葛佳俐

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)已成為穩(wěn)定及拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，在此背景下，消費(fèi)金融作為一種全新的信貸模式應(yīng)運(yùn)而生并得到了持久發(fā)展，本文在基于消費(fèi)金融發(fā)展的基礎(chǔ)上，就完善相關(guān)的法律體系進(jìn)行了思考，提出了意見和建議。

消費(fèi)金融作為一種新興的信貸模式，與傳統(tǒng)金融活動(dòng)不同，消費(fèi)金融是以個(gè)人信用為依托，向個(gè)人提供生活消費(fèi)范圍內(nèi)小額、分散的借貸服務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，通過消費(fèi)金融方式，消費(fèi)者可以實(shí)現(xiàn)跨期消費(fèi)規(guī)劃，刺激需求，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在當(dāng)前形勢(shì)下，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，消費(fèi)金融很大程度上以互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融方式體現(xiàn)，使之既具有快捷便利的特點(diǎn)，又不可避免地提高了風(fēng)險(xiǎn)管控壓力，因此，必須予以高度重視，完善我國(guó)消費(fèi)金融法律管理體系。

一、我國(guó)消費(fèi)金融的歷程

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)逐步開始起步，1999年2月，中國(guó)人民銀行印發(fā)《關(guān)于開展個(gè)人消費(fèi)信貸的指導(dǎo)意見》的通知（銀發(fā)[1999]73號(hào)）指出，“積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大消費(fèi)信貸，是金融系統(tǒng)貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施”，要求“各有關(guān)金融機(jī)構(gòu)要抓住這次業(yè)務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略性機(jī)遇，提高對(duì)消費(fèi)信貸工作重要性的認(rèn)識(shí)，把消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)作為新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)”，為消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展奠定了基石。特別值得指出的是，通知還對(duì)建立個(gè)人消費(fèi)貸款信用體系建設(shè)相關(guān)工作進(jìn)行部署，影響較為深遠(yuǎn)。

隨著個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，已成為了金融領(lǐng)域的重要組成生態(tài)，業(yè)務(wù)種類已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原商業(yè)銀行的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)。2009年7月，原銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)辦法，在北京、上海等四個(gè)城市設(shè)立試點(diǎn)消費(fèi)金融公司，專門從事消費(fèi)金融的非銀行金融機(jī)構(gòu)誕生。2013年11月，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》，辦法對(duì)消費(fèi)金融公司的設(shè)立、變更和終止等方面做了更為詳細(xì)的規(guī)定。在這期間，隨著互聯(lián)網(wǎng)及信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，進(jìn)一步催生了互聯(lián)網(wǎng)與消費(fèi)金融結(jié)合的新興產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始涉足消費(fèi)金融領(lǐng)域。

2016年開始，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)入嚴(yán)監(jiān)管時(shí)代，相繼推出有關(guān)網(wǎng)絡(luò)借貸（P2P）的監(jiān)管規(guī)定，在網(wǎng)貸市場(chǎng)大洗牌的同時(shí)，不少P2P公司也開始進(jìn)軍消費(fèi)金融平臺(tái)業(yè)務(wù)。2020年，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行公開發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，旨在對(duì)網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行全方位規(guī)范。

基于消費(fèi)金融服務(wù)范圍以及客戶群體的特殊性，我國(guó)目前消費(fèi)金融市場(chǎng)份額主要由商業(yè)銀行、持牌消費(fèi)金融公司和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)三類主體占據(jù)，這些主體為代表運(yùn)行的消費(fèi)金融模式為：一是商業(yè)銀行發(fā)放的傳統(tǒng)信用卡消費(fèi)業(yè)務(wù)；二是結(jié)合消費(fèi)場(chǎng)景的消費(fèi)分期產(chǎn)品，如螞蟻“花唄”、京東“白條”；三是互聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)金分期產(chǎn)品，如螞蟻“借唄”等；四是網(wǎng)絡(luò)小貸產(chǎn)品，如“宜人貸”等。

根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《中國(guó)消費(fèi)金融公司發(fā)展報(bào)告（2022）》數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，消費(fèi)金融公司數(shù)量增至30家，貸款余額突破7000億元，達(dá)到7106億元，同比增長(zhǎng)44.2%；資產(chǎn)總額達(dá)到7530億元，同比增長(zhǎng)43.5%，與受新冠肺炎疫情沖擊比較嚴(yán)重的2020年相比有了較大的恢復(fù)。2022年3月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》指出，“針對(duì)新市民在進(jìn)城、落戶過渡階段的差異化金融需求，為其購(gòu)買家具、家電等合理提供消費(fèi)信貸產(chǎn)品”，隨著各項(xiàng)有利政策的出臺(tái)，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消費(fèi)金融業(yè)務(wù)將取得更大的發(fā)展。2022年9月，中國(guó)建設(shè)銀行發(fā)布公告，該行擬出資60億元投資設(shè)立建信消費(fèi)金融有限責(zé)任公司。至此，行業(yè)將迎來(lái)第31家消費(fèi)金融公司。

二、對(duì)我國(guó)消費(fèi)金融市場(chǎng)存在的法律相關(guān)問題分析

由于消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，在法律法規(guī)建設(shè)方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）消費(fèi)信貸需要必要的法規(guī)支持

目前，消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)主要靠銀保監(jiān)會(huì)等銀行監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)管，通過監(jiān)管引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)而言，法律內(nèi)容相對(duì)寬泛。在現(xiàn)實(shí)中，銀行開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，主要還是基于《商業(yè)銀行法》《貸款通則》等法律法規(guī)，缺乏針對(duì)性，隨著消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，將面臨“法律瓶頸”，由此，建議進(jìn)一步完善消費(fèi)信貸監(jiān)管體系，完善對(duì)應(yīng)的規(guī)章制度，以利于相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控理念及落實(shí)相關(guān)行為規(guī)范。

（二）準(zhǔn)入及退出機(jī)制相對(duì)狹窄

首先，依據(jù)《消費(fèi)金融公司試點(diǎn)管理辦法》設(shè)立消費(fèi)金融公司的門檻較高，雖然辦法區(qū)分了金融機(jī)構(gòu)及非金融機(jī)構(gòu)的出資規(guī)定，但最低注冊(cè)資本仍須一次性繳納3億元，而《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》更是對(duì)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的注冊(cè)資本提高到了10億元，這些嚴(yán)格的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)阻擋了一大批商業(yè)企業(yè)的參與機(jī)會(huì)，有限的服務(wù)機(jī)構(gòu)可能無(wú)法滿足日益旺盛的消費(fèi)金融需求，也難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，缺乏消費(fèi)金融創(chuàng)新的后發(fā)動(dòng)力。此外，對(duì)于從事消費(fèi)金融服務(wù)的主體目前還缺少明確的退出機(jī)制，特別是因破產(chǎn)而終止的情形未有明確處理規(guī)定，而這些機(jī)構(gòu)往往帶有金融的特殊性以及債權(quán)債務(wù)群體的廣泛性等特點(diǎn)，現(xiàn)有的《破產(chǎn)法》可能無(wú)法直接適用，這也是需要予以關(guān)注的。

（三）個(gè)人信用體系建設(shè)工作需要加強(qiáng)

從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，完善的信用報(bào)告機(jī)制直接制約著消費(fèi)金融的發(fā)展。以美國(guó)為例，從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，20世紀(jì)60年代開始快速發(fā)展，政府也出臺(tái)了《公平信用報(bào)告法》等系列法律法規(guī)，征信業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)了多元化格局，為后來(lái)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。從我們當(dāng)前情況看，我國(guó)已在著力完善信用制度相關(guān)法規(guī)，但還需進(jìn)一步完善，如，除了基本的個(gè)人征信報(bào)告，還需要進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人的信用評(píng)級(jí)，為消費(fèi)金融發(fā)展創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。

（四）催收相關(guān)制度需要完善

《試點(diǎn)管理辦法》涉及了追回貸款的相關(guān)要求，明確必須通過合法的方式，不得通過不正當(dāng)手段，這是符合監(jiān)管指導(dǎo)意見的。但現(xiàn)實(shí)操作中，目前面臨較大的現(xiàn)實(shí)問題，即消費(fèi)信貸往往是無(wú)抵押和擔(dān)保的，并不能稱之為“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”，一旦出現(xiàn)貸款逾期，包括演化為不良貸款，在缺乏有效懲戒手段的情況下，單純的催收可能難以達(dá)到預(yù)期效果，消費(fèi)金融公司的權(quán)益難以得到保障。由此，還需通過與個(gè)人信息體系建設(shè)工作相結(jié)合，包括構(gòu)建個(gè)人破產(chǎn)制度，打造有效催收的管理機(jī)制。

我們注意到，當(dāng)前不少研究還聚焦消費(fèi)金融公司業(yè)務(wù)范圍較窄問題，這需要隨著消費(fèi)金融公司的發(fā)展進(jìn)行完善，本文不做具體分析。

三、對(duì)完善消費(fèi)金融法律體系的有關(guān)建議

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)還有非常大的發(fā)展空間，一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，仍處于戰(zhàn)略機(jī)遇期。二是居民消費(fèi)觀念有所改變，“今天攢錢明天花”的傳統(tǒng)觀念有一定改變，跨期、適度提前消費(fèi)逐步增多。三是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起，大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的運(yùn)用，客觀上為消費(fèi)金融的發(fā)展提供了技術(shù)支持?！笆奈濉币?guī)劃已經(jīng)指出，形成強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，形成新發(fā)展格局，要牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略基點(diǎn)。由此，機(jī)遇前所未有，與此同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到，相關(guān)法律法規(guī)還需要進(jìn)一步健全，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的水平亦存在一定差異，金融消費(fèi)者教育工作任重道遠(yuǎn)，必須著力構(gòu)建有利于消費(fèi)金融發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）完善消費(fèi)金融法律體系

正如上文所提到，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明，完善的法律體系是大力發(fā)展消費(fèi)金融的根基。對(duì)此，一是針對(duì)消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，統(tǒng)一構(gòu)建消費(fèi)金融法律體系，并對(duì)應(yīng)制定配套實(shí)施細(xì)則，從法律、法規(guī)、再到部門規(guī)章、規(guī)范性文件等，明確管理要求，如人民銀行所指出的“完善金融法律法規(guī)體系，從治標(biāo)逐步向治本過渡”；二是細(xì)化監(jiān)管模式及處罰規(guī)則，防止監(jiān)管套利滋生，為消費(fèi)金融發(fā)展打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，與此同時(shí)，對(duì)違規(guī)問題加大處罰力度，形成威懾，營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

（二）加強(qiáng)消費(fèi)金融監(jiān)管工作

從金融危機(jī)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果監(jiān)管存在缺失或不到位的問題，既會(huì)在微觀層面產(chǎn)生問題，更可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，由此，必須高度重視監(jiān)管問題。一是規(guī)范金融消費(fèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)人與退出機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力的同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造“優(yōu)幣驅(qū)逐劣幣”的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。二是樹立風(fēng)控體系標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)消費(fèi)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，嚴(yán)格進(jìn)行貸前審查和貸后管理，控制資金流向，減少消費(fèi)金融風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)金融領(lǐng)域監(jiān)管，考慮實(shí)施分類監(jiān)管，對(duì)非持牌機(jī)構(gòu)也需設(shè)定門檻機(jī)制，及時(shí)肅清不規(guī)范及高風(fēng)險(xiǎn)的金融平臺(tái)，同時(shí)鼓勵(lì)持牌機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)新，最大限度滿足消費(fèi)者的金融需求。與此同時(shí)，對(duì)從事消費(fèi)金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)而言，要注重法律風(fēng)險(xiǎn)防控。一方面作為消費(fèi)信貸這一種金融形式，必須強(qiáng)調(diào)其業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性，從業(yè)務(wù)模式、合同擬定、糾紛處理等全部進(jìn)行詳細(xì)論證，防止出現(xiàn)疏漏；另一方面要根據(jù)最新法律法規(guī)，不斷對(duì)業(yè)務(wù)涉及的法律問題進(jìn)行評(píng)估，確保合規(guī)。

（三）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系

有效保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，方能保證相關(guān)業(yè)務(wù)有序開展。一是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)將保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益納入公司治理、企業(yè)文化建設(shè)和經(jīng)營(yíng)發(fā)展戰(zhàn)略中統(tǒng)籌規(guī)劃，完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制；二是建立消費(fèi)者適當(dāng)性制度，合理進(jìn)行推介，不能超越消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)承受能力及認(rèn)知水平；三是尊重消費(fèi)者的安全權(quán)、知情權(quán)等，建立多層次的糾紛解決機(jī)制，以法制化手段解決各類問題；四是強(qiáng)化信息披露制度的有效性，既要保證信息披露的完整性、充分性和真實(shí)性，也要通過提高信息透明度來(lái)保障個(gè)人的知情權(quán)；五是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行宣傳教育，消費(fèi)信貸必須與個(gè)人財(cái)力、風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配，做到合理負(fù)債，不得過度透支信用，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)問題。近年來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)持續(xù)強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，相繼發(fā)布《關(guān)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法》等，金融機(jī)構(gòu)要全面抓好落實(shí)，形成合規(guī)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）完善征信管理體系

良好的信用環(huán)境是開展消費(fèi)金融業(yè)務(wù)的基石。但正如上文所提到的，當(dāng)前征信系統(tǒng)還不能完全系統(tǒng)的反映個(gè)人的信用情況，對(duì)此，一是進(jìn)一步完善央行征信體系制度，利用金融科技創(chuàng)新等技術(shù)手段，發(fā)揮公共征信在消費(fèi)金融領(lǐng)域的功能，夯實(shí)社會(huì)信用基礎(chǔ)；二是強(qiáng)化市場(chǎng)征信體系的作用及地位，多維度推進(jìn)個(gè)人征信數(shù)據(jù)整合，助推消費(fèi)金融風(fēng)控體系的完善，在現(xiàn)實(shí)生活中，及時(shí)將個(gè)人受到行政處罰等信息及時(shí)錄入其中；三是以加強(qiáng)個(gè)人失信懲戒機(jī)制來(lái)反向提升個(gè)人社會(huì)信用意識(shí)，對(duì)于“老賴”需嚴(yán)懲不貸的同時(shí)加快《個(gè)人破產(chǎn)法》試點(diǎn)，給予“善意人”緩沖地帶，倒逼消費(fèi)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，共建供求平衡的良性發(fā)展環(huán)境。

（五）規(guī)范引導(dǎo)消費(fèi)金融業(yè)務(wù)發(fā)展

目前，面對(duì)我國(guó)巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，消費(fèi)金融業(yè)務(wù)大有可為，我們要做好引導(dǎo)，實(shí)施分類管理，一是針對(duì)銀行開展的消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，在消費(fèi)額度核定、利率等方面給予基層銀行一定的決策空間，完善激勵(lì)約束機(jī)制，使之能夠提高開辦消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)的積極性；二是對(duì)持牌的消費(fèi)金融公司，在拓寬其融資渠道等方面基于一定支持，如銀保監(jiān)會(huì)《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)金融公司和汽車金融公司增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、提升金融服務(wù)質(zhì)效的通知》明確提出要拓寬消金公司市場(chǎng)化融資渠道，消費(fèi)金融公司可予以爭(zhēng)取；三是對(duì)其他允許開辦相關(guān)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，予以必要的政策支持。

（六）完善金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)信貸信息科技管理體系

消費(fèi)金融業(yè)務(wù)與當(dāng)前信息技術(shù)緊密相連，尤其是部分消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)直接通過互聯(lián)網(wǎng)辦理，信息科技的重要性不言而喻。然后，由于互聯(lián)網(wǎng)具備虛擬化、開放化的特征，在此必須強(qiáng)調(diào)完善信息科技管理體系。可以看到，近年來(lái)，金融監(jiān)管部門持續(xù)加強(qiáng)信息科技監(jiān)管，出臺(tái)了《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》等，開辦消費(fèi)金融的機(jī)構(gòu)必須高度重視，一方面積極實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型，運(yùn)用新技術(shù)支持業(yè)務(wù)發(fā)展，另一方面嚴(yán)把信息科技安全，嚴(yán)防發(fā)生信息泄密，為業(yè)務(wù)發(fā)展助力。

發(fā)展消費(fèi)金融是我國(guó)擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需的長(zhǎng)效機(jī)制之一，也是促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必經(jīng)之路。我們看到，金融消費(fèi)公司也在積極履行社會(huì)責(zé)任，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在受疫情影響的2021年，消費(fèi)金融公司共計(jì)為5.6萬(wàn)名客戶辦理延期還款35.95億元；為24.7萬(wàn)名逾期客戶減免利息2.98億元；為16.8萬(wàn)名逾期客戶減免費(fèi)用1.63億元。上述幫扶措施贏得了客戶的普遍贊譽(yù)和社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在金融強(qiáng)監(jiān)管的背景下，消費(fèi)金融更要回歸消費(fèi)本源，脫虛向?qū)?，在大力發(fā)展金融科技創(chuàng)新的同時(shí)，也要平衡與金融監(jiān)管的關(guān)系，完善消費(fèi)金融領(lǐng)域的法律法規(guī)及風(fēng)控制度，加強(qiáng)統(tǒng)一金融監(jiān)管體系，強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，創(chuàng)造持續(xù)健康且有序競(jìng)爭(zhēng)的消費(fèi)金融環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)普惠金融服務(wù)的目的。