韓誠　任一涵

【內(nèi)容提要】縣級融媒體中心建設(shè)是實現(xiàn)社會有效治理的重要抓手，有助于社會治理和服務(wù)重心向基層下移，為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動基層社會走向“善治”。經(jīng)過4年多的建設(shè)，我國縣級融媒體中心從掛牌到運營，呈現(xiàn)出建設(shè)高效、形態(tài)多樣等特點，但也存在融合不足、資源重合、經(jīng)費有限、人才缺失等問題，應(yīng)結(jié)合“善治”的合法性、責(zé)任性、參與性、有效性等要素，做好制定政策、發(fā)揮效用、制度改革、權(quán)責(zé)劃分等工作，推動縣級融媒體中心加速發(fā)展，實現(xiàn)基層社會治理工作的創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】“善治”? 縣級融媒體中心? 社會治理? 媒體融合

新時代的媒體融合強(qiáng)調(diào)“媒介話語”與“政治話語”雙重屬性，媒體融合既要解決媒體作為信息傳播系統(tǒng)的現(xiàn)代傳播體系轉(zhuǎn)型，更要完成輿論引導(dǎo)、政策宣傳動員和意識形態(tài)教育的政治功能優(yōu)化。①我國在現(xiàn)代化治理中提出“構(gòu)建基層社會治理新格局”，強(qiáng)調(diào)“社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”等要求，②應(yīng)結(jié)合“善治”相關(guān)理論，將縣級融媒體中心建設(shè)納入城市基層社會治理工作，推動政府與民眾對社會政治事務(wù)協(xié)同治理。

一、追根溯源：縣級融媒體中心建設(shè)的進(jìn)程

縣級融媒體中心建設(shè)是我國媒體融合發(fā)展的重要組成部分。整體上看，我國縣級融媒體中心發(fā)展可細(xì)分為4個階段：

第一階段是2011年4月至2018年7月的開拓期，約有98家融媒體中心掛牌。③早期的探索集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，通常由地方政府宣傳部門主導(dǎo)，在原有的廣播電視臺基礎(chǔ)上搭建融媒體中心。早期融媒體中心建設(shè)較為零散，在名稱上也各有差異，除了“融媒體中心”之外，有強(qiáng)調(diào)商業(yè)屬性的“傳媒集團(tuán)”，也有突出平臺多樣化的“全媒體中心”等名稱。

第二階段是2018年8月至12月的試點建設(shè)期，約有416家融媒體中心建成。2018年8月，縣級融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會召開，隨后中央通過《關(guān)于加強(qiáng)縣級融媒體中心建設(shè)的意見》。這一階段中，多個省份開始試點建設(shè)工作，北京、福建率先實現(xiàn)了省級全覆蓋，山西、河南等省也完成了首批試點建設(shè)。其中，北京以全國領(lǐng)先的建設(shè)速度，率先實現(xiàn)了16個區(qū)的融媒體中心掛牌。

第三階段是2019年的高速發(fā)展期，約有1383家融媒體中心建成。在政策方面，中宣部、國家廣播電視總局發(fā)布《縣級融媒體中心建設(shè)規(guī)范》等政策，對融媒體中心的總體架構(gòu)、功能要求、基礎(chǔ)設(shè)施等提出要求。這一階段中，天津、貴州、上海、浙江、內(nèi)蒙古等省區(qū)市先后實現(xiàn)全覆蓋，甘肅、山東、新疆等省區(qū)也基本完成建設(shè)。

第四階段是2020年之后的成熟完善期。盡管受到新冠疫情影響，2020年上半年融媒體中心掛牌較少，但到這年年底基本實現(xiàn)全國范圍的覆蓋，達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)。在各地縣級融媒體中心掛牌后，真正的融合還需要長時間磨合，進(jìn)一步開展軟硬件建設(shè)、人才引進(jìn)、制度改革等工作。如在天津市提出的市級“十四五”規(guī)劃綱要中，提出“推進(jìn)媒體融合向縱深發(fā)展，做強(qiáng)海河傳媒中心，建強(qiáng)津云新媒體，用好區(qū)級融媒體中心，實施全媒體傳播工程”，④將縣級融媒體中心建設(shè)作為實現(xiàn)媒體融合的重要手段。

二、設(shè)計布局：縣級融媒體中心建設(shè)的特點

依據(jù)縣級融媒體中心建設(shè)路徑，可分為自主建設(shè)模式和依托外部平臺的合作模式。

第一類是自主建設(shè)模式，也是當(dāng)前建設(shè)的主要途徑。通常以原有的縣級廣播電視臺為核心，在其基礎(chǔ)上建設(shè)融媒體指揮中心，并以縣級廣電為主體，開展相關(guān)網(wǎng)站、報紙、“兩微”賬號的整合。以縣級廣電為基礎(chǔ)建設(shè)，與我國特殊的縣級媒體發(fā)展歷史有關(guān)。在縣級媒體層面，縣級報社在2003年全國報刊治理整頓后數(shù)量驟減，而廣播電視臺在“四級辦臺”的傳統(tǒng)下多有保留，因此依托廣電開展建設(shè)成為多數(shù)地區(qū)的選擇。自主建設(shè)模式由地方政府的行政力量主導(dǎo)，可以充分利用現(xiàn)有資源，在較短時間內(nèi)整合當(dāng)?shù)馗黝惷襟w，有利于搭建具有地域特色的個性化融媒體平臺。但不少融媒體中心存在規(guī)模小、技術(shù)弱等問題，這一點在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為嚴(yán)重。

第二類是合作建設(shè)模式，主要是借助外部平臺的資金、技術(shù)進(jìn)行合作建設(shè)。這種合作包括兩方面：一是縱向合作，目前已有30余種“省級云”技術(shù)平臺為省內(nèi)各級媒體提供技術(shù)支持和運營保障。如“津云”與天津各區(qū)融媒體中心共建“中央廚房”指揮和調(diào)度系統(tǒng)，以該系統(tǒng)為“中樞”，以采、寫、編、發(fā)為“末梢”，形成了一體化、全方位的傳播體系。二是橫向合作，推動跨地區(qū)融媒體中心的信息與資源共享，如上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)和嘉興市嘉善縣建立了長三角一體化發(fā)展媒體聯(lián)盟，形成包括共推黨建聯(lián)建、共策主題宣傳等合作。⑤但合作建設(shè)模式也存在一定問題。政策扶持下的“省級云”技術(shù)平臺建設(shè)時間較短，缺乏足夠的技術(shù)力量支持大范圍的建設(shè)需求。部分地區(qū)的“廣電云”與“報業(yè)云”之間競爭激烈，在重復(fù)建設(shè)中浪費了大量資源?！笆〖壴啤碧峁┑馁Y源支持也較為有限，單一的模板無法滿足個性化需求，定制開發(fā)的成本相對較高，與原平臺對接也存在一定困難。過度依賴外部力量也會削弱當(dāng)?shù)卣膮⑴c程度，不利于充分整合當(dāng)?shù)孛襟w資源，弱化了縣級融媒體中心的地域特色。

三、面臨挑戰(zhàn)：縣級融媒體中心建設(shè)的困境

在政策、技術(shù)、市場等多重因素影響下，縣級融媒體中心建設(shè)出現(xiàn)了融合不足、資源重合、經(jīng)費有限、人才缺失等問題。

首先是實質(zhì)性融合不到位。以各地掛牌數(shù)量為例，在2018年8月至2020年8月的3年時間內(nèi)，2018年12月、2019年3月、2019年6月、2019年9月、2019年12月，分別有243家、276家、212家、132家和176家縣級融媒體中心掛牌，這5個月份的掛牌數(shù)量約占總數(shù)一半，很明顯是在規(guī)定時間節(jié)點趕工完成。有些融媒體中心建設(shè)存在“重掛牌輕融合”現(xiàn)象，部分地區(qū)在對外宣傳中刻意強(qiáng)調(diào)建設(shè)速度之快，如安徽省濉溪縣只用了20天就高標(biāo)準(zhǔn)完成技術(shù)后臺搭建和運行平臺建設(shè)，而河南省許昌市建安區(qū)則是在44天內(nèi)建成啟用。融媒體中心建設(shè)是一個長期發(fā)展過程，需要對原有平臺進(jìn)行充分整合，在硬件建設(shè)、機(jī)構(gòu)合并之外，還需要做好相應(yīng)的干部任免、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員招募等工作，很難在短時間內(nèi)一蹴而就。

二是媒體資源重合較多，縣級媒體常處于弱勢地位。一般的縣級融媒體中心可整合的機(jī)構(gòu)包括縣級廣播電視臺、縣級報刊、新聞中心、縣委報道組等機(jī)構(gòu)，以及內(nèi)部刊物、縣級新聞網(wǎng)、部分政府部門運營的“兩微一端”等新媒體平臺，能夠在所屬縣域內(nèi)進(jìn)行一定程度的媒體資源整合，但影響力難以與省市級媒體相比。在中心城區(qū)的區(qū)級融媒體中心這一問題更為嚴(yán)重，被籠罩在上級媒體的影響力之下，兩者在新聞資源、受眾資源方面容易重合，且受制于人才素質(zhì)、媒體規(guī)模等因素。⑥如北京地區(qū)的媒體資源豐富，既包含人民日報、新華社、中央廣播電視總臺在內(nèi)的諸多國家級媒體，又有北京日報、北京電視臺在內(nèi)的一批市級媒體，以及字節(jié)跳動等影響力較大的互聯(lián)網(wǎng)媒體。相比之下，北京各區(qū)的融媒體中心在傳播力、影響力、引導(dǎo)力等層面受限，很難成為受眾最主要的信息來源。

三是建設(shè)經(jīng)費的不足。在財政部發(fā)布的2019年中央財政預(yù)算中，中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項資金預(yù)算數(shù)為147.1億元，同比增長14%，增加部分主要用于縣級融媒體中心與深度貧困縣應(yīng)急廣播體系的建設(shè)。⑦在縣級融媒體中心前期建設(shè)中，較多資金投入到場地和設(shè)施建設(shè)中，如天津市西青區(qū)融媒體中心由政府部門投入4450萬元，建成融媒體指揮中心、演播大廳，配備高清轉(zhuǎn)播車和全套高端前沿的采編播設(shè)備。但政府部門對于財政經(jīng)費管理較為嚴(yán)格，與需要創(chuàng)新發(fā)展的縣級融媒體中心建設(shè)存在一定矛盾。目前不少地區(qū)的建設(shè)經(jīng)費集中在“中央廚房”等硬件建設(shè)中，而人才引進(jìn)與培養(yǎng)、改善編外人員的福利待遇等方面的提升較少。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，縣級融媒體中心不僅需要政府部門短期“輸血”，還需要深化體制機(jī)制改革，從依靠政策扶持轉(zhuǎn)為提升自身“造血”能力。但體制機(jī)制改革困難較多，對于體量較小的縣級融媒體中心，在融合轉(zhuǎn)型中反而更加依賴財政扶持，制約了縣級融媒體中心的進(jìn)一步發(fā)展。

四是人事制度有待完善。各地融媒體中心的體量差異較大，規(guī)模大的員工可多達(dá)400余人，規(guī)模小的有50至100人，但在管理模式方面卻大同小異，特別是人事薪酬制度改革相對滯后。縣級融媒體中心的核心成員，通常是少數(shù)擁有事業(yè)編制的正式員工，多為部門管理者或年紀(jì)較大的員工，能夠享受到較好薪酬待遇。而大量從事新聞采編、技術(shù)維護(hù)、新媒體運營等一線工作的，則是編制外聘用人員，他們承擔(dān)了融媒體建設(shè)與發(fā)展的重要工作，但由于身份限制在待遇方面不及正式員工，導(dǎo)致干勁不足、人才流失等問題。盡管部分地區(qū)借成立融媒體中心的機(jī)會擴(kuò)大了原有編制，但整體上看擴(kuò)編人數(shù)較為有限，難以滿足實際工作的需求，因此需要在人事薪酬制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

四、實現(xiàn)“善治”：縣級融媒體中心創(chuàng)新的途徑

縣級融媒體中心作為引導(dǎo)、服務(wù)群眾的宣傳平臺，是完善基層社會治理的重要環(huán)節(jié)。這與“善治”理論中提出的“政府與公民對公共生活的合作管理”目標(biāo)一致?！吧浦巍笔菍で蠊怖孀畲蠡墓策^程，基本要素包括合法性、責(zé)任性、法治、參與、回應(yīng)、有效性等。⑧縣級融媒體中心建設(shè)應(yīng)抓住鄉(xiāng)村振興與城市建設(shè)發(fā)展的機(jī)遇，緊密結(jié)合“善治”中的合法性、責(zé)任性、參與性、有效性等要素，通過出臺政策方案、發(fā)揮實際效用、改革管理制度、合理劃分權(quán)責(zé)、差異化定位發(fā)展、創(chuàng)新人事制度等手段，開展縣級融媒體中心的體制機(jī)制改革。

首先，體現(xiàn)“善治”的合法性?！吧浦巍钡暮戏ㄐ泽w現(xiàn)在社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從。依托行政力量建設(shè)的縣級融媒體中心，獲得合法性需要從制定政策方案、發(fā)揮實際效用兩方面著手。政府出臺的《關(guān)于加強(qiáng)縣級融媒體中心建設(shè)的意見》《縣級融媒體中心建設(shè)規(guī)范》等文件，為縣級融媒體中心建設(shè)提供了權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，各地積極出臺工作方案并提供資源支持，如上海市委為做好區(qū)級融媒體中心建設(shè)出臺針對性的實施方案，確定時間節(jié)點和工作目標(biāo)。同時，還應(yīng)發(fā)揮縣級融媒體中心的實際效用，在重大事件中積極開展輿論引導(dǎo)。如在抗擊疫情工作中，各地縣級融媒體中心投入疫情防控宣傳工作，在“兩微一端”等新媒體平臺發(fā)布信息，并結(jié)合廣播、流動宣傳車等傳統(tǒng)手段及時發(fā)布權(quán)威消息，為疫情防控提供輿論保障。

其次，提升“善治”的責(zé)任性?！吧浦巍钡呢?zé)任性是管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行職責(zé)對應(yīng)的職能和義務(wù)?？h級融媒體中心的責(zé)任性體現(xiàn)在做好管理制度改革、合理劃分權(quán)責(zé)兩方面。一是開展科學(xué)有效的管理制度改革。多數(shù)縣級融媒體中心的性質(zhì)為公益類事業(yè)單位，但其工作內(nèi)容不僅有政策宣傳，還需要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)需求，提供政務(wù)、黨建、增值等多元化服務(wù)。如果沿用傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理制度，縣級融媒體中心很難完成技術(shù)升級、平臺擴(kuò)充、團(tuán)隊組建等目標(biāo)，因此有必要在運營、人事等層面開展改革。二是進(jìn)一步做好權(quán)力與責(zé)任的合理劃分。開展市場化運作，需要解決好政府管理部門與縣級融媒體中心之間的職權(quán)劃分問題。參照國家提倡“實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系”的原則，在融媒體中心的建設(shè)與發(fā)展中，各地縣委宣傳部應(yīng)堅持黨管媒體的原則，在輿論引導(dǎo)、公共服務(wù)等方面加強(qiáng)規(guī)范，而在經(jīng)營管理、運營推廣等方面適度放權(quán)，減少對縣級融媒體中心的直接管理?？h級融媒體中心在主管部門指導(dǎo)下，應(yīng)根據(jù)市場環(huán)境、受眾需求探索靈活的管理制度，提升市場化運營能力，突破體制機(jī)制束縛，充分發(fā)揮融媒體中心的職能作用。

第三，加強(qiáng)“善治”的參與性。參與式治理是實現(xiàn)“善治”的重要手段，有助于公共政策更加科學(xué)民主，促進(jìn)社會生活和諧與安定?；鶎拥娜诿襟w平臺建設(shè)不僅是縣一級的工作，還是以縣級單位為基礎(chǔ)推動國家、省、市、縣的多級全媒體傳播體系建設(shè)，實現(xiàn)對廣大群眾的宣傳引導(dǎo)工作?？h級融媒體中心并非傳統(tǒng)媒體的翻版，而應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化特點，充分考慮環(huán)境特色與群眾實際需求，開展差異化、個性化的建設(shè)工作?？h級融媒體中心應(yīng)走好群眾路線，以助力基層治理為自身定位，讓信息與服務(wù)飛入尋常百姓家。根據(jù)媒介環(huán)境、市場化程度與群眾基礎(chǔ)，可以將縣級融媒體中心建設(shè)大致分為三類：第一類是初步建設(shè)型。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、融媒體起步較晚的地區(qū)，應(yīng)把理順工作機(jī)制、獲得群眾認(rèn)可作為首要任務(wù)，縣級融媒體中心可設(shè)置為由國家財政全額撥款的公益一類事業(yè)單位，重點做好內(nèi)容生產(chǎn)工作，盡快打造有特色的融媒體機(jī)構(gòu)品牌。第二類是提升發(fā)展型。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、融合效果較好的地區(qū)，縣級融媒體中心可設(shè)置為適當(dāng)開展經(jīng)營活動的公益二類事業(yè)單位，通過廣告、活動等經(jīng)營手段獲得收入，進(jìn)一步做好政務(wù)、增值等服務(wù)，為廣大群眾提供更多交流互動渠道，探索個性化發(fā)展途徑。第三類是完善進(jìn)階型。在市場化程度較高、媒體融合完善的區(qū)域，縣級融媒體中心可以轉(zhuǎn)型為新聞傳媒集團(tuán)，或組建專業(yè)化的傳媒公司，通過企業(yè)化管理的方式提升經(jīng)營能力，創(chuàng)新盈利模式，主動適應(yīng)市場發(fā)展需求，建設(shè)具有影響力的區(qū)域性融媒體平臺，為群眾深入?yún)⑴c社會治理提供支持和幫助。

最后，實現(xiàn)“善治”的有效性。“善治”的有效性體現(xiàn)在管理中有效使用資源，服務(wù)于公共利益。對于縣級融媒體中心而言，提升管理效率最重要的一點是深化人事制度改革。習(xí)近平總書記提出“人才是創(chuàng)新的根基，創(chuàng)新驅(qū)動實質(zhì)上是人才驅(qū)動”。⑨縣級融媒體中心建設(shè)需要大量掌握新技能、新知識的人才，但傳統(tǒng)的人事體系無法提供足夠的崗位，較低的薪酬也缺乏吸引力，這是縣級融媒體中心建設(shè)的重點與難點。解決這一問題，需要政府部門為縣級融媒體中心適當(dāng)擴(kuò)充編制，將少量的優(yōu)秀編外人員轉(zhuǎn)為正式員工，并采取合同聘用、人事代理、勞務(wù)派遣等方式適度擴(kuò)充編外人員。在增加員工數(shù)量的同時，還應(yīng)解決好同工不同酬帶來的基礎(chǔ)工資、晉升空間、獎勵績效、福利待遇等差異。通過政府財政改善編外人員的待遇，爭取將聘用人員工資待遇納入縣財政預(yù)算，同時靈活運用廣告、活動等手段增加經(jīng)營性收入，通過考核的方式增加稿費、績效等收入。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)媒體融合發(fā)展不僅僅是新聞單位的事，應(yīng)將社會思想文化公共資源、社會治理大數(shù)據(jù)、政策制定權(quán)等制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為思想輿論工作的綜合優(yōu)勢。⑩從“善治”視域出發(fā)，推動縣級融媒體中心建設(shè)應(yīng)將其納入基層社會治理工作中，結(jié)合合法性、責(zé)任性、參與性、有效性等“善治”要素，與數(shù)字政府建設(shè)、新時代文明實踐中心建設(shè)、持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等實際工作相結(jié)合，實現(xiàn)“公共交流平臺”的搭建，進(jìn)一步推動政策、技術(shù)、市場等層面的改革，突破體制機(jī)制的束縛，在管理、人事、薪酬制度等方面創(chuàng)新，推動基層社會治理工作更加完善。

【本文系中國博士后科學(xué)基金第66批面上資助項目“5G前景下視聽傳播新生態(tài)研究”（項目編號：2019M662417）階段性成果】

注釋：

①肖珺，張春雨.全面移動化：構(gòu)建面向5G的全媒體傳播生態(tài)[J].新聞與寫作，2019（8）：26-32.

②新華社.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06（1）.

③針對縣級融媒體中心建設(shè)情況，筆者通過百度、搜狗等平臺抓取2011年4月至2022年9月之間的3000余條媒體報道和政府公告，共得到約2500家縣級融媒體中心掛牌信息，其中部分機(jī)構(gòu)因缺少成立日期、類型等數(shù)據(jù)，未列入相關(guān)統(tǒng)計中。

④中共天津市委關(guān)于制定天津市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[N].天津日報，2021-02-09（10）.

⑤沈偉群.長三角一體化背景下區(qū)級融媒體發(fā)展策略初探——以上海市青浦區(qū)融媒體中心為例[J].中國廣播電視學(xué)刊，2020（9）：119-122.

⑥石力月，戴冉.基層公共服務(wù)精準(zhǔn)供給：縣級融媒體中心建設(shè)路徑研究——以上海實踐為例[J].現(xiàn)代傳播，2020（9）：6-10.

⑦傳媒評論.中央補(bǔ)助地方文化專項資金預(yù)算增18億支持縣級融媒中心等建設(shè)[EB/OL]. http：//k.sina.com.cn/article_6150049486_16e924ece01900mzci.html，2019-04-05.

⑧黃衛(wèi)平，汪永成.當(dāng)代中國政治研究報告III[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004：16-22.

⑨習(xí)近平.在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團(tuán)審議時的講話[N].人民日報，2015-03-07（1）.

⑩習(xí)近平.加快推動媒體融合發(fā)展 構(gòu)建全媒體傳播格局[J].求是，2019（6）：1-2.

作者簡介：韓誠，天津師范大學(xué)新聞傳播學(xué)院講師；任一涵，天津師范大學(xué)新聞傳播學(xué)院碩士研究生

編輯：孟凌霄