摘要：管治權(quán)是一個國家基于主權(quán)而對其所屬領(lǐng)土施行管轄和進行治理的權(quán)力。主權(quán)要求國家對其國內(nèi)所有地方（也同樣包括特別行政區(qū)）和所有事務(wù)都有一種絕對、最高和排他的權(quán)力。全國人大常委會基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權(quán)，本質(zhì)上就是落實中央全面管治權(quán)的一種形式。全國人大主動釋法有利于在司法領(lǐng)域行使中央的防御性權(quán)力，避免由于兩地對于“一國兩制”的不同理解出現(xiàn)更多難以預(yù)測的憲制危機，從而為境外勢力破壞特別行政區(qū)運行大開方便之門。全國人大主動“釋法”的必要性：（一）主權(quán)者憲制責(zé)任使然；（二）兩地法系存在差異；（三）相較“修法”更加便捷。

關(guān)鍵詞：全國人大；香港基本法解釋；全面管治權(quán)；政治決斷

中圖分類號：D921.9文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2023）10-0088-04

香港回歸25周年來，學(xué)界對于《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）解釋權(quán)的爭論未曾中斷，每當(dāng)基本法被解釋時，都會在香港引發(fā)劇烈反響。

田飛龍教授認為，香港反對派并不反對人大釋法，而是反對人大主動釋法［1］。有的香港學(xué)者認為，全國人大主動釋法繞過了《基本法》第一百五十八條所規(guī)定的程序，導(dǎo)致法治精神被矮化［2］。內(nèi)地也有學(xué)者認為“人大常委會釋法屬于司法解釋，具有被動性，全國人大常委會釋法在客觀上符合香港政府的想法和需求，但與終審法院及很多法律界人士的理解是相違背的，令很多普通法的法律工作者擔(dān)憂此舉會影響香港法制的完整性”［3］。

筆者認為上述觀點在一定程度上值得商榷，畢竟從落實中央全面管治權(quán)的角度而言，全國人大解釋基本法、特別是主動解釋基本法有其正當(dāng)性和必要性。

眾所周知，《基本法》第一百五十八條第一款規(guī)定了全國人大常委會擁有對基本法的解釋權(quán)，但是目前的爭議焦點落到了全國人大常委會如何解釋《基本法》，其解釋權(quán)是否受到限制的問題上。倘若我們從落實中央全面管治權(quán)的視角分析這些問題，答案其實非常明確。

一、歷次全國人大常委會“釋法”回顧

香港回歸至今全國人大常委會累計釋法5次，其中兩次由全國人大常委會主動進行，其余次數(shù)分別由行政長官和終審法院提出。

（一）首次釋法：吳嘉玲案

吳嘉玲案的案情并不復(fù)雜，即香港居民內(nèi)地所生子女未持有單程證而被香港入境事務(wù)處拒絕入境，遂起訴入境事務(wù)處直到終審法院，由于香港終審法院作出的解釋與基本法立法原意相悖，時任行政長官向國務(wù)院提請人大常委會釋法［4］。全國人大常委會為了維持香港社會的平穩(wěn)運作，使其不再因為居留權(quán)的問題而浪費香港寶貴的行政資源，最終對《基本法》第二十二條第四款作出解釋。

（二）第二次釋法：行政長官選舉辦法

2003年由于香港經(jīng)濟衰退，人心浮動，社會矛盾加劇，最終矛盾爆發(fā)于政治制度問題，即2007年行政長官選舉和2008年立法會選舉是否由普選產(chǎn)生。行政長官產(chǎn)生方式事關(guān)香港政治體制發(fā)展，對于全面貫徹落實“一國兩制”方針，保障香港民主制度按照基本法循序漸進地健康發(fā)展，保持香港的繁榮穩(wěn)定具有重大、深遠的意義［5］。基于此，全國人大常委會遂主動對基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋，其中指出行政長官和立法會產(chǎn)生辦法“如需”修改是指可以修改也可以不修改。同時在原先的上面增加了“行政長官向全國人大常委會提交報告，提請行政長官及立法會的產(chǎn)生辦法是否需要修改”和“人大常委會決定是否需要就產(chǎn)生辦法作出修改”。

（三）第三次釋法：行政長官任期問題

2005年3月，時任行政長官董建華辭職，由時任政務(wù)司司長曾蔭權(quán)出任臨時行政長官，由此導(dǎo)致行政長官任期問題——對于接替新的行政長官的任期應(yīng)當(dāng)如何確定？曾蔭權(quán)為解決此問題向國務(wù)院提請全國人大常委會對《基本法》第五十三條釋法。最終人大常委會解釋時指出，新任行政長官的任期應(yīng)為原行政長官的剩余任期。從而避免了一次可能的憲制危機。

（四）第四次釋法：剛果（金）案

2011年11月，香港終審法院就外交豁免權(quán)問題，首次向全國人大提請釋法。事件緣起于美國某對沖基金公司向剛果追債，而剛果以“國家豁免”為由拒絕還債，兩者官司最終打到香港終審法院。終審法院就“是否應(yīng)適用國家豁免原則”等問題向全國人大常委會提請釋法，全國人大常委會解釋稱，決定國家豁免規(guī)則、政策屬于國家行為，香港法院無權(quán)管轄，香港應(yīng)當(dāng)遵循國家統(tǒng)一的國家豁免規(guī)則或政策，香港原有法律中與我國國家豁免規(guī)則或政策相悖的無效［6］。

（五）第五次釋法：立法會議員宣誓風(fēng)波

2016年10月12日，在新當(dāng)選的立法會議員宣誓儀式上，梁頌恒、游惠貞（以下簡稱“梁、游二人”）在宣誓時擅自修改誓詞或在誓詞中增添其他反動內(nèi)容，蓄意宣揚“港獨”主張，并侮辱國家和民族，被監(jiān)誓人裁定宣誓無效［7］。此后梁、游二人一路上訴至終審法院。全國人大常委會為了打擊“港獨”勢力，避免不承認國家主權(quán)的議員進入立法會，遂對《基本法》第一百零四條作出解釋，其中規(guī)定了宣誓是必須要經(jīng)過的程序，必須符合法定形式和內(nèi)容的要求，宣誓人不真誠不莊重的宣誓屬于拒絕宣誓，喪失就該條所列相應(yīng)公職人員的資格。

二、全面管治權(quán)與“人大釋法”

通過回顧歷次“人大釋法”，我們不難發(fā)現(xiàn)，每次解釋基本法從根本上而言其實是中央行使全面管治權(quán)的體現(xiàn)。

（一）全面管治權(quán)的含義

“全面管治權(quán)”的提法首見于2014年6月，國新辦發(fā)布的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（以下簡稱“白皮書”）中。

王禹教授認為，全面管治權(quán)主要內(nèi)容可以概括為：第一，中央對包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的所有地方擁有全面管治權(quán)；第二，中央對香港的全面管治權(quán)既包含中央直接行使的權(quán)力也同樣包含授予香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)；第三，中央對于已經(jīng)授予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有監(jiān)督的權(quán)力［8］。

同時，王禹教授還認為，管治權(quán)是基于主權(quán)產(chǎn)生的這一點無可非議，就是一個國家基于主權(quán)而對其所屬領(lǐng)土施行管轄和進行治理的權(quán)力。主權(quán)要求國家對其國內(nèi)所有地方（也同樣包括特別行政區(qū)）和所有事務(wù)都有一種絕對、最高和排他的權(quán)力，即管轄的權(quán)力［8］。那么基于上述論斷，“全面管治權(quán)”這一概念其實自1997年7月1日香港回歸以來就應(yīng)然地存在，白皮書無非是將過去“一國兩制”運行過程中，將包括特別行政區(qū)法院行使終審權(quán)、“人大釋法”等在內(nèi)的治理行為統(tǒng)一歸納為全面管治權(quán)。對于中央和特別行政區(qū)的關(guān)系并沒有實質(zhì)上的變動。

全面管治權(quán)的提出，無非是基于“一國兩制”在實踐過程中出現(xiàn)的波折——香港終審法院宣稱其有“違憲審查權(quán)”“占中”運動，以及兩地對于“一國兩制”認知上的差異等。從而明確特別行政區(qū)的地位和中央與特區(qū)政府關(guān)系，為保障“一國兩制”平穩(wěn)運行提供理論支撐。

（二）“人大釋法”與全面管治權(quán)的關(guān)聯(lián)

從前文可知，全面管治權(quán)實則是主權(quán)在“一國兩制”框架下的具體體現(xiàn)。那么，人大常委會基于《基本法》第一百五十八條第一款行使解釋權(quán)，本質(zhì)上就是落實中央全面管治權(quán)的一種形式。

那么，我們又應(yīng)如何理解《基本法》第一百五十八條第二、三款提及的“‘授權(quán)香港特別行政區(qū)法院進行解釋”，“香港特別行政區(qū)法院對其他條款也可解釋，涉中央管理事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款應(yīng)當(dāng)在作出不可上訴的終局判決前應(yīng)當(dāng)由終審法院提請人大常委會對相關(guān)條款作出解釋”以及“如全國人大常委會作出解釋應(yīng)以人大常委會的解釋為準”呢？

香港的某學(xué)者認為，“九七前對釋法程序的理解，是人大常委會把釋法權(quán)授權(quán)與香港法院后，自己就不會再行駛此權(quán)力。當(dāng)這個理解被打破，第一百五十八條所描述的詳細程序就顯得多余了?！保?］

很明顯，香港學(xué)者對“授權(quán)”一詞存在誤解。從法理而言，授權(quán)者的權(quán)力不應(yīng)受到被授權(quán)者的限制［9］。這意味著，《基本法》第一百五十八條全國人大常委會享有的解釋權(quán)，并不以香港法院提請釋法為前提，是主權(quán)者固有的權(quán)力，是一般的、不受限的。

再者，“白皮書”中指出，中央對香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)具有監(jiān)督權(quán)力。那么這種監(jiān)督權(quán)力從司法的角度看就集中體現(xiàn)在《基本法》第一百五十八條第三款，全國人大常委會作出解釋的，全國以人大常委會的解釋為準，而香港法院作出的解釋是受限的、非終局性的。

倘若中央對于香港司法的監(jiān)督權(quán)，還需以香港司法機關(guān)主動提請為前提，不僅明顯不符合授權(quán)理論，更有悖于“一國兩制”初衷。

正如習(xí)近平總書記在香港回歸25周年講話中所言：“‘一國兩制的根本宗旨是維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定?！保?0］中央依據(jù)基本法對香港司法進行監(jiān)督無可非議。

三、全國人大主動“釋法”對于落實全面管治權(quán)的意義

強世功教授認為，中央對港方針政策的政治哲學(xué)基礎(chǔ)首先是一種共和主義的立場，而非自由主義的立場，把基本法賦予的權(quán)力理解為一種防御性的權(quán)力，而不是進攻性的，其目的是保證香港的高度自治，維持香港的繁榮穩(wěn)定。反觀香港人卻被自由主義的法律邏輯所支配，把基本法賦予的權(quán)力視作進攻性的，不僅擔(dān)心中央會主動限制他們的自治權(quán)，還試圖隨時通過權(quán)力的運用不斷提升高度自治的“高度”［11］。

由此我們也就不難理解，為什么每當(dāng)全國人大釋法，特別是當(dāng)全國人大主動釋法，香港的法律界、學(xué)界會有那么大的反應(yīng)。原因就在于他們受到自由主義的政治邏輯影響，盲目地把香港自治與國家主權(quán)對立起來，把香港利益與國家利益割裂開來，把“兩制”與“一國”拆散開來，而中共中央?yún)s始終把二者視為統(tǒng)一的整體，把香港高度自治視為中央行使主權(quán)的特殊方式［12］。

正是基于這樣的理解，中央將這種行使主權(quán)的特殊方式稱為“全面管治權(quán)”。推動人大主動釋法有利于在司法領(lǐng)域行使中央的防御性權(quán)力，避免由于兩地對于“一國兩制”的不同理解出現(xiàn)更多難以預(yù)測的憲制危機，從而為境外勢力破壞特別行政區(qū)運行大開方便之門。

況且伴隨著時代變遷，人們對于基本法條款的理解也會發(fā)生變化，亦不能排除特別行政區(qū)再次出現(xiàn)憲制危機的可能，這時更需要全國人大主動“釋法”，明晰立法原意，減少兩地之間的誤判，最大程度上維護中央權(quán)威，從而能更好地落實全面管治權(quán)，保障“一國兩制”的順利實踐和特別行政區(qū)的憲制秩序與社會秩序的長期有效運行。

四、全國人大主動“釋法”的必要性

（一）主權(quán)者憲制責(zé)任使然

依據(jù)《中華人民共和國憲法》第五十七條的規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會享有最高權(quán)力，我們可以將他們視為國家主權(quán)的實際擁有者，即“主權(quán)者”。

全國人大及其常委會作為主權(quán)者，在香港發(fā)生憲制危機、出現(xiàn)“港獨”勢力破壞規(guī)則妄圖進入立法會時，及時主動作出“釋法”，澄清立法原意，明確“一國”的紅線。

更進一步說，“人大釋法”就是一種政治決斷。政治決斷，就意味著在政治領(lǐng)域訴諸于重大審慎經(jīng)得起政治自身規(guī)則考驗的關(guān)鍵行動，行動本身就是目的，行動本身就是意義［12］。結(jié)合此前“人大釋法”的實踐看，每次主動“釋法”的背景都是基于“一國兩制”在實踐過程中出現(xiàn)當(dāng)時立法未考慮到的新情況，通過政治決斷的方式彌補現(xiàn)有秩序的漏洞，而非出于擴大中央權(quán)力的需要。全國人大基于自己主權(quán)者的身份，基于《基本法》對于特別行政區(qū)的高度自治權(quán)進行監(jiān)督，當(dāng)出現(xiàn)新問題時及時作出政治決斷平息爭議，是無可非議的，這是其必然要履行的憲制責(zé)任。

（二）法系差異

內(nèi)地屬于大陸法系，而香港則屬于海洋法系，基本法在起草、制定的過程中凝聚了兩種法系，但是在實踐的過程中，由于香港法院深受海洋法系法律文化的影響，對于相關(guān)條款在理解上有所偏差也在所難免。

有的學(xué)者認為，法系差異導(dǎo)致法律和司法制度差異體現(xiàn)在諸多方面，例如，對于法律解釋的制度和方法存在一定不同，這種不同又是“一國兩制”原則的重要體現(xiàn)?！耙粐鴥芍啤焙突痉ǖ膶嵤┮笕珖舜蟪Ｎ瘯拖愀鄯ㄔ簩τ谟蓛煞N解釋方法差異帶來的摩擦和碰撞應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)膶捜?。?dāng)然適度寬容應(yīng)以不影響中央和特別行政區(qū)的關(guān)系為界限；一旦超越這一界限，為了維護憲制秩序的穩(wěn)定，解釋原則和方法的沖突必須得到預(yù)防和修補［13］。

筆者認為，正是法律認知、解釋方法等存在沖突，全國人大常委會作為主權(quán)者的一部分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實需要（如2016年立法會議員宣誓風(fēng)波）主動地對爭議條款作出解釋，避免由于現(xiàn)有條款中缺乏對香港終審法院應(yīng)當(dāng)提請解釋而未提請解釋的情形作出規(guī)定，而出現(xiàn)更加嚴重的憲制危機。

（三）相較“修法”更加便捷

鄒平學(xué)教授認為，在慎言基本法修改的考量下，短期內(nèi)無法啟動基本法的修改，也無法盡早完善基本法解釋機制安排中的文義缺漏及邏輯不足［14］。

面對多變的國際局勢和復(fù)雜的國內(nèi)環(huán)境，基本法在實施過程中不可避免地會出現(xiàn)波折，一些條文制定時的漏洞有暴露的可能，出于落實全面管治權(quán)和填補法律漏洞的需要，全國人大采取主動“釋法”的方式既高效地解決了基本法實踐中面臨的問題，又有效維護了基本法的安定性，是一種經(jīng)濟的方案。

結(jié)語

結(jié)合上文論述我們可以得出，全國人大主動“釋法”有其充分的合理性、必要性基礎(chǔ)，對于落實全面管治權(quán)有十分重大的作用，而且解釋的結(jié)果只對日后的案件產(chǎn)生影響，之前的案件的判決依然有效，不會影響香港法院的終審權(quán)和司法獨立。

當(dāng)然，全國人大在行使其作為主權(quán)者的權(quán)力時，也需要遵循基本法有關(guān)條款的規(guī)定，謹慎地行使這項權(quán)力。只有當(dāng)基本法實踐過程中出現(xiàn)漏洞，或者出現(xiàn)憲制危機時，才能對爭議條款作出解釋，維護“一國兩制”的平穩(wěn)運行和香港特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定。

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［6］關(guān)于《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋（草案）》的說明［EB/OL］.（2011-08-27）［2022-07-29］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201108/5e1e6096cc854c509340f36a61b66ac9.shtml.

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［14］鄒平學(xué).港澳珠三角區(qū)域研究：香港基本法實踐問題研究［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：399.

作者簡介：聶汪林（1998—），男，漢族，浙江縉云人，單位為澳門科技大學(xué)，研究方向為港澳基本法。

（責(zé)任編輯：趙良）