唐曉陽

2022年10月10日～16日，國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行在華盛頓舉行年會。

自2020年以來，非洲國家的債務(wù)問題屢屢成為國際社會關(guān)注焦點。2020年11月，贊比亞出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)違約。2022年12月，加納宣布暫停償還大部分外債，成為又一陷入主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)波的非洲國家。一些西方政客和媒體頻頻拿債務(wù)問題指責(zé)中非合作。美國財政部長耶倫、常駐聯(lián)合國代表托馬斯-格林菲爾德等高官訪問非洲時，指責(zé)中國“造成非洲國家債務(wù)危機”，“阻礙相關(guān)國家債務(wù)重組進(jìn)程”。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的負(fù)責(zé)人也公開向中國施壓，要求中國服從這些機構(gòu)提出的減債方案。

誰是非洲債務(wù)的最大債權(quán)方

仔細(xì)審視非洲債務(wù)的數(shù)據(jù)，可以看到西方輿論的關(guān)注點有異常之處。對比瑞士信貸、硅谷銀行等歐美金融業(yè)“暴雷”事件，違約的非洲國家債務(wù)總額并不大。截至2022年底，硅谷銀行總資產(chǎn)約為2090億美元，其中有超過1000億美元的債券投資。瑞信價值約172億美元的AT1債券（又稱“可可債”，是在金融危機后所引進(jìn)的債券商品）在2023年3月全面減記，瑞信的總債務(wù)余額超過1500億美元。而2020年贊比亞的公共外債為170億美元，僅相當(dāng)于歐美一家中型銀行債務(wù)額的十分之一。2022年三季度末加納的外債總額僅為284億美元。在加納的外債當(dāng)中，涉華官方雙邊貸款僅占不到6%。在贊比亞債務(wù)結(jié)構(gòu)中，中國貸款僅占三分之一。2020年，世界銀行等國際多邊金融機構(gòu)的貸款占撒哈拉以南非洲國家全部主權(quán)擔(dān)保債務(wù)的31.8%，商業(yè)債務(wù)如債券和商業(yè)銀行貸款等占這些國家主權(quán)擔(dān)保債務(wù)的43%。在非洲債務(wù)中，所有雙邊貸款也僅占25.3%，而中國僅是雙邊債權(quán)人中的一員。世界銀行2022年出具的數(shù)據(jù)顯示，在49個有數(shù)據(jù)可查非洲國家的共計6960億美元外債中，多邊金融機構(gòu)和商業(yè)債權(quán)人所持債務(wù)占比近四分之三，是非洲債務(wù)大頭。

非洲債務(wù)問題的淵源何在

非洲債務(wù)問題由來已久。20世紀(jì)中期，非洲先后有30多個國家取得獨立。它們先是大量舉債，欲利用外資發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和實現(xiàn)本國工業(yè)化。但當(dāng)20世紀(jì)70至80年代全球經(jīng)濟衰退導(dǎo)致國際市場原料價格下跌時，高度依賴原料出口的非洲國家收入銳減，財務(wù)狀況急劇惡化，陷入債務(wù)危機。當(dāng)時，非洲國家的主要債權(quán)人是國際多邊金融機構(gòu)和以西方國家為主的雙邊債權(quán)人。為幫助非洲國家擺脫負(fù)擔(dān)，IMF和世行于1996年9月共同發(fā)起“重債窮國倡議”（HIPC），2005年又發(fā)起“多邊債務(wù)減免倡議”（MDRI）。共有39個重債窮國參加了HIPC和MDRI。在分階段滿足IMF要求債務(wù)國采取的經(jīng)濟改革措施后，這些重債窮國能得到高達(dá)67%的債務(wù)減免。雖然這一波債務(wù)危機因此得到基本緩解，但此后遭受沉重?fù)p失的西方債權(quán)國大幅減少了對非洲國家的貸款。

21世紀(jì)初全球經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，大宗商品價格上漲。眾多非洲國家依靠原料出口獲取財政和外匯收入，財務(wù)狀況顯著改善，國際信用評級也獲得提升。雖然來自西方國家的優(yōu)惠貸款顯著減少，但憑借經(jīng)濟表現(xiàn)不俗和評級提高，一些非洲國家可以在國際資本市場上通過發(fā)行商業(yè)債券進(jìn)行融資。20世紀(jì)末，非洲國家中僅有南非于1995年發(fā)行國際債券。2006年后，塞舌爾、埃及、加納、贊比亞等非洲國家開始進(jìn)入國際債券市場。截至2021年，超過20個非洲國家持有一種或多種未償還的國際債券，這種金融工具成為非洲國家普遍的借債選擇。

西方國家經(jīng)濟在2008年次貸危機和2010年歐洲債務(wù)危機后表現(xiàn)低迷，國際資本為了追求高利潤而將目光投向發(fā)展中國家。知名投資銀行如花旗集團(tuán)、摩根大通、瑞士信貸等主導(dǎo)了非洲國家主權(quán)債券的承銷，貝萊德集團(tuán)、安聯(lián)集團(tuán)等機構(gòu)投資者則大量購買非洲國家的債券。因為非洲國家償債風(fēng)險較大，所以這些機構(gòu)發(fā)行債券時必須相應(yīng)提高息票率。例如，發(fā)達(dá)國家的大多數(shù)歐洲債券息票率低于2%。而非洲國家在2013～2019年發(fā)行的十年期歐洲債券息票率處在4%～10%的區(qū)間。這給金融機構(gòu)提供了獲取高額收益的機會，同時也為新的債務(wù)危機埋下隱患。利息償還成為非洲國家財政預(yù)算中最高的支出部分，償債平均消耗非洲國家超過20%的政府收入，而且仍是非洲國家增長最快的支出。

2016年后，全球大宗商品價格下滑，加上新冠疫情等因素沖擊，相當(dāng)一部分非洲國家經(jīng)濟陷入衰退，政府收入減少，流動性不足，從而無法償還到期債務(wù)。一些國家只能在國際市場上借新債還舊債，以解燃眉之急?？蛇@幾年又逢美國聯(lián)邦儲備委員會（美聯(lián)儲）加息、美元出現(xiàn)較大幅度升值，國際資本大規(guī)?；亓髅绹劝l(fā)達(dá)經(jīng)濟體，導(dǎo)致非洲國家貨幣貶值，而其所借新債的利息高企，債務(wù)壓力迅速增大，從而導(dǎo)致違約事件發(fā)生。

債務(wù)問題成為地緣政治砝碼

西方國家政府和一些國際組織將非洲國家債務(wù)負(fù)擔(dān)與中國掛鉤，背后有明顯的地緣政治意圖。

21世紀(jì)以來，當(dāng)西方官方機構(gòu)出于歷史教訓(xùn)或囿于自身經(jīng)濟困難而減少雙邊貸款時，中國給非洲國家提供了大量利息低、還款期長的雙邊貸款，成為非洲國家除資本市場融資和多邊金融機構(gòu)貸款以外的最大資金來源。同時，借助信貸合作，中國與非洲開展眾多基礎(chǔ)建設(shè)項目合作，顯著增強了南南合作的影響力。隨著中非政治經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展，西方國家政客和媒體不斷炒作中國在非洲搞所謂“新殖民主義”、非洲正陷入中國“債務(wù)陷阱”等論調(diào)。尤其在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，西方政府和主流媒體更是抓住非洲財政困難的時機，大肆渲染中非融資合作遇到的挑戰(zhàn)，以達(dá)到削弱中非關(guān)系的目的。

中國對非洲的貸款方式與解決債務(wù)的手段有其獨特之處，與西方國家的習(xí)慣做法形成鮮明反差。中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行等機構(gòu)針對非洲國家經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，結(jié)合中國自身發(fā)展經(jīng)驗，形成“資源換項目”融資、產(chǎn)城結(jié)合開發(fā)融資等多種金融合作模式。這些開發(fā)性金融手段既不同于完全市場化的商業(yè)借貸和債券，也不同于傳統(tǒng)的官方援助，而是強調(diào)“互惠共贏”和可持續(xù)發(fā)展。

中國金融機構(gòu)在非洲債務(wù)壓力增大之后的應(yīng)對與西方有巨大區(qū)別。西方的商業(yè)機構(gòu)和債券持有人很少主動考慮債務(wù)國的財務(wù)需求。新冠疫情暴發(fā)后，當(dāng)世界銀行和IMF呼吁商業(yè)債權(quán)人允許債務(wù)國暫停償債時，幾乎沒有任何商業(yè)債權(quán)人響應(yīng)。而西方官方債權(quán)人組成的“巴黎俱樂部”在處理發(fā)展中國家債務(wù)時有自己的標(biāo)準(zhǔn)和要求，往往在債務(wù)國滿足政策改革條件后才實施“一攬子減債”（haircut）。中國金融機構(gòu)在全球新冠疫情期間參加了二十國集團(tuán)（G20）國家政府發(fā)起的“暫停償債倡議”（DSSI），對確有困難的債務(wù)國率先緩債，以紓解其財政壓力；但又不加入“巴黎俱樂部”、不采用西方附加條件式的減債，而通常采用暫緩還本付息，或通過談判展期等手段應(yīng)對債務(wù)問題。盡管中國的借貸方式取得良好的實踐效果，中方也積極參與多邊機構(gòu)發(fā)起的減債緩債倡議，但仍受到一些西方國家的質(zhì)疑和指責(zé)。

非洲債務(wù)問題的解決路徑在哪里

債務(wù)問題及其處理正逐漸演變?yōu)橐晕鞣揭?guī)則為主導(dǎo)的現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟體系與以中國為代表的發(fā)展中國家尋求構(gòu)建新型國際關(guān)系和全球治理變革之間的矛盾。西方發(fā)達(dá)國家要求中國等新興債權(quán)人按照其制定的規(guī)則和模型進(jìn)行減債緩債。這些做法都反映了非洲當(dāng)前的債務(wù)問題不是簡單的經(jīng)濟問題，而具有強烈的地緣政治色彩。

2023年3月26日，美國副總統(tǒng)哈里斯抵達(dá)加納，開啟任內(nèi)首次非洲之行。

在應(yīng)對非洲債務(wù)問題時，中國既要考慮經(jīng)濟財務(wù)情況，也需注意地緣政治因素。從財務(wù)角度看，債權(quán)人應(yīng)關(guān)注債務(wù)國經(jīng)濟本身需要，避免其出現(xiàn)嚴(yán)重的社會危機。在債務(wù)國財政極度緊張，政府正常運轉(zhuǎn)和人民基本生活受到影響時，國際各方都應(yīng)提供緊急救援，同時允許暫停償付債務(wù)。除此之外，非洲國家并不需要進(jìn)行大規(guī)模減債。一些非洲國家通常經(jīng)濟波動較大，雖然在全球經(jīng)濟低迷時易違約，但隨著壓力緩解，大宗商品價格回升，其經(jīng)濟也將快速復(fù)蘇、重回正軌。西方國家出于地緣政治目的，小題大做，要求中方按照西方規(guī)則大幅度減免非洲國家債務(wù)，其實對債務(wù)國而言未必有太大緊迫性，而在這種情況下中國則會遭受較大損失。

從政治角度看，中國應(yīng)利用非洲國家債務(wù)壓力的契機，提出與西方不同的債務(wù)解決方案，推動國際發(fā)展融資體系的變革。例如，在IMF和世界銀行拒絕向非洲國家提供金融救援時，中方可以通過貨幣互換形式向其提供外匯，順勢推進(jìn)人民幣國際化。鑒于目前非洲以及其他發(fā)展中國家的整體債務(wù)局勢尚未失控，應(yīng)避免激進(jìn)，多進(jìn)行基于個例的漸進(jìn)式試驗，探索合理可行的債務(wù)解決路徑。最根本的一點是，中國要充分利用自身發(fā)展過程中成功的融資經(jīng)驗，以提高資金使用效率和促進(jìn)生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，幫助非洲國家打破長期以來借新還舊、越借越窮、依賴減債的惡性循環(huán)。