓展到幾乎所有城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域。對“社會資本”一詞的著重強調(diào),也賦予了國有企業(yè)參與PPP項目的合法性。此外,為了促進項目規(guī)范運作,財政部、國家發(fā)改委等部門制定了大量的項目操作、合同管理指南和項目論證指引等文件,進行了有史以來最為詳盡的PPP政策規(guī)范。同時上述部門還計劃選拔地方示范項目、推廣規(guī)范運作經(jīng)驗,并建立全國PPP綜合信息平臺,以便中央政府管理和各方監(jiān)督。

2.地方實踐選擇:海量且低質(zhì)的“公公合作”

基于中央政府對PPP模式史上最大力度的推動,地方政府在拉動區(qū)域投資、化解政府債務(wù)、完成政治任務(wù)等多重目的下,以前所未有的積極態(tài)度投入到項目實踐之中。僅2014—2017年間,全國新發(fā)起的項目就近兩萬個,是此前全世界所有PPP項目總數(shù)的三倍,計劃融資總額高達24.69萬億元。大量地方政府還在項目運作中再次進行“創(chuàng)新”,限制民營企業(yè)參與項目投標,偏向選擇國有企業(yè)作為合作伙伴,希望借助國企的強大實力規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁項目風險(37)參見王雨辰、胡軼俊:《民營企業(yè)PPP項目參與度研究——基于公共性的風險分析》,《軟科學》2019年第6期。。部分項目甚至將地方政府的融資平臺公司“包裝”為社會資本方,借PPP的名義變相舉債。這一時期國內(nèi)54%的PPP項目由國企運作,交通運輸、市政工程等投資規(guī)模較大的項目幾乎由國企壟斷。除此之外,地方政府還將大量不具備運營內(nèi)容的設(shè)施“包裝”為PPP項目,財政可承受能力論證和物有所值評價流于形式,項目合同中公共產(chǎn)品保底購買、承諾漲價等情況也普遍存在。此時地方項目實踐雖然火爆,但普遍低下的運作質(zhì)量也暴露出了PPP發(fā)展的嚴重問題。

3.央地交互反饋:全面規(guī)范整頓與PPP的“寒冬”

2016年開始,國務(wù)院和財政部曾分別派出多個督查組赴全國各地進行PPP項目運作的實地督查。中央政府了解到大量項目質(zhì)量低下,甚至被異化為變相舉債后,多項針對PPP運作的規(guī)范性、修補性政策陸續(xù)出臺。一方面,財政部于2017年11月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》,以防止PPP異化為新的融資平臺,要求地方政府將存在相關(guān)問題的一般項目甚至示范項目進行清退。另一方面,財政部和國家發(fā)改委再次出臺多項規(guī)范政策,既禁止國有金融企業(yè)為地方政府提供融資,也禁止地方政府在項目融資中違規(guī)擔保,并通過重申、強調(diào)和集成既有的政策要求,希望開啟國內(nèi)PPP規(guī)范發(fā)展之路。

2017年以后,在中央政府更為嚴格的政策規(guī)范下,地方政府只能按照政策要求清理掉40%以上、近萬個不合規(guī)項目,并再次減少PPP項目的具體實踐和運作規(guī)劃。2018年和2019年,全國各地發(fā)起的項目數(shù)量下降至1572個和780個,遠低于2015年至2017年間平均每年6000個項目的發(fā)起數(shù)量,被喻為國內(nèi)PPP的“寒冬”。但地方建設(shè)需求所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施融資壓力卻未因此消減,地方政府只能在PPP之外探索其他的融資手段。除土地財政之外,專項債、信托、私募基金等渠道也成為地方政府新的融資選擇。2019年全國地方隱性債務(wù)總量約達40萬億元,地方政府利用融資平臺舉債的方式并未消亡,只是同地方隱性債務(wù)一同在政策“夾縫”中潛滋暗長。

五、研究發(fā)現(xiàn):雙鏈螺旋互動式的中國政策過程

通過對國內(nèi)PPP發(fā)展案例的階段性梳理,可以發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域內(nèi)中央政策與地方實踐進行了規(guī)律性的上下互動。這一互動關(guān)系在經(jīng)歷了長時期的演進和循環(huán)后,呈現(xiàn)出一種以政策“漸進調(diào)適”和實踐“相機試探”為特征的雙鏈螺旋互動形態(tài)。中央政策與地方實踐如同DNA分子片段中的雙鏈,圍繞著促進地方基礎(chǔ)設(shè)施融資這一核心主軸進行互動和發(fā)展(見圖2)。中央政策根據(jù)地方經(jīng)驗調(diào)整PPP發(fā)展的宏觀基調(diào),即為中央政府“想要”的PPP狀態(tài);地方實踐則基于政策變動嘗試項目運作的具體方式,即為地方政府“需要”的PPP結(jié)果。央地之間以互相影響、交替演進的形式構(gòu)建了一種螺旋互動的政策過程,也推動了區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域在特定時期的有效治理。

圖2 PPP領(lǐng)域中的雙鏈螺旋互動式政策過程

(一)雙鏈螺旋互動的結(jié)構(gòu)樣態(tài):中央政策與地方實踐的并行推進

在PPP發(fā)展案例中的每個階段,中央政策與地方實踐的互動均存在較強的規(guī)律性。一個時期的PPP發(fā)展往往從中央政策的導向出發(fā),地方政府在相應(yīng)的政策推廣和規(guī)范下相機進行項目的實踐。對于地方實踐中暴露出的問題,中央政府會相對迅速地以政策補丁的形式出臺新的政策規(guī)范,地方政府也會在政策反饋下進行實踐層面的反應(yīng)。地方實踐中總結(jié)出的成功經(jīng)驗,則會成為政策進化的重要依據(jù),被中央政府吸納為下一階段PPP迭代政策的內(nèi)容(見圖3)。這種互動關(guān)系長期持續(xù),且在不同階段之間首尾相連,在經(jīng)歷了近40年的長期發(fā)展后,最終形成了一種雙鏈螺旋互動的穩(wěn)定發(fā)展樣態(tài)。

圖3 PPP領(lǐng)域中央政策與地方實踐的階段性互動路徑

1.中央政策“鏈”:基于實踐反饋的“漸進調(diào)適”

中央政府根據(jù)整體性發(fā)展的考慮會對PPP政策進行“調(diào)適”,這種調(diào)適又分為兩類:一方面是基于宏觀規(guī)劃的調(diào)整,即中央政策之“調(diào)”。在PPP發(fā)展的不同時期,中央會基于經(jīng)濟改革的總體思路構(gòu)建階段性政策路線,明確“擴大對外開放”“有效引導外資”“提升市政效率”“規(guī)范地方融資”等政策基調(diào),也代表著中央政策引導國內(nèi)PPP發(fā)展的主動性。另一方面是基于客觀情況的適應(yīng),即中央政策之“適”。中央政府不僅會在本階段的核心政策中吸納此前地方實踐中的成功經(jīng)驗,也會針對當下項目實踐中發(fā)現(xiàn)的問題盡快進行調(diào)整,以制止問題的繼續(xù)發(fā)生(見圖4)。中央政策的制定、修補和迭代循環(huán)往復(fù),既具有逐步發(fā)展的漸進性,又超越了林德布洛姆式的“小修小補”(38)參見丁煌:《林德布洛姆的漸進決策理論》,《國際技術(shù)經(jīng)濟研究》1999年第3期。,以兼具量變和質(zhì)變的方式不斷推進國內(nèi)PPP模式的應(yīng)用、填補當前的漏洞、回應(yīng)新一階段的需求。

圖4 中國PPP發(fā)展歷程內(nèi)中央政策的“漸進調(diào)適”與地方實踐的“相機試探”

2.地方實踐“鏈”:政策變遷影響下的“相機試探”

針對PPP項目的具體運作計劃,地方政府同樣會進行兩方面的“試探”。一方面是基于政策導向的嘗試,即地方實踐之“試”。在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的相關(guān)政策導向下,地方政府會依照“效率優(yōu)先”原則,將區(qū)域利益與自身風險作為優(yōu)先考慮項,依此選擇PPP項目的合作伙伴、分配項目風險、決定項目合作的基本態(tài)度,并在實踐中豐富政策指引之外的項目內(nèi)容,嘗試產(chǎn)出最高的項目實踐方法。另一方面則是突破政策框架的探索,即地方實踐之“探”。除積極響應(yīng)政策倡導外,地方政府還會利用政策規(guī)定的漏洞,甚至直接突破政策框架進行實踐嘗試,不斷“探索”實現(xiàn)效率最大化的PPP運作方式。但地方實踐的“試探”也具有審時度勢的“相機”性,面對中央政府旨在糾偏和規(guī)范的政策補丁,地方政府也會順應(yīng)政策要求作出適當反應(yīng)(同見圖4)。但這種實踐反應(yīng)依然服務(wù)于區(qū)域建設(shè)的基本目標,地方政府會繼續(xù)嘗試在緊縮的政策空間內(nèi)“戴著鐐銬跳舞”。

3.中央政策與地方實踐的“雙鏈推進”

PPP領(lǐng)域的雙鏈螺旋互動關(guān)系是持久穩(wěn)定的,政策“鏈”和實踐“鏈”在形式和實質(zhì)兩個層面共同推進著中國PPP的發(fā)展。在形式層面上,區(qū)別于單一路徑的非線性邏輯,中央政策與地方實踐在螺旋互動的關(guān)系中齊頭并進、共同發(fā)展。不僅政策試驗的“雙軌制”在這一領(lǐng)域內(nèi)被打破,政策與實踐在互相學習進程中也幾乎沒有長期停頓和彼此等待。在實質(zhì)層面上,中央政策與地方實踐則分別為我國PPP發(fā)展提供了框架上的指引和內(nèi)容上的支撐。中央政策設(shè)定了PPP發(fā)展的基本架構(gòu),決定了合作企業(yè)的范圍、拓展了應(yīng)用的行業(yè)領(lǐng)域、設(shè)計了運作的基本形式。地方實踐則推進了PPP發(fā)展的具體內(nèi)容,調(diào)整了招商引資的方式、提升了風險分擔與合同管理的水平,并最終決定了項目的具體收益和結(jié)果。中央政策框架與地方實踐內(nèi)容構(gòu)成了PPP發(fā)展的一體兩面,框架擴展或約束了內(nèi)容,內(nèi)容支撐甚至突破了框架。二者間的螺旋互動讓框架不斷延展、內(nèi)容也不斷進化,好比骨骼與血肉在相互支撐和共同生長,共同推進了中國PPP的發(fā)展之路。

(二)雙鏈螺旋互動的作用機制:融資需求驅(qū)動下的央地雙向彈性

改革開放后,資源總量有限與社會需求劇增的矛盾誘發(fā)了集權(quán)與分權(quán)的部分失調(diào)(39)參見王滬寧:《集分平衡:中央與地方的協(xié)同關(guān)系》,《復(fù)旦學報(社會科學版)》1991年第2期。,也造成了地方政府的事權(quán)過大和財權(quán)不足,并在基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)尤為顯著。但在雙鏈螺旋互動的政策過程中,中央與地方的總體目標是一致的,促進地方基礎(chǔ)設(shè)施融資就是中央政策“鏈”與地方實踐“鏈”的互動主軸。在此基礎(chǔ)上,中央和地方分別擁有“大目標”與“小規(guī)矩”,并分別采取了“抓大放小”的彈性策略。二者均具有彈性的行動邏輯,很大程度上疏解了地方政府財權(quán)與事權(quán)失衡下的區(qū)域建設(shè)壓力,最終在不平衡的框架下達成了相對平衡的結(jié)果。

1.目標公約數(shù):地方基礎(chǔ)設(shè)施融資

央地政府之間對推進PPP發(fā)展的目標具有很高的融合度,這導致在該領(lǐng)域內(nèi)中央政策與地方實踐的演進方向基本一致。從政策變遷的角度看,中央政策目標經(jīng)歷了鼓勵開放融資、合理引導外資、促進多元融資、規(guī)范地方融資等階段性變化。雖然也伴隨著提升運作效率和化解地方債務(wù)等政策目的,但其核心目標一直非常明確,就是為了幫助地方政府解決區(qū)域建設(shè)中的融資問題。從實踐演變的層面看,面對公共資金有限性與基建投資責任無限性的長期矛盾,解決資金問題幾乎是地方政府選擇項目開發(fā)方式的唯一重點。長期以來,地方經(jīng)歷了區(qū)域經(jīng)濟薄弱、分稅制改革、國際金融危機、地方債務(wù)整頓等不利于公共投資的困窘局面,便相應(yīng)選擇了吸納外資、多元融資、存量融資甚至借PPP名義舉債等具體實踐方式(見表1)。在地方政府創(chuàng)造性地進行了PPP融資實踐后,中央政府也認識到其巨大的工具性價值,并在不同時期出臺了正面推進的相關(guān)政策,從而也堅定了地方政府開展項目實踐的信心。

表1 PPP領(lǐng)域不同發(fā)展階段的中央政策目標與地方實踐目標

2.中央政策“推進”與“規(guī)范”的適時調(diào)整

對中央政府來說,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是“大目標”,政策連續(xù)性和地方政府遵守政策要求則是“小規(guī)矩”。從推進PPP發(fā)展的角度來看,中央先后提出“謹慎試點”“有序推進”和“大力推廣”等政策策略,但僅符合政策試驗理論的表面特征,實際上每一階段的推進策略均是根據(jù)時空環(huán)境進行的獨立調(diào)整。此外,PPP政策主導部門經(jīng)歷了從國家計委到建設(shè)部,再到財政部的變遷,主推應(yīng)用領(lǐng)域也從交通、電力到市政設(shè)施,再發(fā)展到全面性的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。缺乏連續(xù)性的政策演進并未形成一個系統(tǒng)的推進方案,客觀上卻體現(xiàn)出明顯的政策制定適應(yīng)性和實施彈性,其變遷機理源于協(xié)調(diào)地方基建需求和融資壓力矛盾的適時調(diào)整。

從規(guī)范地方實踐的層面來看,中央政策的權(quán)威性也并非牢不可破。從非試點地區(qū)在國家政策試驗之外的自行開發(fā),到地方政府違規(guī)承諾固定回報、限制民企參與等違反政策規(guī)定的行為,中央政府幾乎沒有進行嚴厲處罰,最多要求對違規(guī)項目進行清理,展現(xiàn)出極大的政策彈性和忍耐程度。經(jīng)過近40年的變遷與演進,中央對地方PPP實踐形式上的審查越來越緊,但對項目實際運作的掌控卻越來越松。尤其是從全程參與的“試點項目”到僅具參考意義的“示范項目”的變化,反映了政策規(guī)范方式的本質(zhì)變動。

3.地方實踐“態(tài)度”與“方式”的彈性選擇

對地方政府而言,項目融資是“大目標”,遵守政策規(guī)范和項目合同則是“小規(guī)矩”。為區(qū)域建設(shè)提供治理工具的中央政策,對地方政府的“參考”和“啟發(fā)”意義遠大于具體的執(zhí)行要求。地方會積極落實中央推廣PPP模式的政策,但對于規(guī)范相關(guān)實踐的政策,則大多選擇在政策框架下尋求突破空間,甚至“斷章取義,為我所用”。從沿海地區(qū)“先斬后奏”的創(chuàng)新嘗試,到拆分項目金額以規(guī)避中央審批,到高溢價“轉(zhuǎn)讓”市政設(shè)施,再到借PPP名義變相舉債,地方政府種種違背政策的行為都是為了快速達成基礎(chǔ)設(shè)施的融資目標。加上此類“上有政策,下有對策”的行為在特定時期不會遭受實質(zhì)處罰,客觀上堅定了地方政府彈性應(yīng)對政策導向的思路。

此外,在官員“晉升錦標賽”和以經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)為政績核心指標的時代背景下,官員任期的短期性與項目運作的持久性、地方政府的GDP追求與公私合作的理念追求都存在天然錯配,導致PPP項目的長期運作與伙伴關(guān)系難以受到地方政府的重視。融資的高難度和大壓力使得地方難有顧及融資目標和項目合作的兩全之法。為了確保項目盡快落地,地方政府不惜與投資方簽訂不公平甚至不可能實施的合約。但當項目設(shè)施建設(shè)完成,再加上“新官”就任時,面對前任政府遺留的沉重“舊賬”,消極對待甚至直接違約都會成為“不完美”但“必須”的選擇。雖然PPP項目的合作性和規(guī)范性遭到了忽視,但地方政府卻以短期意義上最具“性價比”的方式補齊了本地基礎(chǔ)設(shè)施的短板。

(三)雙鏈螺旋互動的發(fā)展升力:務(wù)實、均衡與動態(tài)調(diào)整的治理邏輯

PPP領(lǐng)域內(nèi)中央政策與地方實踐的雙鏈螺旋互動關(guān)系,既是一種獨特的中國政策過程,也代表著一種持續(xù)、高效的治理邏輯。在實用主義的邏輯起點下,區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方式通過均衡運作和動態(tài)調(diào)整的方式不斷協(xié)調(diào)和改進,這是雙鏈螺旋互動勾勒出的獨特治理路徑。在效率優(yōu)先的治理目標得以實現(xiàn)的前提下,政策統(tǒng)一性的僵化問題因此得以變通應(yīng)對,以適應(yīng)不同時期和不同地域的特殊情況。工具導向的治理路線也基于雙鏈螺旋互動得以自我修正和迭代發(fā)展,同時也促進了治理方式的進步和治理成效的持續(xù)提升。

1.資源有限條件下的實用主義

受到特定時期資源有限的客觀限制,央地政府均以務(wù)實的態(tài)度選擇并應(yīng)用了能夠快速促進地區(qū)建設(shè)和項目融資的治理工具,高效完成了區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的階段性任務(wù)。一方面,國內(nèi)政府部門并不排斥借鑒西方國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中的寶貴經(jīng)驗,地方實踐所產(chǎn)生的經(jīng)驗和教訓也在中央政策制定中被視為重要的信息和技術(shù)來源。這種源自國外的政策學習和國內(nèi)的縱向創(chuàng)新擴散,并不源于利益團體的角力或選舉政治的壓力,而是來自中央和地方政府對高效且實用工具的現(xiàn)實需要。另一方面,面對新型治理工具本身自帶的效率與價值二元屬性,中央政策和地方實踐都不反對前者的核心作用。地方財權(quán)與事權(quán)失衡的矛盾長期存在,PPP等公私合作治理方式就會被扭曲為融資工具。但這種在現(xiàn)實發(fā)展壓力下做出的“無奈”選擇,客觀上卻完成了階段性區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要目標,也為進一步優(yōu)化社會服務(wù)、維護公共利益、實現(xiàn)均衡發(fā)展奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.“兩個積極性”的協(xié)調(diào)與均衡

中央政策的審慎態(tài)度會限制地方的積極治理運作,地方實踐的激進策略也會挑戰(zhàn)中央的政策權(quán)威,經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域“兩個積極性”之間的差異勢必產(chǎn)生部分矛盾。但除了以法律和政策為代表的剛性制度體系外,我國也存在允許各地政府針對實際狀況應(yīng)變處理的柔性機制。一方面,對地方自主權(quán)的尊重讓政策統(tǒng)一性的僵化問題得以“變通”應(yīng)對。中央“一刀切”式的政策文件難以考慮到所有地區(qū)的差異細節(jié),但地方政府卻可以依賴靈活的實踐以消解整個治理結(jié)構(gòu)所承擔的負荷和任務(wù)(40)參見周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》,《開放時代》2009年第12期。。另一方面,靈活的地方實踐也會覆蓋中央政策難以觸及的領(lǐng)域和層面。尤其以市場化為底層邏輯的治理方式,宏觀政策難以規(guī)定一個公共性和經(jīng)濟性之間的通用均衡點,價值與效率的平衡只能在地方治理實踐中探索和確定。靈活實踐的機制非但沒有弱化正式制度,反而對其形成了有力的補充和支持(41)參見周望:《均衡性治理:當代中國國家治理的一個特定邏輯》,《天府新論》2013年第6期。。政策統(tǒng)一性與實踐靈活性的均衡協(xié)調(diào)體現(xiàn)了中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)的動態(tài)關(guān)系(42)參見周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》,《開放時代》2011年第10期。,也切實解決了治理過程中的部分難題。

3.治理路線的修正與動態(tài)發(fā)展

長期以來,中國共產(chǎn)黨靈活、調(diào)適的政治思路讓政策的制定成為不斷改革和調(diào)整的循環(huán)過程(43)參見沈大偉:《中國共產(chǎn)黨:收縮與調(diào)適》,呂增奎、王新穎譯,北京:中央編譯出版社,2012年,第5頁。。在中央和地方的持續(xù)互動中,中央政府會基于地方實踐的既往經(jīng)驗和教訓進行政策修補和政策完善,也會隨著當下環(huán)境的變化審查不合時宜的政策,并以動態(tài)的方式持續(xù)調(diào)整政策內(nèi)容、改變政策制定和實施方式。在此基礎(chǔ)上,中央政府根據(jù)國家未來的發(fā)展規(guī)劃,也會在政策的迭代進化中提出前瞻性的發(fā)展思路。例如PPP政策中“社會資本”概念的提出,以及對PPP+REITs模式的超前推廣,這種本土化和前沿化的工具改良體現(xiàn)了中央政策從反饋性修補向前瞻性指導的進化過程。這種動態(tài)性的治理發(fā)展需要政策制定者進行前瞻思考、反復(fù)思考和換位思考,并通過政策的調(diào)整和進化解決地方實踐中可能發(fā)生、正在發(fā)生或即將發(fā)生的問題(44)參見梁文松、曾玉鳳:《動態(tài)治理:新加坡政府的經(jīng)驗》,陳曄等譯,北京:中信出版社,2010年,第5頁。。治理路線的不斷自我糾正和動態(tài)調(diào)整,不僅促進了階段性治理任務(wù)的達成,也讓PPP這一治理方式在中國朝著總體有序、規(guī)范的方向持續(xù)進步和發(fā)展。

六、結(jié)論與討論:雙鏈螺旋互動模式及其優(yōu)化

本文基于對中國PPP發(fā)展案例內(nèi)中央政策與地方實踐的長期梳理,總結(jié)出中國政策過程中的雙鏈螺旋互動模式。區(qū)別于其他嵌入央地關(guān)系的單線路政策過程,雙鏈螺旋互動模式反映了中央政策與地方實踐圍繞著同一目標主軸相互影響和彈性行動,共同推升了相關(guān)領(lǐng)域治理水平的政策過程現(xiàn)象。政策“漸進調(diào)適”與實踐“相機試探”的周期循環(huán),突破了從政策制定到政策終結(jié)的階段性時間限制,從更具歷史意義的角度回答了政策創(chuàng)新到底由中央主導還是地方主導的非此即彼問題,是對中國特色的政策創(chuàng)新和政策試驗理論的嘗試補充和發(fā)展。此外,雙鏈螺旋互動模式不僅解釋了實際案例中政策變遷和地方治理中的具體現(xiàn)象,還體現(xiàn)了這一中國政策過程的務(wù)實治理邏輯和治理意義,其成功化解了由央地關(guān)系失衡導致的地方事權(quán)與財權(quán)不匹配,以及中央政策統(tǒng)一性與地方實踐多樣性的矛盾沖突,為區(qū)域建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的治理發(fā)展提供了動態(tài)和持續(xù)的推動力。

在PPP、購買服務(wù)、公共服務(wù)合同外包、地方公共融資等眾多領(lǐng)域,利用市場資源供給公共物品已成為愈發(fā)重要的治理方式,公私合作與多元治理也是未來國家治理的發(fā)展方向。但在實用主義的治理思路下,中央政策與地方實踐只關(guān)注市場供給作為治理工具的效率性,以實現(xiàn)特定時期資源有限下的治理目標。但隨著治理方式和工具的逐漸豐富和規(guī)范,我們應(yīng)在雙鏈螺旋互動基礎(chǔ)上,將市場供給作為獨立的要素引入這一互動結(jié)構(gòu),逐步讓公私合作取代單純以工具主義為核心的地方實踐,最終讓市場供給作為中央政策與地方實踐的同等級要素參與螺旋互動,讓市場力量以治理主體的角色發(fā)揮更好的作用(見圖5)。

圖5 特定領(lǐng)域政策過程從“雙鏈螺旋”到“三鏈螺旋”的理想演進路徑

從雙鏈螺旋到三鏈螺旋的互動發(fā)展,能夠促進中央政府更好地制定政策,幫助地方政府更好地開展實踐,最終實現(xiàn)從特定時期的有效治理演進為持久性的更好治理。