肖瑾

新中國(guó)成立以來，我國(guó)展開了大量的文物保護(hù)工程，有效地保護(hù)了文物本體及相關(guān)的歷史、人文和自然環(huán)境，但其中存在的問題依然突出，亟待解決。從我國(guó)文物保護(hù)工程的發(fā)展和現(xiàn)狀出發(fā)，通過總結(jié)積累的經(jīng)驗(yàn)，思考工作中的不足，尋找解決問題的辦法，希望為文物保護(hù)工程和治理能力現(xiàn)代化提供建議。

文物保護(hù)工程是文物保護(hù)中最重要的環(huán)節(jié)，有效地保護(hù)了文物本體及相關(guān)的歷史、人文和自然環(huán)境，具有技術(shù)要求高、實(shí)施難度大的特點(diǎn)。《文物保護(hù)工程管理辦法》中明確了文物保護(hù)工程是對(duì)核定為文物保護(hù)單位的和其它具有文物價(jià)值的古文化遺址、古建筑、石窟寺和石刻、壁畫等不可移動(dòng)文物進(jìn)行保護(hù)的工程。新中國(guó)成立以來，我國(guó)開展了大量文物保護(hù)工程，有效地保護(hù)了文物本體及與之相關(guān)的歷史、人文和自然環(huán)境。但是，隨著時(shí)代和科技的快速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有的文物保護(hù)管理體系已不能滿足新時(shí)期文物保護(hù)工程的需要，相關(guān)問題依然突出。

文物保護(hù)工程的發(fā)展和現(xiàn)狀

20世紀(jì)30年代，中國(guó)近代文物保護(hù)觀念和方法開始萌芽。梁思成先生提出的“整舊如舊”等文物保護(hù)理念，對(duì)中國(guó)文物保護(hù)產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。新中國(guó)成立以后，國(guó)家對(duì)文物保護(hù)的力度逐年加大；20世紀(jì)70年代，國(guó)家開始設(shè)立重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，成功實(shí)施了河北趙州橋維修、敦煌莫高窟加固等一大批文物保護(hù)工程；20世紀(jì)80年代以后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化得到了迅速發(fā)展，實(shí)施了西藏布達(dá)拉宮、浙江天一閣等一批重要文物保護(hù)工程。這一時(shí)期，我國(guó)文物保護(hù)的理論研究和國(guó)際交流得到極大的提升，文物保護(hù)管理體系也逐漸建立和成熟，先后引入了《威尼斯憲章》，加入了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，頒布了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》等法規(guī)。明確了文物保護(hù)的基本原則，對(duì)中國(guó)文物保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。新時(shí)期的文物保護(hù)工作，需要將中國(guó)傳統(tǒng)文化融入其中，并建立更為理性的文物保護(hù)理論研究[1]。

文物保護(hù)工程存在的問題

文物保護(hù)工程管理體系不夠成熟

1.施工管理不規(guī)范

文物保護(hù)工程涉及多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，主要流程包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等。施工環(huán)節(jié)是文物保護(hù)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的重要手段，施工質(zhì)量也決定著文物保護(hù)的效果。我國(guó)現(xiàn)有的文物保護(hù)工程施工單位雖然都具備文物保護(hù)工程資質(zhì)，但對(duì)從事的文物保護(hù)工作不夠重視，配備的管理人員和施工人員素質(zhì)參差不齊，文物保護(hù)工程施工能力不強(qiáng)，對(duì)使用的新材料、新技術(shù)，沒有進(jìn)行深入細(xì)致的勘察、研究、評(píng)估和試驗(yàn)，常常按普通建筑工程的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，以達(dá)到減少成本、降低難度、縮短工期的目的，使文物保護(hù)設(shè)計(jì)方案不能很好地在文物保護(hù)工程中實(shí)踐，無法全面地保存、延續(xù)文物的真實(shí)歷史信息和價(jià)值。

2.監(jiān)理工作流于形式

我國(guó)的文物保護(hù)工程監(jiān)理還屬于初級(jí)階段，監(jiān)理單位和監(jiān)理人員嚴(yán)重不足，無法滿足大量文物保護(hù)工程的需要?，F(xiàn)有的監(jiān)理人員在文物保護(hù)工程實(shí)踐中，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)可循，存在著施工前沒有規(guī)范編制監(jiān)理規(guī)劃及實(shí)施細(xì)則，施工期間沒有全程到位，對(duì)重點(diǎn)部位、關(guān)鍵工序和隱蔽工程也沒有旁站監(jiān)理，階段性驗(yàn)收、分部分項(xiàng)目質(zhì)量簽認(rèn)沒有參與等問題。監(jiān)理工作往往流于形式，很多時(shí)候就是走個(gè)過場(chǎng)，到工地拍個(gè)照，無法對(duì)文物保護(hù)工程全過程進(jìn)行獨(dú)立、公正的監(jiān)督，使工程的質(zhì)量、進(jìn)度和安全得不到有效的保證[2]。

3.檔案管理意識(shí)不強(qiáng)

文物保護(hù)工程檔案管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是文物保護(hù)工程實(shí)施及管理中的重要內(nèi)容，為文物的保護(hù)、利用和管理服務(wù)，對(duì)文物保護(hù)工程的開展具有十分重要的作用。文物保護(hù)工程檔案主要包括：與工程相關(guān)的勘察設(shè)計(jì)（如技術(shù)方案、 施工圖、概預(yù)算）、施工（如施工組織、簽證、材料）、監(jiān)理、審批等方面的資料?，F(xiàn)有的文物保護(hù)工程施工單位在實(shí)際工作中往往形式主義嚴(yán)重，認(rèn)為工程檔案不重要，只為了應(yīng)付檢查和驗(yàn)收，對(duì)文物保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，常常按照普通建設(shè)工程檔案進(jìn)行管理，再加上檔案管理人員專業(yè)素質(zhì)、理論水平和文化程度等方面參差不齊，造成了工程檔案管理手段落后，資料的收集與整理不及時(shí)、不完整，部分重要信息缺失，使檔案管理陷入混亂的狀態(tài)，利用率不高。同時(shí)現(xiàn)有的檔案管理信息化不夠，很多工程檔案管理只有紙質(zhì)材料，并沒有建立完善的電子檔案同步制度，一旦紙質(zhì)材料損壞或者丟失，會(huì)對(duì)工程的開展和后續(xù)保護(hù)帶來很大的困難。

文物保護(hù)資金管理難度大

1.資金管理限制多、時(shí)效差

文物保護(hù)專項(xiàng)資金是為支持文物保護(hù)工作而設(shè)立的具有專門用途的補(bǔ)助資金。文物保護(hù)資金的申報(bào)、下達(dá)和使用具有極強(qiáng)的時(shí)效性，對(duì)審批和分配都有明確的規(guī)定。但在文物保護(hù)資金實(shí)際的項(xiàng)目申報(bào)和使用過程中，由于資金申報(bào)流程比較繁瑣復(fù)雜，資金分配要按項(xiàng)目情況統(tǒng)籌安排，以及文物保護(hù)工程實(shí)施周期較長(zhǎng)、資金量較大等特點(diǎn)，造成了文物保護(hù)工程項(xiàng)目入庫(kù)慢、資金落實(shí)晚、使用效益低，閑置資金多的問題，文物保護(hù)工作整體推進(jìn)緩慢。

2.預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和審核尺度把握難

我國(guó)現(xiàn)有的文物保護(hù)工程相關(guān)造價(jià)缺乏定額標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)依據(jù)。雖然財(cái)政部、國(guó)家文物局于2018年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)項(xiàng)目預(yù)算審核工作的通知》（財(cái)辦文〔2018〕8號(hào)），對(duì)全國(guó)的文物保護(hù)項(xiàng)目預(yù)算審核工作進(jìn)行指導(dǎo)，明確了國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金主要以國(guó)家核定的項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)作為分配依據(jù)，但資金下達(dá)到地方以后，在文物保護(hù)工程預(yù)算的認(rèn)定方面依然存在推諉扯皮、重復(fù)評(píng)審和按照普通建筑工程定額來審核的情況，導(dǎo)致預(yù)算評(píng)審時(shí)間過長(zhǎng)、預(yù)算評(píng)審減幅過大，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及文物保護(hù)工程建設(shè)質(zhì)量，也導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支付進(jìn)度滯后，資金管理績(jī)效較差。

3.招投標(biāo)方式有待優(yōu)化

《文物保護(hù)工程管理辦法》中明確規(guī)定文物保護(hù)工程必須進(jìn)行公開招標(biāo)。但隨著文物保護(hù)事業(yè)發(fā)展的不斷深入，現(xiàn)行的招投標(biāo)模式已無法適應(yīng)，需要改進(jìn)優(yōu)化。比如：其一，很多文物保護(hù)工程片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，選擇最低價(jià)中標(biāo)的方法進(jìn)行公開招投標(biāo)，往往造成工程分包、轉(zhuǎn)包、掛靠資質(zhì)和偷工減料等問題；其二，傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)管理模式容易造成設(shè)計(jì)方和施工方在技術(shù)交底、工程驗(yàn)收等問題上消極怠工、相互扯皮，使工程無法選擇最適宜和安全的技術(shù)方案進(jìn)行施工。

文物保護(hù)人才缺乏和理論研究滯后

1.文物保護(hù)人才缺乏

隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，文物保護(hù)的理念也在由搶救性保護(hù)向科技保護(hù)轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)有的文物保護(hù)工程單位和人員無論數(shù)量上還是素質(zhì)上都遠(yuǎn)無法滿足文物保護(hù)事業(yè)發(fā)展的需要。全國(guó)人大代表蘇伯民在全國(guó)兩會(huì)上就帶來了關(guān)于“文物保護(hù)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)”的建議。作為敦煌研究院副院長(zhǎng)，十幾年來一直戰(zhàn)斗在文物保護(hù)的最前線，他表示，我國(guó)文物保護(hù)的學(xué)科建設(shè)和研究方向仍處于摸索階段，還未建立健全的與文物保護(hù)相關(guān)的專門學(xué)科和人才培養(yǎng)模式。文物行業(yè)的專業(yè)人才少了，尤其是文物保護(hù)方面的專業(yè)人才，需要一大批有專業(yè)背景的研究人員來做這項(xiàng)工作。

2.理論研究相對(duì)滯后

由于保護(hù)工程的綜合性，復(fù)雜性以及從事保護(hù)工程的技術(shù)人員在專業(yè)上的局限性，造成了我國(guó)文物保護(hù)工程理念和技術(shù)理論研究相對(duì)滯后。目前我們對(duì)文物保護(hù)理論的研究，還局限于高等院校、科研院所和文物保護(hù)單位，大量的文物保護(hù)設(shè)計(jì)人員、施工人員、監(jiān)理人員缺乏理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，造成了文物保護(hù)研究滯后，成果轉(zhuǎn)化率偏低，一些先進(jìn)的材料、工藝和技術(shù)不能很好地應(yīng)用到文物保護(hù)工程當(dāng)中。如果沒有對(duì)文物的歷史格局、價(jià)值、材料、工藝、地方特點(diǎn)的史料和現(xiàn)狀的分析研究，那么在保護(hù)工程前期就已失去了真實(shí)性這個(gè)文物保護(hù)的基本要求。有時(shí)為了單純地追求牢固而舍棄更多的原有材料和傳統(tǒng)做法，在規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案階段就使工程目的偏離了真實(shí)性基本原則[3]。

對(duì)文物保護(hù)工程的建議

完善文物保護(hù)管理體系建設(shè)

1.加強(qiáng)制度建設(shè)和監(jiān)督檢查

我國(guó)文物保護(hù)工程法規(guī)體系經(jīng)過幾十年的不斷發(fā)展，取得了豐碩的成果。先后頒布實(shí)施了《文物保護(hù)工程管理辦法》《文物保護(hù)工程檢查管理辦法》等法規(guī)，規(guī)范和指導(dǎo)了文物保護(hù)工程的管理工作，也保障了文物事業(yè)的健康發(fā)展。后續(xù)還需要對(duì)文物保護(hù)工程全流程管理的相關(guān)法規(guī)制度進(jìn)行完善，開展相關(guān)法規(guī)修訂和突出問題研究，優(yōu)化工程項(xiàng)目程序管理，探索建立文物保護(hù)工程設(shè)計(jì)施工一體化模式。文物部門要加強(qiáng)對(duì)文物保護(hù)工程的檢查，存在問題的及時(shí)處理，對(duì)有重大隱患的可建立“黑名單”信息庫(kù)制度。還要加大對(duì)監(jiān)理單位的培訓(xùn)和監(jiān)管，提高監(jiān)理人員的素質(zhì)能力，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用[4]。

2.促進(jìn)行業(yè)合作交流和推行綜合建設(shè)監(jiān)理

我國(guó)展開了大量的文物保護(hù)工程，全國(guó)現(xiàn)有的文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的甲、一級(jí)資質(zhì)單位已達(dá)數(shù)百家。為了加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)良性競(jìng)爭(zhēng)與合作，達(dá)到相互促進(jìn)、共同提高，行業(yè)鼓勵(lì)從業(yè)單位成立文物保護(hù)工程行業(yè)協(xié)會(huì)。通過行業(yè)協(xié)會(huì)的建立和作用發(fā)揮，促進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，帶動(dòng)文物保護(hù)理念、技術(shù)、手段、材料、工藝等方面的研究和創(chuàng)新。同時(shí)推行文物保護(hù)綜合建設(shè)監(jiān)理制度，讓監(jiān)理方參與文物保護(hù)項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量和投資控制。監(jiān)理方通過前期會(huì)審督促設(shè)計(jì)方完成技術(shù)交底，完善方案的實(shí)施。施工前編制監(jiān)理大綱、監(jiān)理規(guī)劃，形成實(shí)施中的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。施工中建立完整的自檢、互檢、記錄，隱蔽工程和交接驗(yàn)收情況等。真實(shí)、詳細(xì)和完整地記錄施工日記，準(zhǔn)確地控制工程質(zhì)量和投入是否達(dá)到設(shè)計(jì)要求，使文物保護(hù)工程效果得到有效地保證，完善具有中國(guó)特色的文物保護(hù)工程體系。

3.規(guī)范文物保護(hù)工程檔案管理

依據(jù)文物保護(hù)有關(guān)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則編制建立《文物保護(hù)工程資料管理規(guī)程》，對(duì)文物保護(hù)工程檔案管理工作進(jìn)行指導(dǎo)，完善資料管理的基本規(guī)定、分類與編號(hào)、工程資料、編制組卷、移交與歸檔等內(nèi)容。真實(shí)全面地記錄工程實(shí)施前、實(shí)施中及竣工后的全部信息。工程結(jié)束后，工程資料應(yīng)歸入文物保護(hù)檔案予以保存，完成業(yè)主、施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位的工程檔案交接。同時(shí)創(chuàng)新檔案管理方式，促進(jìn)檔案管理專業(yè)化、信息化，將檔案管理與文物保護(hù)深度融合，科學(xué)有效地管理和利用文物保護(hù)工程檔案。

優(yōu)化文物保護(hù)資金管理模式

1.創(chuàng)新資金分配方式

落實(shí)“放管服”改革要求，將文物保護(hù)工程按其重要性和資金量進(jìn)行相應(yīng)的等級(jí)管理，優(yōu)先保障重要項(xiàng)目的資金分配，其余一般項(xiàng)目按照項(xiàng)目計(jì)劃由國(guó)家統(tǒng)籌按比例下達(dá)資金，差額部分由地方配套支持，地方性項(xiàng)目由地方自主實(shí)施，資金可由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)或采取社會(huì)募集等方式，鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與文物保護(hù)和科技創(chuàng)新。對(duì)文物保護(hù)工程結(jié)余資金，可以按項(xiàng)目需求和財(cái)政相關(guān)資金管理規(guī)定申請(qǐng)用于文物保護(hù)工程后續(xù)的維修保護(hù)。

2.完善項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審制度

2017年7月國(guó)家文物局印發(fā)的《文物建筑保護(hù)工程預(yù)算定額（南方地區(qū)）》（WW/T0084—2017）對(duì)文物保護(hù)工程的造價(jià)編制和評(píng)審起到了一定的指導(dǎo)作用，但是定額標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍偏窄，需要出臺(tái)更多文物保護(hù)工程分類的細(xì)化定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)文物保護(hù)工程的造價(jià)編制和評(píng)審起到指導(dǎo)作用。同時(shí)在進(jìn)行工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)編制和預(yù)算評(píng)審時(shí)，可以考慮邀請(qǐng)具有代表性的文物保護(hù)勘察設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)單位、施工一級(jí)資質(zhì)單位和文物保護(hù)與考古資質(zhì)單位參與，從而確保文物保護(hù)工程造價(jià)的合理性和科學(xué)性，使文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到平衡。

3.改革招投標(biāo)方式，建設(shè)采購(gòu)平臺(tái)

進(jìn)一步完善文物保護(hù)工程管理辦法、招投標(biāo)法等相關(guān)法律法規(guī)，增加和修改針對(duì)文物保護(hù)工程的細(xì)化、可操作內(nèi)容。文物保護(hù)工程不同于普通建筑工程，建議嘗試建立全國(guó)文物保護(hù)工程采購(gòu)平臺(tái)和符合文物保護(hù)工程特點(diǎn)的評(píng)標(biāo)模式和評(píng)標(biāo)辦法，讓文物保護(hù)工程從普通的建筑工程中獨(dú)立出來，實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)工程招投標(biāo)工作的專業(yè)化。推進(jìn)文物保護(hù)工程實(shí)行全過程的總承包管理模式（包括勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和相關(guān)設(shè)備調(diào)試等），使文物保護(hù)工程設(shè)計(jì)、施工能更加統(tǒng)一，保護(hù)理念更好地在施工中得以體現(xiàn)，保證文物保護(hù)的效果。推行采購(gòu)新模式不但能提高行政效率，還降低了工程成本，明確了各方權(quán)責(zé)，有利于文物保護(hù)工程健康、有序的進(jìn)行。

加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)和科技創(chuàng)新研究

扎實(shí)文物保護(hù)相關(guān)學(xué)科建設(shè)基礎(chǔ)，明確文物保護(hù)學(xué)科人才培養(yǎng)目標(biāo)，開展文物保護(hù)理論和教育研究[5]。鼓勵(lì)有條件的高等院校依據(jù)文物保護(hù)行業(yè)對(duì)專業(yè)人才的需求及專業(yè)發(fā)展需要，增設(shè)文物保護(hù)專業(yè)學(xué)科和擴(kuò)大文物保護(hù)專業(yè)招生規(guī)模。對(duì)文物保護(hù)專業(yè)的專業(yè)定位、培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)特色及知識(shí)體系進(jìn)行系統(tǒng)的探索，建立文物保護(hù)與技術(shù)能力融合的創(chuàng)新型人才培養(yǎng)模式。推動(dòng)文物部門和高新企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，促進(jìn)文物保護(hù)和高新技術(shù)進(jìn)行深度融合，深化文物保護(hù)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。支持地方建設(shè)文物保護(hù)工程研究中心，為基層文物保護(hù)單位實(shí)施文物保護(hù)工程發(fā)揮技術(shù)指導(dǎo)的作用。

總之，隨著《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》的發(fā)布，我國(guó)的文物保護(hù)事業(yè)迎來了重要的機(jī)遇期。文物保護(hù)工程通過幾十年的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，未來我們將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，思考工作中的不足，尋找解決問題的辦法，全面推進(jìn)文物保護(hù)體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從文物資源大國(guó)邁向文物保護(hù)利用強(qiáng)國(guó)的歷史性跨越。

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