陳玉新 米高揚(yáng)

林長制是加快林草業(yè)治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新。全面推行林長制，是黨中央就加強(qiáng)林草資源管理保護(hù)作出的一項重大決策部署，是我國生態(tài)文明領(lǐng)域的又一重大制度創(chuàng)新。其本質(zhì)是從制度建設(shè)入手，壓實(shí)各級黨委政府責(zé)任，形成可持續(xù)運(yùn)行的生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。

近年來，黨和國家賦予林業(yè)的任務(wù)和責(zé)任越來越多、越來越重，導(dǎo)致現(xiàn)行的林業(yè)體制機(jī)制難以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求、新形勢。順勢而生的林長制能有效解決林草資源保護(hù)的內(nèi)生動力問題。

自2021年4月以來，河北省系統(tǒng)建成了“統(tǒng)籌在省、組織在市、責(zé)任在縣、運(yùn)行在鄉(xiāng)、管理在村”的林長制責(zé)任體系，取得了初步成效。

改革歷程

我國林長制的形成有幾個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。一是2016年3月，江西省撫州市臨川區(qū)圍繞生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，探索建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)管山育林的“山長制”。二是2017年3月28日，安徽省委書記提出要探索實(shí)行林長制，隨后合肥、安慶、宣城啟動試點(diǎn)建設(shè)。三是2017年4月1日，江西省九江市武寧縣出臺《“林長制”工作實(shí)施方案》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級林長體系。四是2020年12月，在安徽、江西等多地開展林長制試點(diǎn)基礎(chǔ)上，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，要求到2022年6月全面建立林長制。

2021年4月12日，河北省委深改委審議通過了《關(guān)于全面推行林長制的若干措施》并以省“兩辦”名義下發(fā)，拉開了建設(shè)實(shí)施林長制帷幕。2021年11月，河北省五級林長組織體系全面建立，提前半年完成黨中央、國務(wù)院任務(wù)要求，明確了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任，由省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任雙總林長，分管省領(lǐng)導(dǎo)任副總林長。全省明確省級林長17人、市級林長267人、縣級林長3386人、鄉(xiāng)級林長21263人、村級林長113989人、國有森林經(jīng)營管理單位林長906人；劃定了各級林長的責(zé)任區(qū)域，設(shè)置了林長責(zé)任公示牌，構(gòu)建形成了黨政同責(zé)、屬地負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、源頭治理、全域覆蓋的管理機(jī)制。

實(shí)踐成效

林長制的建立實(shí)施，推動了河北省林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，取得了初步成效。2021年，全省完成營造林630萬畝、退化草原修復(fù)治理42.37萬畝，分別為計劃任務(wù)的105%和117.7%；高標(biāo)準(zhǔn)建成2.68萬畝的雄安郊野公園；成功創(chuàng)建7個國家級森林城市、37個省級森林城市、248個省級森林鄉(xiāng)村；森林火災(zāi)發(fā)生起數(shù)大幅下降，未發(fā)生重大及以上森林火災(zāi)，沒有發(fā)生草原火災(zāi)和人員傷亡事故，連續(xù)實(shí)現(xiàn)春節(jié)、全國“兩會”、清明、“五一”、國慶等重點(diǎn)時段、重點(diǎn)區(qū)域“零火情”；塞罕壩機(jī)械林場二次創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)新突破，被黨中央、國務(wù)院授予“全國脫貧攻堅楷模”，被黨中央授予“全國先進(jìn)基層黨組織”稱號。

河北省林長制改革的不斷深化，促進(jìn)了要素資源向林草集聚。從夏日游人如織的塞罕壩帶動當(dāng)?shù)?萬多人口脫貧，到秦皇島市青龍滿族自治縣發(fā)展蒼術(shù)、黃芩等中藥材為主的果藥間作項目鼓起了農(nóng)民的“錢袋子”；從保定市阜平縣吸納3.25萬余名勞動力參與荒山治理、果樹種植管理，促進(jìn)農(nóng)民在家門口增收，到衡水市打造玉露香梨產(chǎn)業(yè)片區(qū)，輻射帶動260余戶果農(nóng)致富。2021年以來，河北林草生態(tài)產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展，經(jīng)濟(jì)林種植面積達(dá)2363萬畝，林草產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1500億元，累計支持62個脫貧縣區(qū)林草資金34.87億元，助力鞏固生態(tài)脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

主要做法

一是搭建上下貫通、橫向聯(lián)動的組織體系。河北省委、省政府高度重視林長制推行工作，省總林長、副總林長和各省級林長多次深入重點(diǎn)區(qū)域開展巡林督查，聽取匯報，作出批示指示，提出明確要求，協(xié)調(diào)解決制約森林草原資源保護(hù)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。河北省人大加快林長制地方立法，“林長+檢察長”機(jī)制建立運(yùn)行。河北省林草局牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，19個省直協(xié)作部門履職盡責(zé)、協(xié)調(diào)聯(lián)動。各設(shè)區(qū)市和雄安新區(qū)層層壓實(shí)責(zé)任，如：秦皇島市設(shè)立林長制專門工作機(jī)構(gòu)，石家莊市部署推進(jìn)縣級林長辦公室“七有”、鄉(xiāng)級“六有”、村級“三有”制度等。據(jù)統(tǒng)計，2021年以來，河北省簽發(fā)各級總林長令45次，省市縣三級林長開展巡林8800余人次，印發(fā)督辦函256份，市縣兩級林長協(xié)調(diào)解決森林草原資源保護(hù)發(fā)展問題1257個。

二是創(chuàng)建多層次、立體式制度體系。河北省人大頒布實(shí)施《塞罕壩森林草原防火條例》《衡水湖保護(hù)和治理條例》。河北省林長辦先后研究制定《林長制省級會議制度》 《林長制省級考核辦法》《省級林長巡林督查制度》《林長制信息公開制度》《林長制省級部門協(xié)作制度》《林長辦公室工作協(xié)調(diào)制度》六項配套制度，為林長制的規(guī)范運(yùn)行、高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力保障。河北省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于科學(xué)綠化的實(shí)施意見》；經(jīng)河北省政府同意，河北省林草局、河北省發(fā)改委印發(fā)《河北省林業(yè)和草原發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，河北省自然資源廳、河北省林草局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)的實(shí)施意見》，河北省林草局、河北省應(yīng)急廳印發(fā)《河北省森林草原防火“十四五”規(guī)劃》，為“十四五”林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了頂層設(shè)計。

三是構(gòu)建多維度、全覆蓋大宣傳格局。在全面推行林長制過程中，河北省主動將五級林長名單向全社會公布，重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域設(shè)置林長公示牌，主動接受社會和群眾監(jiān)督。利用“兩微一端”、宣傳標(biāo)語、明白卡等多種平臺載體，全方位、多角度宣傳，營造了全社會知曉、支持和推進(jìn)林長制的良好氛圍。河北省林草局，廊坊、邯鄲等地召開專題新聞發(fā)布會，各級媒體相繼推出專題、專版，報道河北省林長制改革成效，贏得了社會良好反響。

努力方向

河北省在短時間內(nèi)建立實(shí)施了林長制，功在當(dāng)代、利在千秋，但后續(xù)工作任重道遠(yuǎn)，不僅制度要可持續(xù)，而且內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)也要不斷擴(kuò)大和提升。因此要認(rèn)清林長制推行過程中存在的困難和問題，進(jìn)一步明確努力方向。

一是管理機(jī)制待加強(qiáng)。林長制需要國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財政、發(fā)改委等多個部門形成合力，但在實(shí)施中仍然存在協(xié)調(diào)難度大、跨部門協(xié)作力度不足等問題，部分管理機(jī)制還需磨合。制度建設(shè)有待完善，市及各縣出臺的相關(guān)配套制度，需結(jié)合實(shí)際細(xì)化完善，不宜簡單套用省里的制度。

二是配套政策待加強(qiáng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不完善，國家生態(tài)（公益林）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償，以及享受生態(tài)紅利和產(chǎn)品的經(jīng)營主體、企業(yè)反哺生態(tài)的補(bǔ)償機(jī)制也未建立，多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有得到同步跟進(jìn)。

三是保障措施待加強(qiáng)。財政對林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展資金投入還需加力，特別是剛脫貧地區(qū)任務(wù)重、資金少的現(xiàn)象更為突出。基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，林場大都在偏僻山區(qū)、交通不便，造林大戶在林道、蓄水池等建設(shè)方面需要投入大量資金和精力，影響參與林業(yè)發(fā)展的積極性?；鶎恿謽I(yè)站專業(yè)技術(shù)人員短缺，基層林草行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、人員隊伍不足，執(zhí)法力量較為薄弱。

四是社會參與待加強(qiáng)。在當(dāng)前林長制的框架下，縱向是五級林長，橫向是多個黨委、政府部門，實(shí)現(xiàn)了對各級黨政機(jī)關(guān)及其工作人員的動員，但對調(diào)動企業(yè)和公民參與的熱情與活力不足，社會和普通民眾參與度較低。同時，各級政府的惠林政策導(dǎo)向還不夠強(qiáng)，林業(yè)投融資難的問題尚未有效破解，社會資源利用不充分。

五是改革創(chuàng)新待加強(qiáng)。當(dāng)前的林長制在實(shí)際推行中，往往就“林”談“林”，注重在林草資源管理修復(fù)上下功夫、林草資源開發(fā)利用有欠缺，注重在傳統(tǒng)工作層面上下功夫、諸如森林碳匯等新情況的研究有欠缺，注重國家層面政策的研究落實(shí)、外省先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法吸收消化有欠缺，林長制改革還需向更廣層面拓展、更深層次深化。

對策舉措

2022年1月份，河北省林長辦公室印發(fā)《關(guān)于推深做實(shí)林長制改革的通知》，從林長履職制度化、源頭管理網(wǎng)格化、機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、宣傳培訓(xùn)常態(tài)化、林長制改革特色化、督查考核科學(xué)化等6個方面進(jìn)行了安排部署，對改革過程中的困難問題作了針對性的完善。對照“十四五”目標(biāo)任務(wù)，需在實(shí)踐中不斷調(diào)整充實(shí)完善。

一是完善配套制度，明確責(zé)任清單。牢固樹立林長制是“法治”而不是“人治”的理念，積極探索林長制立法，以法律的形式嚴(yán)格生態(tài)管理和保護(hù)，全面推進(jìn)林草法治建設(shè)。將現(xiàn)有制度細(xì)化形成責(zé)任清單，加速形成黨委政府牽頭主抓、林草部門統(tǒng)籌推進(jìn)、成員單位分工協(xié)作、全社會廣泛參與的工作機(jī)制，凝聚各方形成合力。

二是持續(xù)深化改革，激發(fā)發(fā)展活力。鼓勵和支持社會資本全過程參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，采取自主投資、合作建設(shè)、公益參與等多種模式，通過用地、財稅、金融等有效政策引導(dǎo)，破解林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)融資等難題，推動適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展壯大新型林業(yè)經(jīng)營主體，建立貫徹全產(chǎn)業(yè)鏈條的技術(shù)服務(wù)和推廣網(wǎng)絡(luò)，盤活林業(yè)資源，為生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展注入新的活力。同時，把林長制與鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅成果相結(jié)合，深化發(fā)展森林體驗(yàn)、森林康養(yǎng)等“森林+”新業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮林業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織的帶動作用，加快林業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)富民。

三是統(tǒng)籌整合資源，加強(qiáng)要素保障。集中發(fā)改、財政、自然資源、交通、水利等多部門優(yōu)勢，建立穩(wěn)定的投入保障機(jī)制，不斷完善財政支持林草業(yè)的政策措施，加大林草資源質(zhì)量提升、護(hù)林隊伍建設(shè)、森林資源監(jiān)測等方面的資金投入力度。充分發(fā)揮財政對社會資金的引導(dǎo)帶動作用，鼓勵金融機(jī)構(gòu)、外資項目等積極投入森林資源保護(hù)發(fā)展。強(qiáng)化科技支撐，完善基層林業(yè)科技服務(wù)推廣體系，深化與高校和科研院所開展產(chǎn)學(xué)研合作，大力發(fā)展“科技林業(yè)”“智慧林業(yè)”，不斷提高林業(yè)智能化建設(shè)水平。加強(qiáng)基層林草機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)，特別是加強(qiáng)基層林業(yè)站、綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，充實(shí)人員力量、提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，切實(shí)保護(hù)好轄區(qū)林草資源。

四是系統(tǒng)科學(xué)治理，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，合理布局綠化空間，科學(xué)選擇綠化樹種草種，宜林則林，宜灌則灌、宜草則草，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、功能完備的生態(tài)系統(tǒng)，不斷提升系統(tǒng)質(zhì)量和碳匯增量。以“兩山、兩翼、三環(huán)、四沿”為重點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)北方防沙帶、國土綠化示范項目、規(guī)?；謭鼋ㄔO(shè)等重點(diǎn)工程，集中力量實(shí)施綠化攻堅，持續(xù)增加林草資源。加大優(yōu)良樹種品種選育，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)中幼林撫育、退化林修復(fù)、灌木林地造林，實(shí)現(xiàn)森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的直接增匯和間接減排作用，積極開展林草固碳能力調(diào)查監(jiān)測、森林增長及其固碳增匯能力評估等工作，結(jié)合林業(yè)建設(shè)重點(diǎn)工程和國有林場森林經(jīng)營，建立林業(yè)碳匯項目儲備庫，鼓勵省內(nèi)重點(diǎn)排放企業(yè)合作開發(fā)林業(yè)碳匯項目，多種方式參與林業(yè)碳匯交易。

五是廣泛發(fā)動群眾，探索建立志愿者制度。林長制的運(yùn)行僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會力量的參與可以很好彌補(bǔ)政府單一主體的不足，大眾、媒體、社會組織可以有效發(fā)揮其功能，推進(jìn)林長制的有效運(yùn)行。探索建立志愿林長制度，監(jiān)督各級林長目標(biāo)、任務(wù)、措施的落實(shí)情況，使廣大群眾積極參與到林長制管理體系中，拓展林長制的內(nèi)涵和外延。

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