趙霞

摘要：市域社會治理現(xiàn)代化是推進國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的“前哨”和基礎。市域社會治理的范圍既包括城市社區(qū)治理，也包括農(nóng)村社區(qū)治理，不僅涵蓋范圍廣、治理主體屬性不同、治理體制機制差異大，而且在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，“城中村”作為市域社會治理現(xiàn)代化城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的紐帶，其社區(qū)治理過程是長期而復雜的。“城中村”社區(qū)治理的路徑探索對于市域社會治理矛盾的破解、城市精細化管理成效的提升和共建共治共享的市域治理主體關系的構建有著重要的作用。

關鍵詞：市域社會治理；城中村；社區(qū)治理

“市域社會治理現(xiàn)代化” 是按照中央關于社會治理現(xiàn)代化的總體要求，以所設區(qū)市為主要治理載體，以城區(qū)為重點、覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)聯(lián)動[1]，充分發(fā)揮市級層面主導作用，以治理理念現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化為重點內(nèi)容，[2]加快提升社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的發(fā)展過程。[3]近年來，隨著我國城市規(guī)模的迅速擴張，為解決用地需求，城市周邊的村落被有序納入城市行政規(guī)劃體系和范圍內(nèi)，許多“城中村” 應運而生。隨著全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的不斷推進，我們深刻認識到市域社會治理現(xiàn)代化是推進國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化的“前哨” 和基礎。由于市域社會治理涵蓋范圍既包括城市社區(qū)治理，也包括農(nóng)村社區(qū)治理，涵蓋范圍比較廣，治理主體所屬性質(zhì)不同，治理的體制機制差異也很大。同時，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，由于主城區(qū)面積不斷擴大，形成了以老城區(qū)為中心帶動，新城區(qū)承載各項功能輻射延伸的城市化發(fā)展格局。這些“城中村” 屬于城市規(guī)劃行政區(qū)范圍內(nèi)完全失去或基本失去宅基地、耕地，原村居整體拆遷轉移安置進城后，仍然施行以村民委員會領導下的村民自治模式和以社區(qū)居民委員會領導下的社區(qū)治理模式相結合的“城中村” 社區(qū)（不包含城區(qū)內(nèi)因歷史原因遺留下來的落后于新型城市規(guī)劃、與現(xiàn)代城市治理步調(diào)不一致的老舊居民區(qū)）。甘州區(qū)“城中村” 主要有“撤村建居” 和正在“撤村建居” 兩種類型。當然，在“城中村” 搬遷建造新社區(qū)中，還摻雜著一部分棚戶區(qū)改造的居民區(qū)和城市老舊小區(qū)改造的居民區(qū)，這是沒有辦法避免和割裂出去的。

一、甘州區(qū)城市行政規(guī)劃轄區(qū)“城中村”社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

甘州區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5個街道，內(nèi)含245個行政村和23個社區(qū)。根據(jù)張掖市甘州區(qū)城市行政規(guī)劃，納入主城區(qū)建設的主要有城郊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個行政村。分別是新墩鎮(zhèn)11個行政村84個合作社，被分布規(guī)劃在1個街道籌備組和三個街道轄區(qū)內(nèi)的30個（含在建12個）小區(qū)內(nèi)。累計征收土地37334畝，拆遷房屋3821院，安置“城中村” 融入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的完全失地農(nóng)民19581人；梁家墩鎮(zhèn)轄10個村，已有2個行政村被納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，統(tǒng)一規(guī)劃在飲馬橋社區(qū)；長安鎮(zhèn)轄區(qū)的4個行政村；上秦鎮(zhèn)轄區(qū)的2個行政村以及火車站街道的2個行政村分別被納入不同的城市社區(qū)。納入城區(qū)行政規(guī)劃區(qū)的行政村，已經(jīng)完成規(guī)劃區(qū)社區(qū)建設，擁有獨立辦公場所，社區(qū)的辦公面積達到220—300平方米。另外還有一部分“城中村” 安置小區(qū)分布在南街街道、北街街道、西街街道、東街街道、火車站街道等5個街道和濱河新區(qū)街道籌備組的轄區(qū)內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，甘州區(qū)整體完成“撤村建居” 的社區(qū)有8個，正在推進“撤村建居” 的有4個。另外還涉及村改社區(qū)的有飲馬橋社區(qū)、祁連社區(qū)、下安社區(qū)、流泉社區(qū)、北關社區(qū)、青松社區(qū)、新墩社區(qū)、南華社區(qū)、西關社區(qū)、白塔社區(qū)等15個社區(qū)。所在社區(qū)內(nèi)建有醫(yī)院、學校、便民市場、商店及辦公場所和相關服務用房，極大方便了居民生活。

二、甘州區(qū)“城中村”社區(qū)治理基本構架和新的屬性

“城中村” 居民從農(nóng)民變市民，雖然其身份發(fā)生了改變、生活環(huán)境發(fā)生了改變、社區(qū)（小區(qū)）成員組成發(fā)生了改變，但仍然具有獨有特點，如原有農(nóng)村主體成員基本不變、納入城市建設圈后原有行政村村民委員會管理方式不變；農(nóng)民就業(yè)以農(nóng)業(yè)為主轉變?yōu)橐远a(chǎn)業(yè)為主、行政村原有土地性質(zhì)由農(nóng)民集體所有轉化為國家所有、社區(qū)管理模式具有城鄉(xiāng)二元混合等特點?；凇俺侵写濉?社區(qū)的這些獨特性，在城市化進程中，尤其是推進市域社會治理現(xiàn)代化進程中，這些城市“新居民” 在社區(qū)治理中普遍存在就業(yè)難、管理亂、公共服務意識差、消防安全隱患大、社區(qū)管理體制機制不健全等問題，對市域社會治理現(xiàn)代化提出了新挑戰(zhàn)。

三、甘州區(qū)“城中村”社區(qū)治理取得的初步成效

一是搭建了科學合理的社區(qū)治理載體。社區(qū)作為城市社會治理的基本單元，既是創(chuàng)建和諧社會的主陣地，也是構建平安中國的基礎。甘州區(qū)老城區(qū)西郊借助濱河新區(qū)發(fā)展契機，把征地拆遷安置小區(qū)、“城中村” 社區(qū)、棚戶區(qū)改造居民區(qū)按照城市功能定位，一并納入城市行政規(guī)劃區(qū)內(nèi)，探索了建設與搬遷安置新路徑，并進行了科學設計與規(guī)劃。對于“城中村” 社區(qū)主要區(qū)域的濱河新區(qū)，主要發(fā)展模式為村委會與開發(fā)商聯(lián)建，村民就地安置，轄區(qū)內(nèi)30個“城中村” 安置小區(qū)及與此相關聯(lián)的社區(qū)在2010—2017年已有8個全部完成了人居環(huán)境亮化美化；10年基本開發(fā)完畢的片區(qū)內(nèi)，主要道路和設施及區(qū)政府、醫(yī)院、學校、市場、影劇院、全民健身中心已融入了新區(qū)城市規(guī)劃建設；尚在建設的業(yè)已完成規(guī)劃設計，老城區(qū)南郊的迎恩社區(qū)，自2014年修建迎恩名苑小區(qū)以來，按照新時代、新社區(qū)、新生活的“三新” 要求，先后籌措資金300多萬元，相繼建成了迎恩社區(qū)便民服務中心、日間照料中心、青年之家、婦女之家、積分超市、新時代文明實踐站、農(nóng)家書屋、老年活動室等各類便民設施和1個室外體育場，并以此為載體，在康養(yǎng)結合、社區(qū)治理、黨建引領方面走出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展富民強村之路，2020年被評為“全省農(nóng)村社區(qū)建設示范社區(qū)”。

二是建立了組織健全的社區(qū)治理機構。完備的社區(qū)治理組織機構是推動社區(qū)開展有效治理的關鍵。健全的組織機構、合理的人員配備、科學的機構運行直接影響著社區(qū)的治理成效。甘州區(qū)城市行政規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“城中村” 以原有鎮(zhèn)政府為依托，通過村民（居民）依法選舉產(chǎn)生村民委員會或社區(qū)居民委員會，進一步維護社區(qū)內(nèi)的社會治安、服務轄區(qū)內(nèi)的居民、向上傳遞居民意愿、組織村民（居民）實行自我管理。由各小區(qū)業(yè)主會議民主選舉組成業(yè)主委員會，來修訂小區(qū)內(nèi)的管理公約、聘請及監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)或人員、監(jiān)督公共建筑和設施的正常使用等。成立了諸如村民“自樂班” 的休閑娛樂型組織、“四點半課堂” 的教育型組織、老年書畫活動的技藝型組織、社會工作者服務站等村民（居民）自治性組織，為“城中村” 社區(qū)科學化、精準化治理發(fā)揮了自身的“造血” 功能。成立或引進物業(yè)管理公司，聘請專業(yè)的物業(yè)經(jīng)理管理小區(qū)物業(yè)，選用踏實勤奮、有奉獻精神的本小區(qū)村民（居民）做物業(yè)公司員工，為構建和諧小區(qū)保駕護航。

三是構建了黨建引領“城中村” 社區(qū)治理新格局。“城中村” 社區(qū)作為一種從農(nóng)村社區(qū)過渡到城市化社區(qū)的產(chǎn)物，既具有農(nóng)村熟人社區(qū)治理的粗放性，又具有城市社區(qū)治理的規(guī)范性，相較于單一的城市社區(qū)治理或農(nóng)村社區(qū)治理要復雜得多。[4]目前，甘州區(qū)“城中村” 社區(qū)采用“社區(qū)居民委員會+村民委員會” 并存的管理模式進行社會治理。新成立的部分社區(qū)采取“上級掛職委派+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推選+社區(qū)（小區(qū)）配套” 的辦法，精準選派能力強、影響力大的“頭雁” 能人擔任（村）社區(qū)書記，按照組織程序建立黨支部，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部示范帶頭作用以推進社區(qū)治理。村委會和社區(qū)工作人員分工協(xié)作，通力合作解決“城中村” 社區(qū)的大小事宜。社區(qū)主要是對該轄區(qū)非本鎮(zhèn)戶籍的常住人口、流動人口進行管理，村委會主要是對原有戶籍人口進行管理，同時社區(qū)和村委會在信息上實現(xiàn)共享，快速推進了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化治理進程。新建立的“城中村” 社區(qū)以“黨支部+” 的引領方式，推行“網(wǎng)格員+樓院長+先鋒黨員+黨員中心戶” 的網(wǎng)格化管理模式，把所有小區(qū)的樓棟都納入網(wǎng)格化管理，切實實現(xiàn)了黨組織引領社區(qū)治理“小事不出小區(qū)，大事不出社區(qū)” 的治理目標。

四是激活了“城中村” 村集體經(jīng)濟的新引擎。村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大有利于增強黨組織的凝聚力、提升黨組織的號召力。2021年，甘州區(qū)村級集體經(jīng)濟收入人均在8萬元以上，能夠為村級發(fā)展提供一些必要的支撐。雖然“城中村” 社區(qū)已經(jīng)納入城市行政規(guī)劃區(qū)，但在社區(qū)管理體制機制上并沒有完全脫離村民委員會，是生活在城市里的“新型農(nóng)民”。所以甘州區(qū)拆村建居的“城中村” 在初期建設時，規(guī)劃保留了原來村級集體的30多畝村集體用地，以開發(fā)小區(qū)的合作社為主體，統(tǒng)一建設了一部分商業(yè)體?！敖ň印?以后，村民委員會代表原有的全體村民通過商鋪出租、招商引資等方式，獲取經(jīng)濟收入，積累了一定的村級集體資金。如南華村2021年村級集體經(jīng)濟收入達到19萬元，這筆村級集體資金不僅可以維持村委會的日常運轉，還可以為村民（居民）做扶危濟困、集體經(jīng)濟收入分紅、小區(qū)公共建設維修等用。西關村2021年村級集體經(jīng)濟收入結余高達64萬元，為“城中村” 小區(qū)或社區(qū)組建的物業(yè)公司、人力資源公司勞務、辦公費用支出、社區(qū)精細化管理等提供了保障，還為村民戶均分紅3000余元。這些“城中村” 社區(qū)既為本村所覆蓋的安置小區(qū)提供了高質(zhì)量的管理服務，又合理使用了村級集體資產(chǎn)；人力資源管理公司既發(fā)展了業(yè)務，又為本村和周邊勞動力提供了就業(yè)渠道，極大增強了黨組織的凝聚力。

五是筑牢了“城中村” 平安社區(qū)建設主陣地。由于“城中村” 安置區(qū)農(nóng)民群眾以抽簽入住的方式確定樓棟、單元、樓層、戶號，打破了原有的村（社）地域界限，由熟人村社群體演變成新的社區(qū)共同體，失去了原有農(nóng)村社區(qū)多年來形成的和諧性，這就需要在新形成的“城中村” 社區(qū)治理體系建設中，重新打造“平安社區(qū)” 陣地。一是完善基礎硬件建設。新建立的“城中村” 社區(qū)均設有社區(qū)居民委員會、黨群服務中心、日間照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等基礎民生服務場所，為居民提供了基本的服務陣地；二是大力推進村民自治，提高村民的自主能力。按照省、市《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實施意見的通知》和“一居一約一章程” 的要求，各社區(qū)因地制宜制訂、修訂、完善了《居民公約》《居民自治章程》，[5]如迎恩村成立了紅白理事會、協(xié)商議事會等5個村民議事組織，制訂完善了《迎恩村村規(guī)民約》，村民關注的熱點問題、實際困難、矛盾糾紛等都在協(xié)商民主中有了結果，切實保障了居民自治與社區(qū)服務工作的有機融合。

六是打造了“城中村” 大物業(yè)管理新模式。結合省級城市社區(qū)治理創(chuàng)新實驗區(qū)工作經(jīng)驗，“城中村” 社區(qū)通過引進有實力的本地開發(fā)商實現(xiàn)了高效開發(fā)，商用物業(yè)分配資產(chǎn)補償?shù)綉?，為后續(xù)商業(yè)物業(yè)整體運營提供了便利條件，也為個人運營提供了可操作空間。如泰安社區(qū)依托“先鋒物業(yè)” 打造惠民社區(qū)，提升治理能力和社區(qū)居民自治水平；西關社區(qū)推進“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理” 新模式，與張掖電信聯(lián)手打造智慧社區(qū)云平臺，著力打造“六微服務” 等特色化社區(qū)治理服務品牌；迎恩社區(qū)探索“紅色物業(yè)” 工作模式，將文明實踐、志愿服務與物業(yè)管理相結合，以促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，按照“黨建引領、市場運作、多方聯(lián)動、多元共治” 的原則，將黨建工作嵌入物業(yè)管理服務，推動“城中村” 社區(qū)化管理不斷走向深入。

四、結束語

在市域社會治理現(xiàn)代化背景下，甘肅省張掖市甘州區(qū)在“城中村” 社區(qū)治理實踐中，以黨組織引領、黨員帶頭、居民自治等各方力量推動形成社區(qū)共建共治共享新格局。以恢復“造血” 功能為目標，推動村委會、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司“合署辦公”，讓“四駕馬車” 同向發(fā)力，有效破解了“城中村” 社區(qū)綜合治理難題，提高了市域社會治理現(xiàn)代化水平和服務群眾的能力。

參考文獻：

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