倪朝

關(guān)鍵詞：行政主體；綜合行政執(zhí)法；功能主義；設(shè)立依據(jù)；行政組織

摘 要：“控權(quán)”為核心的單一規(guī)范主義思路作為綜合行政執(zhí)法主體的制度建構(gòu)依據(jù)存在封閉性。面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)日趨復(fù)雜的行政執(zhí)法需要，綜合行政執(zhí)法主體制度的落實(shí)過程在堅(jiān)守規(guī)范主義合法性底線的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)為行政職能的履行提供從法律理論到相關(guān)保障機(jī)制的功能主義支持。綜合行政執(zhí)法主體的制度邏輯建構(gòu)以組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化與權(quán)力配置增強(qiáng)兩項(xiàng)功能標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)核，但以規(guī)范主義標(biāo)準(zhǔn)為界限，這種界限體現(xiàn)在以“概括性授權(quán)”條款為依據(jù)，受制于比例原則與本質(zhì)保護(hù)原則的約束?；诮M織結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能，應(yīng)當(dāng)注重賦予地方立法行政機(jī)構(gòu)組織規(guī)定權(quán)以回應(yīng)靈活性實(shí)際需要；基于權(quán)力配置增強(qiáng)功能，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府配置綜合行政執(zhí)法權(quán)以契合整體政府的思維與協(xié)調(diào)部門之間的權(quán)力科學(xué)分配。

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2023）02-0102-11

On the Institutional Basis and Guarantee of the Subject of Comprehensive Administrative Law Enforcement—An Analytical Framework Based on Functionalism

NI Chao（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Key words： administrative body； comprehensive administrative law enforcement； functionalism； basis for establishment； administrative organization

Abstract： The single normative thinking based on “power control” as the core of the system construction of comprehensive administrative law enforcement is closed. In the face of the increasingly complex administrative law enforcement needs of modern society， the implementation process of the comprehensive administrative law enforcement subject system， while adhering to the normative legitimacy bottom line， should provide functionalist support from legal theory to relevant guarantee mechanisms for the performance of administrative functions. The institutional logic construction of the subject of comprehensive administrative law enforcement takes the two functional standards of organizational structural optimization and power allocation enhancement as the core， but is based on the “general authorization” clause. And it is bound by the principle of proportionality and the principle of protection of essential rights. Based on the optimization function of the organizational structure， attention should be paid to giving the local legislative and administrative organs the power to organize regulations to respond to the actual needs of flexibility； based on the enhanced function of power allocation. The local government should be given the power to allocate comprehensive administrative law enforcement to fit the thinking of the whole government and coordinate the scientific distribution of power between departments.

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推進(jìn)綜合行政執(zhí)法是我國行政執(zhí)法體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的具體著力點(diǎn)。綜合行政執(zhí)法主體作為改革新產(chǎn)物在突破行政執(zhí)法困境與提升執(zhí)法效果的同時(shí)，也對(duì)既定法律秩序造成一定沖擊。理論界主要經(jīng)由單一的規(guī)范主義思路對(duì)綜合行政執(zhí)法主體的合法性與正當(dāng)性進(jìn)行邏輯推演。這種形式層面的論證存在一定封閉性，用“當(dāng)為”做立論的規(guī)范描述相對(duì)于因社會(huì)變動(dòng)而新興的“存在”具有滯后性，對(duì)綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立實(shí)踐相對(duì)缺乏解釋力，無法為其進(jìn)一步構(gòu)建保障制度與規(guī)制路徑。

法律不僅需對(duì)政府行政權(quán)提供靜態(tài)的形式依據(jù)以執(zhí)行立法者意志，還需應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境改變，為賦予政府完成變遷中的行政目標(biāo)與公共職能提供動(dòng)態(tài)制度支撐。1這意味著行政法體系不僅需要重視權(quán)力控制的規(guī)范主義面向，還需要重視為行政機(jī)關(guān)賦予靈活權(quán)限以回應(yīng)社會(huì)需求提供理論資源的功能主義面向。綜合行政執(zhí)法主體是行政權(quán)力系統(tǒng)為契合行政需求，提高行政效能，履行行政任務(wù)實(shí)施的動(dòng)態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，擺脫了傳統(tǒng)行政主體的靜態(tài)消極定位，被賦予了更加能動(dòng)靈活的效能期待，這使得其設(shè)立根基跳出了規(guī)范主義的靜止封閉空間，呈現(xiàn)出明顯的動(dòng)態(tài)功能主義定位。

只有探究并理解現(xiàn)實(shí)秩序下的綜合行政執(zhí)法主體的功能，才能厘清其設(shè)立根基并解釋其存在的正當(dāng)性，但這并不意味著規(guī)范主義制度邏輯的丟棄，單一的功能主義路徑會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)恣意風(fēng)險(xiǎn)。如何通過規(guī)范主義邏輯為功能主義制度秩序設(shè)置底線并劃定范圍，從而找到權(quán)力防控與及時(shí)回應(yīng)行政任務(wù)的平衡支點(diǎn)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行制度構(gòu)建也是重要議題。本文擬就前述問題展開分析。

一、綜合行政執(zhí)法主體的規(guī)范主義解釋路徑的局限性

（一）規(guī)范主義的解釋路徑與結(jié)論

規(guī)范主義風(fēng)格的行政法遵循的是控權(quán)本位的法律價(jià)值，旨在通過嚴(yán)格的法律控制機(jī)制對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織與權(quán)限設(shè)定邊界，以防范權(quán)力異化侵犯公民基本權(quán)。其主要觀點(diǎn)分化為兩層：第一，法律是組織建置與權(quán)力配置的唯一依據(jù)；第二，法律授權(quán)需明確具體，“概括性授權(quán)”被排除在外。

對(duì)于綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立依據(jù)，部分學(xué)者亦按照前述路徑進(jìn)行解讀并形成結(jié)論：綜合行政執(zhí)法主體資格需要嚴(yán)格且具體的法定授權(quán)。2其推論的主要根據(jù)是：《立法法》第8條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律規(guī)定；第9條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。因此，綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立涉及人民政府的組織與職權(quán)分配，原則上應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)予以規(guī)定?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱“《地方組織法》”）第79條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！钡摋l款也被認(rèn)為不能直接賦予綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立依據(jù)，因?yàn)樾姓?quán)力的行使涉及到公民的基本權(quán)利限制，行政主體資格不能依據(jù)法律的概括規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體規(guī)定。3《地方組織法》直接作為依據(jù)會(huì)違反公民基本權(quán)利限制的明確性原則，4需嚴(yán)格遵守法律具體授權(quán)，預(yù)防行政機(jī)關(guān)權(quán)力恣意擴(kuò)張。5

（二）規(guī)范主義的制度構(gòu)建局限性

1.行政目的之僵化：制度保障功能的缺位

規(guī)范主義思路體現(xiàn)的是立法對(duì)行政的制約邏輯，其核心精神在于強(qiáng)調(diào)民主代議立法的功能，相信代議機(jī)關(guān)可以建立一個(gè)形式理性的系統(tǒng)以解決組織無序的問題，但并不明顯關(guān)心行政組織是否適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)并達(dá)到實(shí)體正義。1規(guī)范主義建構(gòu)模式認(rèn)為惟有通過并且完全能夠通過一套全國性法典的建制與完善，使實(shí)踐中綜合行政執(zhí)法組織與權(quán)力行使符合穩(wěn)定的秩序。通過穩(wěn)定秩序預(yù)防行政權(quán)對(duì)公民消極權(quán)利的侵犯系行政法治體系的主要功能，這一底線價(jià)值需要予以堅(jiān)守，但其并非行政法對(duì)基本權(quán)的唯一保障措施。

首先，基本權(quán)利的制度保障功能要求國家積極履行組織、程序保障，防止公民遭受來自第三方侵害，2政府的積極行動(dòng)不再被定性為單一必要的“惡”，行政權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的積極保障功能已經(jīng)得到廣泛承認(rèn)。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下，行政權(quán)力的運(yùn)行范圍也呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了從警察行政、給付行政到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行政的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力的運(yùn)作方式從消極轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極，從被動(dòng)干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)管。3現(xiàn)代社會(huì)的個(gè)人權(quán)利與政府權(quán)力逐步形成一種聯(lián)系，即公民權(quán)利之保障依賴于政府的支持，政府服務(wù)功能的強(qiáng)弱與公民權(quán)利的享有程度呈正比例關(guān)系，政府主動(dòng)供給服務(wù)越多則公民權(quán)利越充分。4因此，立法在延續(xù)對(duì)行政權(quán)力約束的固定路徑之外，還應(yīng)當(dāng)開辟一條支撐、促進(jìn)與保障政府積極職能運(yùn)作的新路徑以靈活回應(yīng)公民個(gè)人與社會(huì)公共需要。

傳統(tǒng)規(guī)范主義建構(gòu)思路為避免行政主體設(shè)立與行政職權(quán)行使的任意性，用保守的控權(quán)主義宗旨淡化積極具體的行政目的，最終代替了對(duì)需要和結(jié)果的關(guān)注。5拘泥于規(guī)范主義的綜合行政執(zhí)法主體制度建構(gòu)模式容易將受制于既定法律框架，通過法律的規(guī)則分析，借助字面上的概念化屬性解釋難以對(duì)綜合行政執(zhí)法主體設(shè)立背后的社會(huì)需要與價(jià)值進(jìn)行回應(yīng)，也難以為設(shè)計(jì)合適相應(yīng)的制度運(yùn)行機(jī)理提供智識(shí)資源，無法適時(shí)為應(yīng)公共服務(wù)需求動(dòng)態(tài)演變的綜合行政執(zhí)法主體提供理論范式。

2.“主體法定”之桎梏：行政組織科學(xué)性的忽視

我國行政主體理論由民法法人理論衍生，“將‘機(jī)關(guān)人格肯定說替換為‘機(jī)關(guān)主體肯定說，將只要擁有獨(dú)立預(yù)算與財(cái)政的機(jī)關(guān)法人成立被吸納成為了機(jī)關(guān)主體的標(biāo)準(zhǔn)”6。在此基礎(chǔ)上將民法中的“權(quán)利能力”置換為“行政職權(quán)”，以有無法定“行政職權(quán)”作為界定該組織是行政主體的形式標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，“主體法定”成為行政主體唯一設(shè)立依據(jù)，凡未經(jīng)法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)便不能成為合法的行政主體。

正如有學(xué)者指出：“行政主體理論自始至終強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)外管理職能及其與相對(duì)人的關(guān)系，而缺乏對(duì)行政主體本身內(nèi)在構(gòu)造的深層次挖掘，將行政主體理論的價(jià)值局限于確定行政行為的實(shí)施者、行政訴訟的應(yīng)訴者，完全割裂了行政組織法同行政行為法研究之間陳陳相因的關(guān)系。”7而兩者之間的聯(lián)系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在：行政組織在公共行政中的正當(dāng)性地位實(shí)質(zhì)上與行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，行政組織正確且有效率的行使行政權(quán)力有關(guān)。規(guī)范主義視角一方面無法解決行政組織設(shè)置重復(fù)、層次重疊、管理體制不順等行政組織架構(gòu)本身存在的問題，另一方面卻把部分設(shè)置科學(xué)的行政組織簡單的以“不合法”拒之門外。我們不宜在實(shí)踐中囿于“主體法定”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從多重視角全方位檢視綜合行政執(zhí)法主體存在的正當(dāng)性。8

3.“職權(quán)法定”之牢籠：行政權(quán)力靈活性的缺乏

依照“民主傳送帶理論”9，行政主體在嚴(yán)格遵從并執(zhí)行代議機(jī)關(guān)制定的規(guī)則獲得合法性的同時(shí)，也隨即深陷立法的窠臼。一方面，立法滯后性的缺陷在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不斷放大。對(duì)于公民而言，政府若不及時(shí)靈活的采取措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并消除影響，等到立法授權(quán)再采取行動(dòng)，對(duì)公民產(chǎn)生的侵害可能無法產(chǎn)生相應(yīng)的補(bǔ)救。另一方面，法律的確定性與風(fēng)險(xiǎn)的不確定性存在張力。理想的法律希冀通過以某種固定方式提供適應(yīng)一切的公共產(chǎn)品或服務(wù)以滿足人們需求。但基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的功能分化，不同社會(huì)系統(tǒng)、不同區(qū)域甚至不同群體之間所形成的利益訴求與倫理道德觀逐步多元化。1僅由立法事無巨細(xì)配置行政權(quán)力的理想模型顯然無法適應(yīng)社會(huì)各子系統(tǒng)的個(gè)性化需求，在一定的范圍內(nèi)賦予地方立法行政權(quán)力的配置職能以針對(duì)性應(yīng)對(duì)地方特定任務(wù)成為必要。

（三）規(guī)范主義制度困境的彌補(bǔ)：功能主義要素的引入

為克服單一規(guī)范主義徑路導(dǎo)致的“機(jī)械法治主義”，既保障行政活動(dòng)的形式合法性，又需要建構(gòu)與執(zhí)法目標(biāo)相契合的行政方式匹配機(jī)制，擺脫行政組織的靜態(tài)僵化格局，使權(quán)力運(yùn)行模式更趨靈活彈性，保證行政目的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。2應(yīng)當(dāng)將以“行政效果”為本位的功能主義要素引入到法律制度框架的建構(gòu)思路中，更多的關(guān)注綜合行政執(zhí)法主體設(shè)立的實(shí)質(zhì)功能與正當(dāng)性。“將法的目的定位于社會(huì)存在，能夠有效避免概念法學(xué)的技術(shù)邏輯與社會(huì)生活相疏離的問題?！?

在涂爾干的視角中，“功能”是指運(yùn)動(dòng)與有機(jī)體某種需要的關(guān)系，4以國家為對(duì)象則解釋為考察某種國家有機(jī)體行動(dòng)的正當(dāng)性要與某種社會(huì)實(shí)際需要相關(guān)聯(lián)，并且一定要體現(xiàn)著某種社會(huì)需要。狄冀則認(rèn)為，政府必須相應(yīng)的具有某種必須實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能，行政管理的目標(biāo)是公共服務(wù)，政府只是國家事務(wù)的管理者，國家行為的延伸與擴(kuò)張是以公共服務(wù)為基礎(chǔ)。公共服務(wù)的變化會(huì)導(dǎo)致政府功能的增加，只有使政府具備控制并開展某項(xiàng)公共服務(wù)的功能才能實(shí)現(xiàn)公共目的。5故功能主義要求法律注重實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)需要、意圖或者目標(biāo)，6政府必須根據(jù)此社會(huì)需要來設(shè)計(jì)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)、增減權(quán)力范圍與協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)關(guān)系。行政主體設(shè)置依照上述標(biāo)準(zhǔn)將從形式邁向?qū)嵸|(zhì)，行政主體僅在法定授權(quán)框架下設(shè)立并運(yùn)行不侵害相對(duì)人權(quán)利尚不足夠，其根本任務(wù)在于正確有效率行使權(quán)力執(zhí)行國家功能。

二、綜合行政執(zhí)法主體的功能主義理論根基

已有學(xué)者從功能主義出發(fā)對(duì)綜合行政執(zhí)法主體的理論內(nèi)涵作出部分闡述。有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)綜合行政執(zhí)法主體設(shè)立的依據(jù)應(yīng)當(dāng)考慮到客觀的行政任務(wù)，有助于行政任務(wù)的“正確”完成，是實(shí)現(xiàn)行政效能的最適合組織形態(tài)。7有觀點(diǎn)將“規(guī)范、高效、便民”作為行政目標(biāo)來設(shè)計(jì)綜合行政執(zhí)法主體的職能范圍與機(jī)構(gòu)樣態(tài)。8也有觀點(diǎn)遵循問題導(dǎo)向的思路，從現(xiàn)行行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)層級(jí)多、執(zhí)法頻率高、多頭多層執(zhí)法擾民問題突出等現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)推導(dǎo)綜合行政執(zhí)法主體的正當(dāng)性。9或者從解決“決策——執(zhí)行”合一體制的弊端出發(fā)，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法主體產(chǎn)生的重要緣由在于實(shí)現(xiàn)了政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督的科學(xué)分離。10

依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（2010）、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》等政策性文件，綜合行政執(zhí)法現(xiàn)階段調(diào)整對(duì)象主要為兩項(xiàng)：組織結(jié)構(gòu)僵化與權(quán)限配置不科學(xué)的弊病。遵循“社會(huì)需要——國家功能——設(shè)立執(zhí)行國家功能機(jī)關(guān)”的基本邏輯，前述兩項(xiàng)問題代表的社會(huì)需要對(duì)應(yīng)配置兩項(xiàng)國家功能分別為：組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能和權(quán)力配置提升功能。綜合行政執(zhí)法主體設(shè)立的正當(dāng)性實(shí)際是建立在最優(yōu)化履行二項(xiàng)功能的基礎(chǔ)之上。

（一）組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能

我國行政體系是借助延續(xù)的精密化科層組織能力不斷型塑、延伸與重構(gòu)的，1科層制意圖通過層級(jí)式結(jié)構(gòu)設(shè)置使上級(jí)有權(quán)糾正下級(jí)作出的非理性決定，以此種規(guī)范化的途徑發(fā)揮有效的全局調(diào)控。借助韋伯式的“規(guī)則—行動(dòng)—權(quán)力”的框架設(shè)定，用一元制權(quán)力支配結(jié)構(gòu)保證行動(dòng)者按照命令和既定規(guī)則實(shí)現(xiàn)有效的合作。2但縱向化的機(jī)構(gòu)同構(gòu)與橫向的碎片化部門致使政府治理功效趨于僵化與遲鈍，以至于造成組織體制與治理技術(shù)停頓落后于治理情境的變化速度。3

1.“機(jī)構(gòu)同構(gòu)”轉(zhuǎn)向“條塊分離”

現(xiàn)行行政縱向機(jī)構(gòu)同構(gòu)化表征明顯，上級(jí)與下級(jí)皆“全能”。下級(jí)履行職能無須與上級(jí)協(xié)商，上級(jí)行使權(quán)力也不必征求下級(jí)意見。本應(yīng)旨在保障上下級(jí)行動(dòng)一致效能的科層制命令執(zhí)行模式在此框架下并沒有職能分化層面上的上下級(jí)關(guān)系，多數(shù)下級(jí)執(zhí)行任務(wù)的情況不存在具體命令指示。4出于機(jī)關(guān)本位主義與“問題—組織—問題—更多組織”5的慣性增生運(yùn)行路徑，各級(jí)機(jī)關(guān)人為地增設(shè)自身下級(jí)分支機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)層級(jí)不斷增多。由于管理鏈條與等級(jí)體系過長，上級(jí)掌握與指導(dǎo)下級(jí)面對(duì)的具體問題難度加大。即便在下級(jí)接受上級(jí)指導(dǎo)的情況下，下級(jí)在行使行政權(quán)力時(shí)需要向多個(gè)擁有相同職能的上級(jí)批準(zhǔn)，意見向下層層加碼或截留，信息向上傳遞層層失真，“條”“塊”矛盾突出，增加各層級(jí)協(xié)調(diào)成本。綜合行政執(zhí)法主體執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能主要體現(xiàn)在突破上下同構(gòu)管理體制。

綜合行政執(zhí)法主體機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式創(chuàng)新了非上下級(jí)同構(gòu)的新型結(jié)構(gòu)模式，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)執(zhí)法與基層的關(guān)系，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。綜合行政執(zhí)法主體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的關(guān)系體現(xiàn)為兩種模式。第一，對(duì)于可以下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的權(quán)力，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》的精神，整合、組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理并接受有關(guān)縣級(jí)主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。該種模式不但充實(shí)了基層職權(quán)，保障執(zhí)法工作在基層有效開展，且劃分了上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門與屬地政府之間的權(quán)責(zé)邊界，上級(jí)主管部門“指導(dǎo)和監(jiān)督”更多的體現(xiàn)為組織、建議與協(xié)調(diào)，而非命令與干預(yù)，逐步剝離了“條”狀上級(jí)主管部門的權(quán)力。

第二，將法定不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府且無法下放的權(quán)力，通過向上級(jí)綜合行政執(zhí)法局派駐機(jī)構(gòu)，依法延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道。借助賦予“條狀”上級(jí)職能部門與“塊狀”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦不同管理權(quán)限，上級(jí)綜合行政執(zhí)法局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道的關(guān)系體現(xiàn)為分工明確的管理關(guān)系。如《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》第八條規(guī)定，依法依規(guī)實(shí)行派駐體制的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，單獨(dú)履行監(jiān)管職責(zé)，但應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)工作機(jī)制。由此形成以上級(jí)執(zhí)法局對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦對(duì)派駐機(jī)構(gòu)日常事務(wù)進(jìn)行管理的雙重管理模式。管理關(guān)系的區(qū)分解決了機(jī)構(gòu)間管理的矛盾與重復(fù)無效的管理帶來的時(shí)間、人力和信息成本。同時(shí)兩者的關(guān)系也并非孤立，而是一種協(xié)調(diào)配合的關(guān)系。有學(xué)者形象的稱其為“吹哨”和“報(bào)到”的銜接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處通過對(duì)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行“吹哨”，即統(tǒng)一安排任務(wù)、協(xié)調(diào)工作、指導(dǎo)監(jiān)督；上級(jí)部門及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處“報(bào)到”，即及時(shí)聽從指揮并安排派駐的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)履責(zé)。6

2.“碎片化”部門轉(zhuǎn)向整體性部門

理性行政模式的本質(zhì)是分離思維，意圖通過對(duì)政府結(jié)構(gòu)的計(jì)算將其橫向細(xì)化為多種組織塊，并對(duì)每塊組織標(biāo)簽化和形式化，從而建立地位固定、職責(zé)明確、要素細(xì)分的幾何式組織形態(tài)，利用功能分離來實(shí)現(xiàn)組織的專門化和效率化。7傳統(tǒng)行政管理范圍較小且管理事項(xiàng)易區(qū)分，部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較弱，故用“分工越細(xì)、效率越高”的簡單分工模型建構(gòu)政府部門并不存在障礙。1但伴隨政府履行的職能逐步復(fù)雜化，一些公共物品具有“團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)”的特點(diǎn)，“破碎化”表現(xiàn)的零散組織部門不再具備效率優(yōu)勢(shì)。2高度分工的單一主體無法完成某單項(xiàng)行政任務(wù)，過分清晰的部門邊界會(huì)增加實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的溝通成本、時(shí)間成本與內(nèi)部協(xié)調(diào)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。該模式一旦遇到跨界、跨域、跨系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，往往會(huì)失效，3部門界限逐步演化為為行政管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)的障礙。除此之外，因?yàn)樾袠I(yè)的分工多元化，若簡單的根據(jù)行業(yè)的增多而設(shè)置組織部門則必然會(huì)帶來組織機(jī)構(gòu)的膨脹之勢(shì)，這與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家機(jī)構(gòu)精簡效能的趨勢(shì)背離。行業(yè)本身的復(fù)雜化也不再容易提煉出行業(yè)間分離的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)行分離必然會(huì)留下行政規(guī)制的真空。

綜合行政執(zhí)法主體改變了以行業(yè)分工為核心的組織部門設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而契合整體性政府的思路以彌補(bǔ)部門之間分割治理的亂局?！岸鄠€(gè)部門在執(zhí)法對(duì)象上形成的明顯區(qū)間化、分段化和孤立化缺陷”4轉(zhuǎn)變成為單個(gè)綜合行政執(zhí)法主體整體化、連續(xù)化和合作化優(yōu)勢(shì)。一方面，綜合行政執(zhí)法主體的出現(xiàn)減少了分散執(zhí)法主體協(xié)調(diào)溝通的時(shí)間、信息、設(shè)備、人員等資源的互通成本；另一方面，消除了處理前述的分散執(zhí)法而造成的不作為、亂作為和假作為等執(zhí)法不當(dāng)行為所需要的執(zhí)法主管部門付出的“邊界成本”。

（二）權(quán)力配置增強(qiáng)功能

我國行政主體的職權(quán)配置呈現(xiàn)出“復(fù)合體”的特征，主要包括兩方面：其一，縱向權(quán)力的高度集中化與運(yùn)行同質(zhì)化的結(jié)合；其二，橫向權(quán)力的分工專業(yè)化與功能分散化的結(jié)合。前者的癥結(jié)在于制度設(shè)計(jì)的問題，即權(quán)力集中的目標(biāo)與同質(zhì)化權(quán)力配置導(dǎo)致的職能分工不清；后者的弊病在于目的本身的局限性，即權(quán)力分散與權(quán)力運(yùn)行效果的背離。我國行政主體理論側(cè)重于解決行政機(jī)關(guān)在對(duì)外管理地位與訴訟被告的地位問題，5按照何種標(biāo)準(zhǔn)為行政主體間確定權(quán)力，以何種形式完成行政權(quán)能最優(yōu)整合、分工與細(xì)化卻未被納入到行政主體理論的主流視野。這種重形式法定卻輕實(shí)質(zhì)合理的設(shè)定理論導(dǎo)致權(quán)力在各主體間的分配邊界模糊，進(jìn)而造成管理領(lǐng)域的交叉與空白，無法高效進(jìn)行社會(huì)管理。

1.縱向“權(quán)力同質(zhì)化”的破除與執(zhí)法權(quán)的下移

盡管民主集中制原則強(qiáng)調(diào)權(quán)力需要自下而上的集中，但并不否認(rèn)權(quán)力的合理分工。我國《憲法》第3條規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性原則?！笨v向權(quán)力關(guān)系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)力集中下的分工關(guān)系，處在權(quán)力集中頂端的中央行使全盤指導(dǎo)權(quán)，處在權(quán)力集中中游的上級(jí)機(jī)關(guān)施行事務(wù)決策權(quán)，處在權(quán)力集中末端的下級(jí)機(jī)關(guān)落實(shí)具體執(zhí)行權(quán)，由此實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)協(xié)調(diào)。

但實(shí)際縱向各級(jí)行政主體權(quán)力存在權(quán)力同質(zhì)化的問題，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)能配備一致，并非以應(yīng)該承擔(dān)何種職能為基礎(chǔ)合理劃分事權(quán)。這種制度設(shè)計(jì)的問題在于上下級(jí)部門職權(quán)分工的模糊化，各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分不明，管理范圍不清，責(zé)任與后果承擔(dān)不均。進(jìn)而產(chǎn)生兩項(xiàng)問題，其一是內(nèi)部協(xié)調(diào)成本增高，需通過繁雜的程序與步驟統(tǒng)一各機(jī)關(guān)的決定；其二是處于基層的地方機(jī)構(gòu)實(shí)際沒有完整的執(zhí)法權(quán)限，需要受制于上級(jí)的指示才能作出完整行動(dòng)，導(dǎo)致出現(xiàn)“看的見的管不了，管的了的看不見”的尷尬境地。6

綜合行政執(zhí)法主體在縱向權(quán)力配置上具備上下級(jí)權(quán)力同質(zhì)化的破除功能。一方面，或采取直管的垂直模式，或采取“條”“塊”（即“條”在職能上進(jìn)行管理，“塊”在日常事務(wù)中進(jìn)行管轄）分工管理的模式以消解職責(zé)同構(gòu)帶來的不利弊端。另一方面，同一職責(zé)事項(xiàng)僅配置一層上級(jí)機(jī)關(guān)，避免所有上級(jí)機(jī)關(guān)重復(fù)、交叉行使管理權(quán)限，也解除不同層級(jí)機(jī)關(guān)在管理相同事項(xiàng)時(shí)用于協(xié)調(diào)上下級(jí)關(guān)系的管理成本。7

同時(shí)其落實(shí)了行政執(zhí)法權(quán)重心下移功能，將市、區(qū)（縣）有關(guān)部門承擔(dān)的部分權(quán)力下放至街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。綜合行政執(zhí)法主體在基層配置權(quán)力的功能優(yōu)勢(shì)在于：第一，提升基層社會(huì)公共事務(wù)的執(zhí)法效果。執(zhí)法權(quán)原有配置最多下放至縣級(jí)政府部門，相對(duì)于基層綜合執(zhí)法主體在信息搜集能力、具體事實(shí)還原能力、實(shí)際社會(huì)關(guān)系認(rèn)知能力等方面都存在劣勢(shì)，這種模式無法達(dá)到最優(yōu)執(zhí)法效果以準(zhǔn)確回應(yīng)基層社會(huì)秩序的管理與維護(hù)。第二，符合實(shí)踐需要，基層社會(huì)區(qū)域范圍廣、事務(wù)數(shù)量大、社會(huì)關(guān)系雜，縣級(jí)執(zhí)法模式缺乏向基層社會(huì)滲透的能力，執(zhí)法權(quán)不能有效地“貫穿”社會(huì)。1配置行政執(zhí)法權(quán)的綜合行政執(zhí)法人員駐扎在基層地域，能夠快速的針對(duì)基層事務(wù)作出反應(yīng)，并行使職權(quán)以達(dá)到行政管理的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人、事、權(quán)三者在基層的有機(jī)統(tǒng)一。經(jīng)過修改完善的《行政處罰法》第24條規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。這一進(jìn)步規(guī)定也為綜合行政執(zhí)法主體在基層行使權(quán)力奠定了法理基礎(chǔ)。

2.“部門專權(quán)”的克服與“管執(zhí)”權(quán)分離

現(xiàn)行政府橫向權(quán)力的配置框架注重各政府部門之間的權(quán)力分工與配合，2但在實(shí)際運(yùn)行過程中對(duì)分工的過多關(guān)注導(dǎo)致了各部門僅關(guān)注自身權(quán)力，各部門內(nèi)的權(quán)力運(yùn)作無法為其它部門所知曉和監(jiān)督，各部門逐步成為各級(jí)政府的實(shí)際權(quán)力掌控者和運(yùn)行者，進(jìn)而形成了“部門專權(quán)”。3

綜合行政執(zhí)法主體橫向權(quán)力配置功能首先體現(xiàn)在權(quán)力的整合思路。無論基于理論或?qū)嵺`，行政權(quán)力針對(duì)的行政管理與執(zhí)法領(lǐng)域都具有廣泛性、復(fù)雜性、模糊性和多變性。這類特征與行政權(quán)力的過度細(xì)化之間產(chǎn)生悖論關(guān)系，行政權(quán)力雖然可以通過細(xì)化以實(shí)現(xiàn)一定的專業(yè)化，但由于管理領(lǐng)域間相互交織，聯(lián)系緊密，經(jīng)過分類的各權(quán)力主體不但會(huì)產(chǎn)生越權(quán)或者推諉等問題，更會(huì)造成執(zhí)法效果的不佳。例如，命令性權(quán)力與處罰性權(quán)力的剝離便會(huì)影響到治理效果，兩者必須同步或者前后相連執(zhí)行。僅靠行政處罰難以恢復(fù)秩序，僅靠責(zé)令或者限制改正，不具有懲罰意義。4所以，綜合行政執(zhí)法主體將相關(guān)、相近不同領(lǐng)域以及不同類型的權(quán)力進(jìn)行整合有利于落實(shí)行政執(zhí)法需求。

其次，綜合行政執(zhí)法權(quán)力配置功能體現(xiàn)在將以政策宏觀指導(dǎo)為特征的“掌舵”職能和以規(guī)則微觀執(zhí)行為特征的“劃槳”職能區(qū)分開來。5《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》將決策職能、指導(dǎo)職能和執(zhí)行職能的分離、配合和制衡作為行政體制改革的重要精神。6關(guān)于決策職能和執(zhí)行職能的分離功能，既能讓決策層不再承擔(dān)“決策+執(zhí)行“雙重后果的過重責(zé)任，7也能讓決策層不受執(zhí)行利益干擾，公正客觀科學(xué)地進(jìn)行政策制定。另一方面，讓作為執(zhí)行層的權(quán)限趨于完整，可以通過自身組織優(yōu)勢(shì)和相對(duì)管理優(yōu)點(diǎn)來調(diào)整具體的執(zhí)行行為，達(dá)致提升行政效能的效果。8關(guān)于指導(dǎo)職能與執(zhí)行職能的分離功能，一方面，作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)的原業(yè)務(wù)主管部門通過技能培訓(xùn)、業(yè)務(wù)技術(shù)示范、咨詢服務(wù)等非強(qiáng)制性方式既可以為綜合行政執(zhí)法主體提供必要的業(yè)務(wù)知識(shí)，也可以提醒其糾正與完善執(zhí)行行為。另一方面，綜合行政執(zhí)法主體在實(shí)踐中總結(jié)的問題與經(jīng)驗(yàn)也為業(yè)務(wù)部門的理論深化奠定基礎(chǔ)。兩者之間事實(shí)上是理論與實(shí)踐的相互促進(jìn)關(guān)系。

三、綜合行政執(zhí)法主體的功能主義調(diào)適限度

由于關(guān)注行政組織、權(quán)力與外部社會(huì)需要的契合性，以功能主義要素為基礎(chǔ)的制度建構(gòu)模式能夠在短時(shí)期內(nèi)增強(qiáng)法律的靈活性與適應(yīng)性。但過于求諸法律外部的政策意圖或社會(huì)任務(wù)，必然會(huì)破壞形式法律秩序的權(quán)威性與穩(wěn)定性。單一的功能主義思路實(shí)質(zhì)是從“社會(huì)需要”這一后果出發(fā)，“逆向分析、解釋、評(píng)判法律條文和法律問題”1，內(nèi)在蘊(yùn)含一種外部標(biāo)準(zhǔn)高于實(shí)定法律秩序的傾向，容易形成“法律虛無主義”2。盡管行政主體的主動(dòng)應(yīng)變性與積極自主性應(yīng)被重點(diǎn)考量，但行政合法性原則也依舊是法治的基本原則。3立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)依舊保持，行政權(quán)的自主性與創(chuàng)造性需要為法律體系制約，不得與現(xiàn)行法律秩序相沖突。功能主義路徑應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范主義路徑的矯正。

（一）綜合行政執(zhí)法主體建立的依據(jù)——“概括性授權(quán)”條款

法律內(nèi)部的穩(wěn)定性與社會(huì)外部的變遷性并非不可調(diào)和。憲法或法律通過“概括性授權(quán)”條款充分賦予了行政機(jī)關(guān)適應(yīng)外部壓力變動(dòng)進(jìn)而直接行為的權(quán)限，為行政權(quán)力靈活調(diào)整厘定了空間。換言之，針對(duì)綜合行政執(zhí)法主體的制度建構(gòu)應(yīng)通過憲法或法律的“概括性授權(quán)”條款進(jìn)行處理，例如《地方組織法》第79條關(guān)于地方組織權(quán)限配置的條款，《憲法》第89條關(guān)于各級(jí)地方行政職權(quán)配置的條款或者《行政處罰法》第18條關(guān)于綜合行政執(zhí)法權(quán)限的條款，而非直接越過法律規(guī)范以外部功能標(biāo)準(zhǔn)為直接依據(jù)。借助對(duì)概括性條款的功能主義解釋，可以將外部社會(huì)需要融貫于規(guī)范，為功能主義秩序建構(gòu)提供指引并劃定幅度界限，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)功能主義要素的控制。

（二）“概括性授權(quán)”條款的適用方式——比例原則的約束

在“概括性授權(quán)”規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行的功能主義秩序建構(gòu)并非是任意或?qū)嗟?，作為支撐行政?quán)力存在、運(yùn)行并調(diào)整的行政法律基本價(jià)值秩序體系需保持其穩(wěn)定性，以維系法律底線價(jià)值。由于“概括性授權(quán)”規(guī)范的模糊性，綜合行政執(zhí)法的組織設(shè)置或權(quán)力配置權(quán)限在裁量幅度內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)濫用情形，出現(xiàn)“合法不合理”的情形。為規(guī)范綜合行政執(zhí)法權(quán)限的“自由裁量”尺度，政府的權(quán)限應(yīng)受制于比例原則的審查。

首先，地方政府在決定進(jìn)行綜合行政執(zhí)法建構(gòu)的過程中應(yīng)當(dāng)考慮正當(dāng)目的，即執(zhí)法權(quán)的綜合是為了履行組織優(yōu)化與權(quán)力配置提升功能。其次，應(yīng)當(dāng)考慮綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立是否有助于功能實(shí)現(xiàn)，例如執(zhí)法權(quán)限的配置要與社會(huì)需要的服務(wù)職能事項(xiàng)相匹配，應(yīng)以服務(wù)要求為標(biāo)準(zhǔn)配置相應(yīng)的權(quán)限，組織相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。再者，盡管綜合行政執(zhí)法主體的設(shè)立不直接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但也會(huì)對(duì)相對(duì)人利益造成間接影響，如加重公民移送文件的程序負(fù)擔(dān)。因此需要強(qiáng)調(diào)功能與綜合主體設(shè)立之間的必要關(guān)聯(lián)性，是否存在其它對(duì)公民權(quán)益影響方式更小的手段，在能夠通過部門協(xié)作或行政委托等相對(duì)于公民權(quán)利影響方式較小的手段達(dá)致功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)公民影響方式最小的手段。最后，綜合行政執(zhí)法主體的建構(gòu)作為一種履行功能的手段，其所影響的公民利益不能超過功能所代表的公共利益，例如某項(xiàng)行政組織需要組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化，但其目前所承擔(dān)的公共事務(wù)不能間斷供應(yīng)，在此情境下應(yīng)當(dāng)權(quán)衡組織優(yōu)化功能的價(jià)值與中斷公共事務(wù)供應(yīng)損害價(jià)值的大小，若后者價(jià)值優(yōu)位于前者，則應(yīng)當(dāng)終止綜合執(zhí)法主體的建構(gòu)。

（三）“概括性授權(quán)”條款的適用底線——本質(zhì)權(quán)利保護(hù)原則

盡管“概括性授權(quán)”條款為綜合行政執(zhí)法主體的組織或權(quán)力配置提供了依據(jù)，但基于其本身設(shè)計(jì)的動(dòng)態(tài)性與不確定性特征，涉及部分重要基本權(quán)利的行政職權(quán)應(yīng)當(dāng)依然堅(jiān)持法律具體授權(quán)原則。在全部基本權(quán)利體系中占基礎(chǔ)地位的本質(zhì)權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到特別保護(hù)，包括人身自由、人格尊嚴(yán)等，這類基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政職權(quán)對(duì)象、內(nèi)容、程序以及相應(yīng)的法律后果等作出明確的規(guī)定，1以避免行政機(jī)關(guān)任意行動(dòng)對(duì)公民造成不可逆之損害。故包括行政拘留、行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行等組織與權(quán)力權(quán)限應(yīng)當(dāng)予以禁止地方政府自主綜合，僅為立法特別授權(quán)所允許。

四、綜合行政執(zhí)法主體的功能主義保障機(jī)制

（一）針對(duì)組織優(yōu)化功能——確定地方立法行政機(jī)構(gòu)組織權(quán)

規(guī)范主義觀點(diǎn)認(rèn)為行政組織的設(shè)置雖然存在于行政組織內(nèi)部，但新的執(zhí)法主體和職責(zé)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，2故行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與公民基本權(quán)利息息相關(guān)，行政機(jī)構(gòu)設(shè)立、撤銷以及合并等組織權(quán)都應(yīng)當(dāng)通過法律明確賦予。3但是否設(shè)置新行政組織以及如何塑造行政組織，在建立時(shí)期并不與行政相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系，不會(huì)影響任何公民的具體利益。行政相對(duì)人權(quán)益是具體行政行為決定的，權(quán)利保障是以行政行為優(yōu)化為核心，與行政組織無直接因果關(guān)系。4在行政組織被配置行政職權(quán)之前，行政組織的設(shè)置本身對(duì)公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的影響。根據(jù)德國法的組織權(quán)分類理論，四類組織權(quán)分別為建制、對(duì)外設(shè)置、對(duì)內(nèi)設(shè)置與配置。他敏銳地覺察到只有在建制與對(duì)外設(shè)置（即行政機(jī)關(guān)的最初產(chǎn)生與行政權(quán)力授予）上需要遵循法律保留原則，而隨時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行變化的行政組織對(duì)內(nèi)設(shè)置和配置方面，行政機(jī)關(guān)自身享有組織權(quán)。5日本學(xué)者也認(rèn)為政府作為行政主體將進(jìn)行的事務(wù)具體分配給哪些行政機(jī)關(guān)、如何具體組織與建構(gòu)行政機(jī)關(guān)與侵害保留原則在邏輯上實(shí)質(zhì)沒有關(guān)系。6

由于行政組織架構(gòu)并不直接涉及公民的具體權(quán)益，因此行政組織法所要致力的應(yīng)當(dāng)是怎樣去形塑、支撐乃至影響行政組織的內(nèi)在規(guī)制結(jié)構(gòu)，借此作成正確的行政決定。7《地方組織法》第79條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門?！绷⒎ㄕ邔?shí)際上賦予了地方政府制定規(guī)則調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)的權(quán)力，從而及時(shí)適應(yīng)行政任務(wù)與政策目標(biāo)的需要?；谠撊蝿?wù)的形式、程度與范圍在各地方實(shí)踐呈現(xiàn)各異，需要根據(jù)地方實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整，故綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織權(quán)應(yīng)當(dāng)下放至地方政府規(guī)章自主規(guī)定，以契合行政任務(wù)與效率的需求。

首先，地方規(guī)章在實(shí)踐中可以根據(jù)需要設(shè)置專門機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)地方實(shí)踐中的專屬問題，如針對(duì)交通問題的需要，重慶市人民政府組建重慶市交通綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，將路政、運(yùn)政、港航、征費(fèi)稽查、高速公路五個(gè)方面的交通監(jiān)督處罰職能進(jìn)行整合，交由市交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。8青島西海岸新區(qū)則根據(jù)自己的需求整合城管、國土、文化、海監(jiān)、交通、環(huán)保六大部門的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法人員，新組建了綜合行政執(zhí)法局。9上述兩地都包含交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法的行政任務(wù)，卻在不同地域表現(xiàn)出不同形式，運(yùn)用地方組織自主權(quán)設(shè)立不同樣態(tài)的機(jī)構(gòu)有助于積極回應(yīng)行政任務(wù)的多樣性。

其次，地方規(guī)章可以根據(jù)地方組織體制特色，因地制宜建構(gòu)職能機(jī)構(gòu)，調(diào)整與上級(jí)機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的序列類型和規(guī)格。10如綜合行政執(zhí)法一般只在市級(jí)以下，區(qū)縣內(nèi)施行，但在交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域，江蘇、安徽省交通運(yùn)輸綜合（行政）執(zhí)法監(jiān)督局，天津、重慶市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì)4個(gè)副廳級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)已組建完成，這些省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)交通運(yùn)輸執(zhí)法監(jiān)督，省級(jí)公路、水路、工程質(zhì)量等執(zhí)法檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制，查處重大違法案件等工作職責(zé)。1組織權(quán)下放加大了組織的柔性，由法律專屬組織權(quán)規(guī)定不利于組織內(nèi)部功能的轉(zhuǎn)變，不利于組織及時(shí)適應(yīng)環(huán)境的變化，不利于組織對(duì)一個(gè)復(fù)雜實(shí)踐作出及時(shí)反應(yīng)。2

最后，由于《地方組織法》僅針對(duì)各級(jí)政府及其組成部門作了原則規(guī)定，大量組織法問題實(shí)際是由有關(guān)組織自行調(diào)整。3由于各地方采用不同管理層次，中央很難在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一配置各基層政府的綜合行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也因此在實(shí)踐中是由各地方政府自主調(diào)整?；趯?shí)踐需要應(yīng)當(dāng)在《地方組織法》中確認(rèn)將綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并與撤銷等組織權(quán)可以由地方規(guī)章予以規(guī)定，其既能避免實(shí)踐中設(shè)立組織行為的“于法無據(jù)”，更能鼓勵(lì)各地方創(chuàng)新與完善已有的組織設(shè)置模式。部門法中實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含著地方政府自行根據(jù)職權(quán)調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)結(jié)構(gòu)的精神，如《土地管理法》中的“自然資源主管部門”，《水污染防治法》中的“環(huán)境主管部門”的規(guī)定，只是對(duì)專業(yè)性事務(wù)及其分工的表達(dá)，而不是對(duì)某一職能部門行政權(quán)力的固化。4地方可以根據(jù)自行需要確定何為自然資源主管部門，何為環(huán)境主管部門。依照機(jī)關(guān)的組織、編制、功能與程序方式等考慮，由具備最優(yōu)條件的機(jī)關(guān)來作出國家決定。5地方本身對(duì)屬于其的部門組織機(jī)構(gòu)、人員組成與改革程序更加熟悉，可以構(gòu)造出一種最優(yōu)功能的機(jī)關(guān)。

（二）針對(duì)權(quán)力配置功能——落實(shí)地方政府配置綜合行政執(zhí)法權(quán)制度

《憲法》第107條明確，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。這一授予地方政府管理權(quán)限的條文并不能作為地方政府可以配置行政權(quán)限的依據(jù)。因?yàn)楣芾硎侵笧楸ＷC一個(gè)單位全部業(yè)務(wù)活動(dòng)而實(shí)施的一系列計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和決策的活動(dòng)。6中國政府的府際關(guān)系實(shí)質(zhì)上都體現(xiàn)著管理關(guān)系，它包括央地政府管理關(guān)系、地方政府管理關(guān)系以及各級(jí)政府部門管理關(guān)系等，這種管理體現(xiàn)在下級(jí)政府和下級(jí)部門必須執(zhí)行上級(jí)政府與部門的計(jì)劃、政策、決定、命令，7上級(jí)行政機(jī)關(guān)并不能決定、改變與消除下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍，這種權(quán)限由憲法與法律決定。在實(shí)踐中，我國地方政府職能部門的權(quán)限一般來自于單行法律的明確授權(quán)而非政府自行配置，如《土地管理法》授權(quán)縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行土地調(diào)查制度；《水污染防治法》授權(quán)縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

但我國《憲法》實(shí)質(zhì)上預(yù)留了地方配置綜合行政執(zhí)法權(quán)的制度空間?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。憲法未將地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分直接配置給予中央，地方在得到中央同意的前提下便可以發(fā)揮自主優(yōu)勢(shì)配置國家機(jī)構(gòu)職權(quán)。另外，《憲法》第89條第4項(xiàng)關(guān)于“國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”之條款，并未規(guī)定由誰劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府職權(quán)，意味著在國務(wù)院之外，還有其他主體可以配置地方行政權(quán)。8由中央制定法律賦予地方政府配置綜合行政執(zhí)法權(quán)，既符合憲法規(guī)范的原意旨與法律保留原則的精神，也契合功能主義對(duì)綜合行政執(zhí)法權(quán)的要求。同時(shí)，地方政府的綜合行政執(zhí)法權(quán)配置的界限因此得到法律的框定，法律可以通過概括式與列舉式規(guī)定明確地方政府可以進(jìn)行配置的職能范圍與權(quán)力類型，并設(shè)置禁止進(jìn)行綜合的事項(xiàng)，以讓綜合行政執(zhí)法主體的權(quán)力配置在法定框架內(nèi)進(jìn)行。

地方政府相較于立法機(jī)關(guān)配置綜合行政執(zhí)法權(quán)有其功能上的天然優(yōu)勢(shì)。一方面，各地方政府實(shí)踐中所設(shè)置的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有多樣性，中央統(tǒng)一配置權(quán)力困難。功能主義要求在配置國家權(quán)力時(shí)先仔細(xì)考察并比較分析機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，1各地方組織結(jié)構(gòu)的不同需要配置的國家權(quán)力亦有所區(qū)別。不同的綜合行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)予以配置不同類型、種類與范圍的權(quán)力以契合結(jié)構(gòu)的承載能力并發(fā)揮結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。

另一方面，我國地區(qū)發(fā)展不平衡，地區(qū)差異大，不同地區(qū)綜合行政執(zhí)法權(quán)力范圍的配置也需要體現(xiàn)差異性。盡管按照《行政處罰法》第18條的立法精神，推行在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等七個(gè)領(lǐng)域建立綜合行政執(zhí)法制度，但在綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中相關(guān)需要整合的職能并非僅有該七項(xiàng)。各地整合的職能領(lǐng)域?qū)嵺`中并不與該法一致，如成都推進(jìn)城市管理、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)管理等六個(gè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法，杭州市積極推進(jìn)大文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法，福建省重點(diǎn)在城市管理、海洋漁業(yè)、交通和市場(chǎng)監(jiān)管四個(gè)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，上海市則形成了市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理、治安管理三大重點(diǎn)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法。2各地所劃分的權(quán)力類型也不一致，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予的常規(guī)權(quán)力一般為行政處罰權(quán)與監(jiān)督檢查權(quán)。但部分地域也賦予了另外的權(quán)限，例如，瓊海市、攀枝花市等城市的綜合行政執(zhí)法局還行使著行政許可的職能，3包括戶外廣告審批、臨時(shí)占道許可，城市挖掘許可。

權(quán)力配置多樣性是基于各地區(qū)行政任務(wù)的差異性，“如果任務(wù)是確定的、經(jīng)常性地重復(fù)發(fā)生的，在應(yīng)對(duì)方法上也是可以復(fù)制的?！?但地方性任務(wù)非但無法輕易復(fù)制且流動(dòng)多變，綜合行政行政執(zhí)法權(quán)的調(diào)整也須有靈活性、多變性，故由地方進(jìn)行對(duì)綜合行政執(zhí)法權(quán)的配置更具有針對(duì)性。

五、余論：功能主義與形式主義的有效結(jié)合

隨著綜合行政執(zhí)法主體成為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要形態(tài)，行政執(zhí)法主體設(shè)置改革的核心在于建立一套行政效率高、決策能力強(qiáng)、適應(yīng)能力快的規(guī)則體系，以此保障行政權(quán)力的正確行使以提高行政執(zhí)法的效能。就改善當(dāng)下行政困境而言，繼續(xù)完全的規(guī)范主義路徑無法滿足變革或改造以適應(yīng)社會(huì)變遷帶來的需求。綜合行政主體的制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以概括合法性原則的規(guī)范法制底線，并注入功能主義的價(jià)值取向予以靈活續(xù)造?；谏鲜?，功能主義與規(guī)范主義的理論基礎(chǔ)結(jié)合成為較為妥善的選擇，但由于二者存在的固有張力，還需進(jìn)一步在具體制度構(gòu)造中予以平衡與取舍，實(shí)現(xiàn)權(quán)力控制與權(quán)力能動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一。

責(zé)任編輯：張昌輝