王偉 田五星（副教授/博士后）

（文華學(xué)院財務(wù)處 湖北武漢 430074 華僑大學(xué)工商管理學(xué)院 福建泉州 362021）

一、引言

《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）實施以來，黨中央、國務(wù)院高度重視科技創(chuàng)新，財政科技投入快速增長，為我國科技事業(yè)發(fā)展提供了資源基礎(chǔ)和強大動力。優(yōu)先重點保障科技創(chuàng)新投入是國家戰(zhàn)略部署，我國中央財政科技支出總額僅在2013—2020 年期間就達到2.3 萬億元，即便在中央本級支出繼續(xù)負增長的2021年，也通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)安排科技支出預(yù)算3 227億元。

2016年《政府工作報告》中提出要推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展。各領(lǐng)域、各部門、各城市也開始陸續(xù)推行“放管服”具體改革措施，全面落實有效配置公共資源和提升政府現(xiàn)代化治理水平的要求。從本質(zhì)上講，“放管服”的內(nèi)在邏輯與我國改革開放的路徑一致，也就是使政府從以微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向以宏觀管理、監(jiān)督管理為主，實現(xiàn)各種政府職能越位、缺位和錯位的切實“歸位”。作為科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要實踐，高等院校的科研經(jīng)費管理一直廣受關(guān)注，既要確保一線科研人員的科研工作得到足夠的項目經(jīng)費支持，又要充分發(fā)揮預(yù)算、檢查、評價等各種功能，加強對經(jīng)費投入和使用的合理監(jiān)管，滿足科研經(jīng)費投入的成本管控需求（田五星等，2017），有時經(jīng)費管理者與使用者之間難免會產(chǎn)生一些矛盾。尤其是一線科研院校和機構(gòu)的科研人員反映的“經(jīng)費不足”“監(jiān)管過死”“激勵不夠”等問題，一定程度上束縛了科研積極性、限制了科研產(chǎn)出，逐漸引起了國家的關(guān)注和重視，專門針對高校和科研院所的科研經(jīng)費管理出臺了一系列改革制度和措施。科研“放管服”政策中的放權(quán)、管理、服務(wù)要求是手段不是目的，激發(fā)科研人員積極性、促進科研高質(zhì)量產(chǎn)出才是最終目標(biāo)（袁璨，2021）。

本文以科研“放管服”改革為背景，簡要梳理總結(jié)了我國高?？蒲薪?jīng)費管理改革的過程及特點，并結(jié)合W學(xué)院的實踐，探索性地提出若干持續(xù)提升改進我國高校科研經(jīng)費管理績效的對策思路。

二、科研“放管服”與高校科研經(jīng)費管理變革歷程

“放管服”重大政策措施有利于最大限度地激發(fā)市場活力、調(diào)動人的積極性和社會創(chuàng)造力。提升科技創(chuàng)新能力、建設(shè)科技強國是國家戰(zhàn)略，科技開發(fā)、科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域理所當(dāng)然地成為“放管服”改革的重要戰(zhàn)場和主要發(fā)力點。簡言之，科研“放管服”的“放”，就是通過減輕科研人員身上的包袱來激發(fā)其活力，擴大科研經(jīng)費管理自主權(quán)；“管”是加強科研經(jīng)費使用過程中的監(jiān)督和使用后的績效評價與考核；“服”是為科研人員提供良好的經(jīng)費使用報銷便捷性，免除科研人員在科研工作中為了跑腿報賬而導(dǎo)致的精力分散和瞻前顧后。科研“放管服”改革旨在提高科研人員的積極性、創(chuàng)造性和獲得感，充分釋放政策紅利，創(chuàng)新服務(wù)理念，本著“能放則放、能簡則簡、放管結(jié)合、服務(wù)到位”的原則，解決科研經(jīng)費管理中存在的難點與痛點問題，使科研更自主、更積極、更便捷，從而優(yōu)化科研經(jīng)費管理和提升科研績效?？蒲小胺殴芊备母锏某尚е饕w現(xiàn)在多項重要政策文件和改革措施的持續(xù)推出和不斷落實上，同時也可視為我國高?？蒲薪?jīng)費管理變革歷程的一個縮影。本文按時間線對主要的政策文件和改革措施作了簡要歸納，如下頁表1所示。

表1 科研經(jīng)費管理主要政策文件與關(guān)鍵改革措施一覽表

早在2006年8月，財政部和科技部就根據(jù)《規(guī)劃綱要》的全面部署，聯(lián)合發(fā)布出臺了《關(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》，從完善科技資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策機制、優(yōu)化中央財政科技投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新財政經(jīng)費支持方式推動產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、健全科研項目立項及預(yù)算評審評估制度、強化科研項目經(jīng)費使用的監(jiān)督管理等五個方面規(guī)范財政科技經(jīng)費管理，以確保財政科技投入穩(wěn)定增長的同時提升經(jīng)費的使用效益。自《規(guī)劃綱要》實施以來，不斷增長的財政科技投入為我國科技事業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐和不竭動力，但項目資金使用與管理問題也日益突出。國務(wù)院于2014年出臺《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，以激發(fā)科研人員積極性和創(chuàng)造性、規(guī)范高效管理釋放創(chuàng)新活力、提升財政資金使用效益為總體要求，統(tǒng)籌項目與資金管理，并從制度建設(shè)與明確責(zé)任兩方面提供保障機制。上述兩個《意見》激發(fā)了科研活力，促進了我國科技事業(yè)的發(fā)展。

2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》更大程度地賦予了科研自主權(quán)、增強了科研人員的獲得感與成就感，以更富活力的管理方法和機制更好激發(fā)科研人員的積極性與創(chuàng)新能力。2017 年教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出規(guī)范高教領(lǐng)域“放管服”改革要求，涉及科研經(jīng)費管理的較少，主要表述為項目資金統(tǒng)籌使用和強化經(jīng)費預(yù)算，在進一步擴大科研項目資金自主權(quán)的同時強化事中事后的監(jiān)管。黨的十九大報告中指出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段?？萍紕?chuàng)新是促進新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)從而實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的不竭動力，為激勵科研人員潛心研究、攻堅克難，大力提升科技創(chuàng)新能力、多出高水平成果，2018 年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，首次提出誠信、能力、減負科研管理理念，以激勵、績效、責(zé)任為特征進行科研管理綠色改革試點并期望可以向全國推廣。隨后國家自科基金委與財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步完善科學(xué)基金項目和資金管理的通知》，提出為激活科研人員創(chuàng)新活力、切實減輕科研人員負擔(dān)，基于明確責(zé)任和簡化流程的原則，從材料信息填報、預(yù)算編制、過程檢查、經(jīng)費自主權(quán)、結(jié)題、驗收、評價、責(zé)任等十三個方面對科研項目和資金管理進行了詳細規(guī)范和要求，特別強調(diào)了科研倫理和效果評價。2019 年4 月，全國哲社工作領(lǐng)導(dǎo)小組會同財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步完善國家社會科學(xué)基金項目管理的有關(guān)規(guī)定》，針對社會科學(xué)研究領(lǐng)域也作出了與自然科學(xué)研究領(lǐng)域類似的相關(guān)要求，同樣重點強調(diào)了科研經(jīng)費使用自主權(quán)和科研誠信。一系列政策措施的推出取得了良好的科研經(jīng)費管理優(yōu)化效果，但經(jīng)費報銷難、間接費用比例低、項目管理柔性差、政策落實不及預(yù)期等問題仍存在。2021年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，從7大方面25 項要求提出了繼續(xù)改進、提升科研項目與經(jīng)費管理的政策措施，對于回應(yīng)科技界關(guān)切、完善科研經(jīng)費管理、激發(fā)科研創(chuàng)新創(chuàng)造活力多出高質(zhì)量科技成果，具有重要意義。

科研“放管服”改革思想引領(lǐng)著我國高?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展。高校是我國科技開發(fā)和創(chuàng)新研究活動的主戰(zhàn)場，數(shù)據(jù)顯示，僅2017—2019 年間，我國高?？蒲薪?jīng)費總支出就分別達到1 154億元、1 301億元、1 602億元，科研經(jīng)費支出規(guī)模的不斷增加，反映出政府對高?？蒲械闹С峙c重視。如何有效管理好高?？蒲薪?jīng)費，使來自于廣大社會公眾的受托公共資源能在確保安全的基礎(chǔ)上得到科學(xué)合理的配置，實現(xiàn)高質(zhì)量的科研產(chǎn)出績效，不僅是科研經(jīng)費管理部門和工作者的義務(wù)，更是對社會公眾的一份莊嚴(yán)受托責(zé)任?；仡櫚l(fā)展歷程，我國高?？蒲薪?jīng)費管理經(jīng)歷了一個由重過程、控使用、輕結(jié)果向重服務(wù)、強監(jiān)督、講績效轉(zhuǎn)變的漸進式過程。總結(jié)發(fā)現(xiàn)，高校科研經(jīng)費管理變革過程中提出了許多新理念、新方法、新舉措，政策文件的放權(quán)、增效、重激勵、促服務(wù)精神都得到了充分的體現(xiàn)，而且科研項目管理部門和經(jīng)費管理者與科研工作者之間的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，正在由原來的“被動管控型”向“合作伙伴型”轉(zhuǎn)變?！氨粍庸芸匦汀币馕吨蒲泄ぷ髡咦鳛榻?jīng)費使用者是經(jīng)費管理者的監(jiān)控對象，由于目標(biāo)上的不一致（經(jīng)費管理者的目標(biāo)是經(jīng)費安全且使用合規(guī)，經(jīng)費使用者的目標(biāo)是自身利益最大化），容易引發(fā)矛盾，導(dǎo)致內(nèi)耗大、效率低、績效差；“合作伙伴型”則是一種全新的管理模式，經(jīng)費管理者需要通過多種信息溝通途徑（包括政策宣傳、聯(lián)誼會、培訓(xùn)、走訪、樹標(biāo)兵等）獲得經(jīng)費使用者對科研經(jīng)費管理工作意義和價值的理解，加深科研人員對科研經(jīng)費管理辦法的認識（葉茹，2021），經(jīng)費使用者能夠主動接受并配合管理者的要求，二者目標(biāo)一致，都是科學(xué)合理使用科研經(jīng)費，經(jīng)費管理者因得到理解、有強烈的共情感而工作高效服務(wù)周到，經(jīng)費使用者感覺到被充分尊重同時擁有極大的自主權(quán)，二者通力合作，有效保障了更多、更高質(zhì)量的科研產(chǎn)出。

三、W學(xué)院的科研經(jīng)費管理實踐

W 學(xué)院是2003 年經(jīng)教育部批準(zhǔn)的民辦普通全日制本科高校，學(xué)校辦學(xué)定位于培養(yǎng)具有高度責(zé)任感和創(chuàng)新能力的高素質(zhì)應(yīng)用型人才，建設(shè)高水平應(yīng)用型大學(xué)，立足地方優(yōu)勢、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、向外輻射全國。盡管W 學(xué)院成立時間不長，綜合積累還不夠，但學(xué)校以主動服務(wù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展為宗旨，堅持教學(xué)與科研兩手抓，在培養(yǎng)符合社會需求的高層次人才的同時，努力為國家科學(xué)研究和科技發(fā)展做出自己的貢獻。

科研“放管服”改革覆蓋面廣、力度大、措施多，各高校、科研院所都應(yīng)積極響應(yīng)，付諸行動，狠抓落實。W 學(xué)院深入貫徹落實中辦發(fā)50 號文和國辦發(fā)32 號文精神，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進了學(xué)?？蒲惺聵I(yè)發(fā)展。學(xué)校制定或修訂了縱向科研經(jīng)費、橫向科研經(jīng)費、國防科研經(jīng)費、間接費用、勞務(wù)費、結(jié)余經(jīng)費、采購管理、科研外協(xié)項目管理、科研業(yè)務(wù)接待費管理、科研財務(wù)助理崗位管理等十多個相關(guān)科研經(jīng)費管理制度。這些管理制度以學(xué)?？蒲泄ぷ鲗嶋H為基礎(chǔ)，以兄弟院校好的做法為借鑒，經(jīng)反復(fù)修改完善，通過校長辦公會審議，最后上網(wǎng)公開發(fā)布。為便于廣大教師、科研工作者了解和重視新制度、熟悉新規(guī)定，學(xué)校還專門組織了會議和培訓(xùn)對管理制度中的政策要點、主要變化內(nèi)容等進行宣傳介紹，取得了較好的成效?？傮w來看，W學(xué)院科研經(jīng)費管理實踐具體做法可以歸納如表2所示。

表2 W學(xué)院科研經(jīng)費管理具體措施明細表

由于W 學(xué)院成立時間短，科研基礎(chǔ)薄弱，因此科研經(jīng)費的總體規(guī)模較小。自2012年至2021年十年間，科研經(jīng)費總額從不到100萬元增長到近500萬元，其中縱向科研經(jīng)費所占比例不到20%。近年來，學(xué)?？蒲薪?jīng)費的增長除了源于學(xué)校教師和科研人員自身的科研實力與科研熱情，另外很重要的一個動力來源于學(xué)校的政策引導(dǎo)和良性科研管理舉措。總結(jié)W 學(xué)院的科研經(jīng)費管理舉措，體現(xiàn)在兩個方面：一是放權(quán)，二是服務(wù)。下放預(yù)算調(diào)整權(quán)、增加項目組經(jīng)費支配權(quán)、增加間接費用的績效支出比例、勞務(wù)費預(yù)算不設(shè)比例限制、明確結(jié)余經(jīng)費管理和支出范圍、增加科研儀器采購自主權(quán)等，無不反映出學(xué)校賦予科研人員充分的經(jīng)費支配權(quán)，以信任和精神鼓舞激發(fā)活力，為科研人員積極參與科研項目申報、多產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果提供了動力。與此同時，在充分放權(quán)的基礎(chǔ)上，學(xué)校要求科研經(jīng)費管理部門（如財務(wù)部）積極做好日常的經(jīng)費到賬通知、經(jīng)費報銷核算、經(jīng)費結(jié)余情況反饋等經(jīng)費使用情況的管理和服務(wù)，切實保障科研人員無后顧之憂、全心全意地專注于科研工作。W學(xué)院“放權(quán)+服務(wù)”科研經(jīng)費管理實踐的經(jīng)驗與成效值得其他高校學(xué)習(xí)和借鑒。

四、經(jīng)驗與啟示

黨中央、國務(wù)院及各部委多項政策文件、重要措施的推出、落地和高校、科研院所的科研經(jīng)費管理經(jīng)歷的一系列變革是科研領(lǐng)域“放管服”改革的具體體現(xiàn)。多年來，長期困擾我國財政科研經(jīng)費管理的“老大難問題”一直得不到有效治理和解決，如資金管理和使用的碎片化、科研經(jīng)費管理過于死板、關(guān)注財務(wù)合規(guī)性遠高于科研人員的積極性、重視對報銷流程的嚴(yán)格管控而忽視科研成果的真正績效、科研人員缺少對經(jīng)費使用的自主權(quán)和結(jié)余資金管理權(quán)等。國際上對于科研經(jīng)費項目單位的內(nèi)外監(jiān)管結(jié)合措施和以預(yù)防為主的服務(wù)舉措（李勁等，2021），值得我們學(xué)習(xí)并加以借鑒。近年來國家相關(guān)政策文件的持續(xù)推出，為高校和科研院所科研經(jīng)費的高效管理提供了政策支持。結(jié)合政策與實踐兩個層面綜合來看，對我國高?？蒲薪?jīng)費管理能力的提升和良性發(fā)展可以得出以下一些啟示：

（一）以人為本?？萍寂d國是我國國家發(fā)展戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新能力和科技產(chǎn)出的基石是科研人才。來自于我國各高校和科研院所的科研人員都是各行業(yè)、各領(lǐng)域的佼佼者，是社會的精英群體，是未來創(chuàng)新和產(chǎn)生新技術(shù)、新產(chǎn)品、影響社會發(fā)展的源泉?？蒲薪?jīng)費管理首先應(yīng)當(dāng)建立起以人為本的理念，以尊重、相信科研人員的人品和職業(yè)道德為出發(fā)點，圍繞如何激發(fā)科研人員潛能和積極性、使科研人員充分感受到成就感和獲得感來發(fā)力，在科研項目的申請、立項、經(jīng)費預(yù)算編制與執(zhí)行、項目結(jié)題、項目評估等全流程、各環(huán)節(jié)都賦予人性化關(guān)懷，尊重并輔助科研人員付出的智力勞動，使科研人員體會到科研經(jīng)費管理始終是以服務(wù)科研工作、創(chuàng)造科研成果、實現(xiàn)科研價值為目標(biāo)的。

（二）誠信為基。建設(shè)誠信社會、幸福社會是我們的永恒追求和不朽信念，真誠做人、言而有信是誠信社會、幸福社會的基礎(chǔ)。高?？蒲腥藛T的文化知識水平、文明素質(zhì)程度較高，要以相信科研人員的言行誠信為科研經(jīng)費管理的基本前提。當(dāng)科研人員感受到被信任時，主動違規(guī)犯錯的動機會顯著減弱，科研經(jīng)費管理者也容易在信任對方的基礎(chǔ)上得到科研人員更好的管理配合?？蒲泄芾碚叱浞肿鹬?、相信科研人員的人品和言行，科研人員切實理解科研管理者的用意和目的，構(gòu)建一個相互尊重、雙方互信的良好氛圍，可以使科研經(jīng)費管理過程變得更和諧有效，有助于更好地實現(xiàn)最終的科研經(jīng)費管理目標(biāo)。

（三）績效導(dǎo)向。高質(zhì)量的科研產(chǎn)出和科技創(chuàng)新始終是財政科研經(jīng)費投入的最高目標(biāo)，科研經(jīng)費管理應(yīng)當(dāng)始終以科研績效為導(dǎo)向。力爭有數(shù)量足夠多且質(zhì)量足夠高的科研成果和技術(shù)創(chuàng)新是科研經(jīng)費管理的終極追求，國家政策文件也明確指出要進一步強化績效導(dǎo)向，從重數(shù)量向重質(zhì)量、重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，并要求根據(jù)科研項目類型不同建立差異化的分類績效指標(biāo)評價體系，引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團隊傾斜，大力提升科研經(jīng)費的使用效益。不同高校的科研效率存在較大差異（韓小滕等，2021），高?？蒲薪?jīng)費管理應(yīng)以科研產(chǎn)出績效為導(dǎo)向，構(gòu)建符合科研活動規(guī)律、體現(xiàn)科研工作成果又切實可行的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，作為科研工作者經(jīng)費使用科學(xué)合理性的考核依據(jù)。

（四）放管平衡。以人為本、基于誠信，賦予科研人員充分的自主權(quán)，可以為科研人員松綁，有利于科研人員放開手腳、全身心地投入到科研活動中去。國家政策文件明確提出要擴大預(yù)算編制和調(diào)劑自主權(quán)，擴大經(jīng)費包干范圍，擴大結(jié)余資金留用權(quán)等。但放手不等于放任，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管是必須的，也是對公共資源委托人——社會公眾的一種責(zé)任。更好地平衡“放”與“管”的關(guān)系，可以更有效地發(fā)揮績效支出的激勵作用（謝新偉，2019）。應(yīng)構(gòu)建一套科學(xué)有效的科研經(jīng)費管理體系，明確權(quán)利和責(zé)任，同時輔以切實可行又不影響科研經(jīng)費使用效率的具體監(jiān)管措施，科研經(jīng)費管理者尊重科研人員的智力勞動、相信科研人員的誠信、在明確的操作范圍內(nèi)行使管理權(quán)限，科研工作者擁有充分的經(jīng)費自主權(quán)但同時也需遵守基本的原則和要求，做到合理的放管平衡，使雙方能愉快合作，從“管與被管”關(guān)系演變?yōu)椤昂献骰锇椤标P(guān)系。強化項目承擔(dān)單位法人責(zé)任，對項目單位和科研人員實行信用檔案管理，對失信行為進行追責(zé)和懲戒，探索建立負面清單，明確科研經(jīng)費使用的禁止性行為。此外，充分利用大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，發(fā)揮數(shù)據(jù)傳遞、數(shù)據(jù)穿透、數(shù)據(jù)共享功能來替代人工操作，既準(zhǔn)確及時又高效高產(chǎn)，實現(xiàn)科研經(jīng)費管理的低成本低能耗。放管平衡，既釋放科研人員活力，促進更多科研產(chǎn)出，又給予科研經(jīng)費使用適度監(jiān)督，有利于在確保財政資金安全的基礎(chǔ)上提高科研資源配置效益。

（五）重在服務(wù)。科研管理者要從傳統(tǒng)的“管”的角色中擺脫出來，在保持適當(dāng)監(jiān)督功能的基礎(chǔ)上，秉持始終為科研工作者服務(wù)的理念和態(tài)度，從科研項目立項一直到項目結(jié)題，做好全程服務(wù)，幫助科研工作者妥善解決經(jīng)費取得和使用過程中可能出現(xiàn)的一切問題，使科研工作者心無旁騖地投入到科研創(chuàng)新工作中去?？蒲薪?jīng)費報銷向來被視為科研經(jīng)費管理的最大“癥結(jié)”，科研管理者苦于不斷宣傳、解釋相關(guān)制度要求卻總是得不到理解，而科研工作者則感覺遭到故意刁難耗費了寶貴的工作時間和精力，信息不對稱和目標(biāo)不一致導(dǎo)致科研經(jīng)費管理過程混亂、效果差。國家相關(guān)政策條款和具體措施中提及的配備科研財務(wù)助理、改進包括實行包干制的財務(wù)報銷管理方式以及推進無紙化報銷等都體現(xiàn)出濃重的“服務(wù)為主”的科研經(jīng)費管理色彩和基調(diào)?？蒲泄芾碚叻?wù)于科研工作者的科研創(chuàng)新工作，一切以促進科技產(chǎn)出最大化為工作標(biāo)準(zhǔn)，科研工作者全心投入科研工作，努力實現(xiàn)科研工作績效最大化，目標(biāo)一致性最終使科研管理者和科研工作者勁往一處使，既實現(xiàn)了科研經(jīng)費的產(chǎn)出績效，又順利完成了科研經(jīng)費的管理任務(wù)。