〔摘要〕與規(guī)避責(zé)任有所不同，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以更加積極的態(tài)度承擔(dān)責(zé)任，不僅要規(guī)避政策內(nèi)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，還要提前防范政策外的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的組織接點(diǎn)，其治理效能關(guān)乎公共政策的實(shí)現(xiàn)效果。在新的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分注重規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策的推行是頂層設(shè)計(jì)和社會(huì)需求共同作用的結(jié)果，在基層政策體系中具有代表性，其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯具有一般性。在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下和“強(qiáng)要求-逆約束-弱激勵(lì)”的制度約束下，W縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)踐中不僅創(chuàng)新性地探索形成了“一上一下”模式、重新選派模式、懸置模式，同時(shí)還面向村干部積極開展政策動(dòng)員，并通過(guò)因地制宜地為村莊選派黨建指導(dǎo)員等方式，化解了潛在的村莊治理問題，規(guī)避了政策任務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了政策的公共價(jià)值，提升了基層治理效能。在基層治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分吸納規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)邏輯所帶來(lái)的積極要素，同時(shí)應(yīng)注重對(duì)其不斷調(diào)適。

〔關(guān)鍵詞〕基層治理現(xiàn)代化；農(nóng)村基層黨建；規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）02-0041-10

一、 文獻(xiàn)梳理與問題提出

推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，有助于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織的積極性，規(guī)范村莊治理秩序。2021年上半年，借助和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同步換屆的契機(jī)，各地同步推行了村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”工作。從實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看①，截至2021年年底，絕大多數(shù)地方都順利完成“一肩挑”任務(wù)，但還有一小部分地方因各方面原因，“一肩挑”條件還不夠成熟，因此相關(guān)工作還在逐步推進(jìn)當(dāng)中。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村（居）民委員會(huì)主任、村（社區(qū)）‘兩委班子成員交叉任職，注重把黨組織推薦的優(yōu)秀人選通過(guò)一定程序明確為各類組織負(fù)責(zé)人?！痹谧h建促鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，各地在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)兩委干部交叉任職，積極推動(dòng)黨組織書記擔(dān)任其他組織負(fù)責(zé)人，有力推動(dòng)村級(jí)治理工作。

全面推行“一肩挑”有助于消除村“兩委”矛盾并提升治理績(jī)效，有助于加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?〕但是，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”也可能面臨人才匱乏、監(jiān)督乏力、群眾有疑慮、干部有意見等多重實(shí)踐困境?！?〕甚至有研究表明，當(dāng)“一肩挑”政策執(zhí)行發(fā)生偏差時(shí)，將有可能引發(fā)擠壓村莊自治空間、影響國(guó)家整合能力、“利益受損者”抗?fàn)幍日唢L(fēng)險(xiǎn)?！?〕因此，在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”推行過(guò)程中，應(yīng)注意區(qū)域差異、制定職責(zé)清單、完善監(jiān)督機(jī)制、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，尤其厘清“一肩挑”和村民自治的關(guān)系，不能銷蝕村莊治理的自主性。〔4〕

隨著基層治理的權(quán)責(zé)邊界不斷清晰，縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任關(guān)系逐漸由“保護(hù)型責(zé)任體制”向“分立型責(zé)任體制”轉(zhuǎn)變。〔5〕曾經(jīng)，地方政府之間常常互相配合共同應(yīng)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督和考核。〔6〕現(xiàn)在，縣鄉(xiāng)兩級(jí)權(quán)責(zé)更加清晰，主體責(zé)任更加明確，即需要承擔(dān)各自相應(yīng)的責(zé)任。但是，本研究中所探討的避險(xiǎn)與已有研究中的避責(zé)有所區(qū)分。其一，治理目標(biāo)不同。避責(zé)是指基層各治理主體采取諸多策略規(guī)避科層制體系中由職位帶來(lái)的直接責(zé)任和潛在責(zé)任，旨在規(guī)避政策實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)?！?〕避險(xiǎn)除了要規(guī)避政策執(zhí)行過(guò)程中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)還要進(jìn)一步防范政策執(zhí)行后可能引發(fā)的社會(huì)治理層面的風(fēng)險(xiǎn)。其二，治理策略不同。避責(zé)的策略包括模糊化、示弱、局部空轉(zhuǎn)等，這些均為消極治理方式?！?〕避險(xiǎn)則是充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于作為，以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的治理方式積極履責(zé)。其三，治理工具不同。避責(zé)主要是借助科層制中下級(jí)的執(zhí)行權(quán)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行反向避責(zé)，意在把責(zé)任邊界模糊化。〔9〕避險(xiǎn)則積極地借助政治、行政、倫理等動(dòng)員工具開展工作，意在實(shí)現(xiàn)上下級(jí)共贏。其四，治理結(jié)果不同。避責(zé)往往會(huì)引發(fā)規(guī)則執(zhí)行選擇化、干事創(chuàng)業(yè)消極化等后果?！?0〕避險(xiǎn)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)政策預(yù)期效果，還將帶來(lái)多重積極的政策溢出效應(yīng)。村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策在基層政策體系中具有代表性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在該場(chǎng)域中的行動(dòng)邏輯具有一般性，然而當(dāng)前研究的關(guān)切點(diǎn)在于“一肩挑”本身的實(shí)踐評(píng)價(jià)，缺乏跳出“一肩挑”政策本身的學(xué)理分析，對(duì)“一肩挑”政策推行中的一般性基層治理邏輯還有待深入探討。因此，本研究借助案例研究法，以W縣的村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”為場(chǎng)域，解構(gòu)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策過(guò)程，提煉鄉(xiāng)鎮(zhèn)的避險(xiǎn)指向，分析避險(xiǎn)邏輯背后的問題成因，嘗試回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避哪些風(fēng)險(xiǎn)、為什么規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)問題。

二、 村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策過(guò)程

2021年，村居選舉制度由以往的“三年一換屆”改革為“五年一換屆”，以此實(shí)現(xiàn)村居換屆選舉與各級(jí)政府換屆選舉同頻。近年來(lái)，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”始終在探索和推行，2021年前后較之以往各地推行的范圍更廣、程度更深。

（一）村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策解讀

自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》試行以來(lái)，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”便作為一種化解“兩委”矛盾的方式被不斷試驗(yàn)。尤其是2002年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》提出“四個(gè)提倡”之后，“一肩挑”便開始被各地所倡導(dǎo)。

1.國(guó)家政策的范式變遷

總體上，國(guó)家關(guān)于村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策呈現(xiàn)出“提倡式”“推動(dòng)式”“全面推行式”“積極推行式”的變遷范式。

2002年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》提出：“提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選”。隨后，2005年民政部印發(fā)的《關(guān)于做好2005年村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》、2008年中共中央組織部、民政部印發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會(huì)換屆工作的通知》以及2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》均沿襲了“提倡”的表述。因此，第一階段提倡村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“推動(dòng)村黨組織書記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任。”隨后，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人?！币虼耍诙A段國(guó)家對(duì)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”較之前一階段的支持力度更大。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任?！彪S后，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出：“全面推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人?！币虼?，第三階段全面推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，較之以往范圍更廣、程度更深。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，因地制宜、不搞‘一刀切?！币虼耍谒碾A段支持各地積極推動(dòng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”，要求既要積極推動(dòng)也要因地制宜。

2.地方政府的政策要求

面對(duì)中央的號(hào)召，地方政府做出了積極回應(yīng)。2019年10月，W縣①所在省委印發(fā)了《關(guān)于貫徹<中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例>實(shí)施辦法》的通知，其中第22條明確提出：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村‘兩委班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職?！蓖ㄟ^(guò)兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，表明該省省委對(duì)于推進(jìn)“一肩挑”的支持態(tài)度。2019年12月，W縣所在市的市委組織部印發(fā)的《W市村“兩委”班子建設(shè)工作細(xì)則》提出：“本村沒有合適人選的，上級(jí)黨組織應(yīng)從機(jī)關(guān)企事業(yè)單位中選派符合條件的年輕優(yōu)秀黨員擔(dān)任村黨組織書記”。該《細(xì)則》在推行“一肩挑”方面的要求與省委保持一致。2020年1月，中共W縣縣委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村（社區(qū)）書記、主任“一肩挑”有關(guān)工作的通知》，提出“能挑則挑，不要僅僅局限于非貧困村”的號(hào)召。2020年11月，中共W縣委組織部印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)抓好村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）委會(huì)主任“一肩挑”工作的通知》，進(jìn)一步細(xì)化了“一肩挑”干部的選人標(biāo)準(zhǔn)、選拔程序、崗位職責(zé)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記負(fù)總責(zé)的責(zé)任機(jī)制，規(guī)劃了“一肩挑”推行工作的任務(wù)內(nèi)容和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

①按照調(diào)研對(duì)象要求，本文所涉案例地名均做虛化處理，后同。

（二）村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”推行的基層圖景

W縣是位于我國(guó)西南地區(qū)的典型農(nóng)業(yè)縣，下轄3個(gè)街道、2個(gè)鄉(xiāng)、11個(gè)鎮(zhèn)、123個(gè)村（社區(qū)）。W縣絕大多數(shù)村莊屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村莊，青年人與老年人的“半耕半農(nóng)”接續(xù)形態(tài)是普遍現(xiàn)象，縣域范圍內(nèi)村莊空心化程度較高，因此由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔(dān)任村支書的做法較為常見。在下述案例中，除月村的村支書是本村人外，壩村、杉村、楊道社區(qū)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部擔(dān)任村支書。

1.“一上一下”模式

月村是S鄉(xiāng)下轄的行政村，全村1604人，外出務(wù)工700余人，分為2個(gè)自然村和6個(gè)村民小組，共有6名干部。2016年換屆選舉時(shí)，因原村主任政治覺悟高工作能力強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委便任命其為村支書并重新組織選舉了村主任。按照制度要求，“一肩挑”干部應(yīng)具備政治素養(yǎng)好、工作能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)等條件。因此，當(dāng)村支書和村主任實(shí)力懸殊時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持能力更強(qiáng)者，當(dāng)村支書和村主任的能力相當(dāng)時(shí)，考慮到村支書的政治素質(zhì)往往會(huì)更好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于支持村支書，因此，S鄉(xiāng)支持村支書“一肩挑”?！爸遣恍?，我們也不可能推他，支書還是要更能干一些，你想想是不是這個(gè)道理?！雹俚牵F(xiàn)任村主任也認(rèn)為自己能夠勝任“一肩挑”的工作，不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建議。于是，S鄉(xiāng)向W縣匯報(bào)了月村的實(shí)際情況和工作難點(diǎn)，W縣縣委研究了一套“一上一下”的工作方案，一并回應(yīng)了此類問題。最終，月村順利完成了“一肩挑”的推行工作。

“一上一下”模式是指，村書記和村主任一個(gè)“上”到“一肩挑”、一個(gè)“下”到副主任或者副書記。在W縣的實(shí)際工作中，“一上一下”模式是“一肩挑”推行的主要模式，在S鄉(xiāng)下轄的9個(gè)村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個(gè)村莊、D街道下轄的11個(gè)村（社區(qū)）中，分別有6個(gè)村莊、9個(gè)村莊、7個(gè)村（社區(qū)）采取了這種模式。

2.重新選派模式

當(dāng)村支書和村主任中推不出“一肩挑”干部時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采取選派干部或培養(yǎng)發(fā)展副職干部的辦法。在S鄉(xiāng)下轄的9個(gè)村莊、H鎮(zhèn)下轄的15個(gè)村莊、D街道下轄的11個(gè)村（社區(qū)）中，分別有2個(gè)村莊、4個(gè)村莊、2個(gè)村（社區(qū)）采取了“重新選派”模式。

壩村屬于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派干部下沉擔(dān)任村支書，后來(lái)又進(jìn)一步發(fā)展為“一肩挑”干部的模式。壩村是H鎮(zhèn)下轄的行政村，距離縣城49公里，分為14個(gè)村民小組，全村共有2306人。壩村的地理位置較為偏遠(yuǎn)，長(zhǎng)期留村的人口不足一半，村民收入主要依靠外出務(wù)工，村莊的空心化程度較高，村莊黨組織建設(shè)乏力，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為壩村選派了村支書，旨在發(fā)揮年輕干部的積極性，推動(dòng)村莊黨建事業(yè)，激活村莊治理活力。該村原村主任在調(diào)解糾紛、動(dòng)員村民等具體事務(wù)方面的能力很強(qiáng)，但在數(shù)字化治理、黨建工作等方面感到吃力，加之其年歲已高，因此對(duì)“一肩挑”的積極性不高。其他副職干部的綜合能力還不夠強(qiáng)，不符合“一肩挑”干部的要求。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，壩村村支書的戶籍雖不在本村，但其在村莊已住滿一年，經(jīng)村民代表大會(huì)表決同意其選舉權(quán)后，壩村村支書被補(bǔ)選為村主任，最終壩村實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”。“一般情況下，主任能行就盡量讓主任上，這個(gè)村算是特例”②。

①2021年12月21日，W縣S鄉(xiāng)組織委員的訪談?dòng)涗洝?/p>

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談?dòng)涗?。杉村采取了發(fā)展副職干部的辦法。杉村也是H鎮(zhèn)下轄的行政村，全村共有52名黨員，設(shè)有2個(gè)黨支部和2個(gè)黨小組，下轄4個(gè)自然村和7個(gè)村民小組?，F(xiàn)任“一肩挑”干部為2007年畢業(yè)后返鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的大學(xué)生，于2016年擔(dān)任村副主任。2017年至2019年期間，帶動(dòng)群眾種植辣椒600多畝，為30多戶貧困戶提供就業(yè)崗位，是杉村的致富帶頭人。杉村的原村主任是老黨員，有著三十年的村莊工作經(jīng)驗(yàn)，為人正直、辦事公道，積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，有著扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，共獲得10次縣級(jí)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員的榮譽(yù)稱號(hào)。在“一肩挑”人選方面，兩位競(jìng)爭(zhēng)者各有優(yōu)勢(shì)，前者致富帶動(dòng)能力強(qiáng)，后者工作經(jīng)驗(yàn)豐富。但是，當(dāng)前抓黨建促鄉(xiāng)村振興是重點(diǎn)工作，處理數(shù)據(jù)文件的工作量也很大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為大學(xué)生副主任在這方面的工作能力更強(qiáng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做通了原村主任的工作，讓其主動(dòng)辭去了職務(wù)。在杉村補(bǔ)選了大學(xué)生副主任為村委會(huì)主任后，H鎮(zhèn)黨委任命其為村支書，最終，杉村也完成了“一肩挑”。

3.懸置模式

楊道社區(qū)歸屬于D街道，是縣政府的所在地，社區(qū)總?cè)丝?4490人，其中流動(dòng)人口5030人，社區(qū)共有12名干部，分為3個(gè)村民小組、3個(gè)小區(qū)、9個(gè)治理網(wǎng)格。截至2021年10月，除楊道社區(qū)之外，D街道的其他村（社區(qū)）均已完成“一肩挑”。楊道社區(qū)推行“一肩挑”時(shí)，社區(qū)書記剛剛下派下來(lái)，在社區(qū)工作時(shí)間尚不足一年，其主要職責(zé)是協(xié)助主任開展黨建工作，因此，不管是治理能力還是硬性條件均不符合“一肩挑”干部的要求。社區(qū)主任是致富帶頭人，在群眾中威信較高，實(shí)際上，其早就“一肩挑”了社區(qū)工作，社區(qū)的黨建工作、群眾工作、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等均是由社區(qū)主任帶頭開展的，是非常合適的“一肩挑”干部人選。

然而，該社區(qū)主任因工作失誤，街道黨工委給予了批評(píng)教育并要求限期整改，處分期為半年。D街道開展“一肩挑”工作時(shí)，該干部的處分期尚未結(jié)束，因此，楊道社區(qū)的“一肩挑”推行工作暫時(shí)擱置。街道黨政班子聯(lián)席會(huì)議討論決定，待社區(qū)主任處分期過(guò)后再對(duì)其進(jìn)行重新考察，決定其是否適合擔(dān)任“一肩挑”干部?！拔覀兿旅孢@么多村居，這個(gè)干部是綜合能力最強(qiáng)的，結(jié)果沒能挑上，比較可惜”①。

三、 政策執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的避險(xiǎn)維度

增強(qiáng)村級(jí)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮村級(jí)黨組織的政治功能，是W縣推行村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的政策考量。在這一導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)一步明確了政策執(zhí)行方向：如何降低工作任務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，如何實(shí)現(xiàn)村干部的有效動(dòng)員從而化解治理風(fēng)險(xiǎn)，如何培養(yǎng)好“一肩挑”干部從而防范村莊治理風(fēng)險(xiǎn)。

①2021年12月23日，W縣D街道黨工委書記的訪談?dòng)涗洝?/p>

（一）規(guī)避工作任務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)

上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制向下安排工作，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，再根據(jù)結(jié)果進(jìn)行量化考核，其本質(zhì)是分層化的政治承包制，以此確保更上一級(jí)任務(wù)的順利完成?！?1〕在村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”的推行中，地方政府也借助了目標(biāo)責(zé)任制開展工作。前文已述，W縣所在的省委和市委有關(guān)“一肩挑”的政策文本中均采用了“應(yīng)當(dāng)”的表述，鼓勵(lì)推行而不強(qiáng)制要求。2020年3月，W縣向44個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）選派了黨建指導(dǎo)員，組織開展“一肩挑”的試點(diǎn)工作，同時(shí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為單位收集政策建議，對(duì)全縣的情況進(jìn)行調(diào)查摸底。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)推行、征求意見、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，結(jié)合本縣的實(shí)際情況制定了實(shí)施方案，設(shè)定了2021年9月前完成80%的工作規(guī)劃，并明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記是推行“一肩挑”工作的第一責(zé)任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道積極響應(yīng)上級(jí)黨委的號(hào)召，將“一肩挑”工作設(shè)置為年度中心工作，建立了副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部定點(diǎn)包村的責(zé)任機(jī)制，各包村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委的領(lǐng)導(dǎo)下，以增強(qiáng)村級(jí)黨組織的凝聚力、充分發(fā)揮村級(jí)黨組織的政治功能為價(jià)值導(dǎo)向，以“能推則推”為原則，根據(jù)各村居的實(shí)際情況因地制宜地開展“一肩挑”工作。截至2021年年底，W縣80%以上的村（社區(qū)）都完成了“一肩挑”的推行工作，暫未推行“一肩挑”的村（社區(qū)）也在積極地進(jìn)行著發(fā)展黨員、動(dòng)員村干部、培養(yǎng)致富帶頭人等各項(xiàng)準(zhǔn)備，待條件具備后即刻推行“一肩挑”。

（二）規(guī)避妥協(xié)方心態(tài)失衡的風(fēng)險(xiǎn)

在“一肩挑”推行工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分重視如何化解因?qū)Υ甯刹康膭?dòng)員失敗而可能引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)。為了獲得村干部的理解和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往多元搭配“講政治”“補(bǔ)權(quán)益”“談感情”的組合拳，通過(guò)正式權(quán)力與非正式權(quán)力在“臺(tái)前”和“幕后”的配合，從而促進(jìn)了“一肩挑”的順利推行。

1.講政治——借助政治要求重塑認(rèn)知

在“一肩挑”的執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)村干部不同意鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職務(wù)調(diào)整方案時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往訴諸政治要求，通過(guò)“講政治”來(lái)化解政策困境。在有些地方的基層治理實(shí)踐中，工作一旦上升到“講政治”的高度，個(gè)人的計(jì)較和推脫都是不講政治倫理的?！?2〕一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助工作調(diào)度會(huì)等正式場(chǎng)合，向村干部傳遞堅(jiān)定的政策信號(hào)，宣傳推行“一肩挑”對(duì)村莊發(fā)展的好處，從而減少政策執(zhí)行阻力，獲得村干部的理解。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助談話等非正式場(chǎng)合，以黨性勸說(shuō)村干部，強(qiáng)調(diào)黨員干部應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)精神，以此獲得村干部的支持。比如，H鎮(zhèn)對(duì)杉村原村主任的動(dòng)員話術(shù)：“你是咱們的老黨員了，還是十年的優(yōu)秀黨員，組織培養(yǎng)了你這么多年，現(xiàn)在組織需要你的支持，你可不能往后退啊。①”

2.補(bǔ)權(quán)益——借助動(dòng)員機(jī)制化解矛盾

當(dāng)村支書和村主任能力懸殊較大或者村主任愿意主動(dòng)辭去職務(wù)時(shí)，則無(wú)需啟動(dòng)政策動(dòng)員機(jī)制，比如壩村的原村主任主動(dòng)辭職并重新補(bǔ)選為副主任，壩村的“一肩挑”順利推行。當(dāng)村主任不愿意辭去職務(wù)時(shí)，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持月村的原村支書和杉村的原副主任擔(dān)任“一肩挑”干部，而月村和杉村的原村主任也有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意愿，這就需要啟動(dòng)政策動(dòng)員機(jī)制。針對(duì)“一上一下”模式執(zhí)行中的困境，W縣縣委研究了一個(gè)補(bǔ)償方法，以此規(guī)避因村干部職務(wù)調(diào)整而可能引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)：在下一次換屆之前，原村主任繼續(xù)享受原經(jīng)濟(jì)待遇，村內(nèi)可繼續(xù)履行相關(guān)職責(zé)；在定向考取事業(yè)編制和公務(wù)員方面繼續(xù)享受原有政策待遇。一方面，通過(guò)權(quán)力讓渡減輕了工作負(fù)擔(dān)，但仍然擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一方面，繼續(xù)發(fā)揮原村主任在處理村莊具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)村莊善治，這樣的權(quán)力讓渡模式是鎮(zhèn)村干部都欣然接受的。

①2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)黨委書記的訪談?dòng)涗洝?/p>

②2021年12月20日，W縣H鎮(zhèn)組織委員的訪談?dòng)涗洝?/p>

3.談感情——借助倫理約束弱化沖突

當(dāng)政治動(dòng)員和政策動(dòng)員仍然難以實(shí)現(xiàn)村干部的政策動(dòng)員時(shí)，則需要進(jìn)一步啟動(dòng)倫理動(dòng)員策略。政治動(dòng)員和政策動(dòng)員屬于制度層面的動(dòng)員，倫理動(dòng)員屬于情感層面的動(dòng)員，制度動(dòng)員可能引起村干部的理解和支持，情感動(dòng)員則有可能喚起村干部的“走心”行動(dòng)，從而促進(jìn)政策的高效執(zhí)行。當(dāng)行政關(guān)系轉(zhuǎn)化為朋友情誼時(shí)，工作職責(zé)也就轉(zhuǎn)化成了私人道義，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部建立了情誼，公事就轉(zhuǎn)化成了私事。對(duì)于杉村原村主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要從兩個(gè)方面“談感情”。一方面，打出原主任和“一肩挑”干部的感情牌?！靶垼ā耙患缣簟备刹浚暮髠涓刹扛傻礁敝魅味际悄阋皇謳饋?lái)的，你還是他的入黨介紹人，他很感激你，我們也很感謝你，現(xiàn)在他進(jìn)步了也還是你的功勞啊。②”另一方面，打出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和原村主任之間的感情牌。H鎮(zhèn)的組織委員是杉村的包村領(lǐng)導(dǎo)，在工作上，組織委員十分尊重原村主任的意見，兩人常常一起商討如何解決各類問題，如何協(xié)調(diào)資源把村莊建設(shè)好；在生活中，組織委員主動(dòng)關(guān)心原村主任的困難，耐心傾聽其訴求，從朋友的角度力所能及地提出幫助，因此，兩人建立了深厚的情誼。此時(shí)，組織委員的工作遇到困難，那么原村主任基于朋友的道義也會(huì)給予支持，這里面包含著深沉的“道德”與“情感”。

（三）規(guī)避村莊發(fā)展失序的風(fēng)險(xiǎn)

在村治過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要始終把握村莊發(fā)展方向，確保村莊治理平穩(wěn)有序地進(jìn)行。在“一肩挑”推行過(guò)程中亦是如此，為了實(shí)現(xiàn)以黨建賦能村治的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村（社區(qū)）“一肩挑”干部的實(shí)際情況針對(duì)性地向村莊選派黨建指導(dǎo)員。能力強(qiáng)的“一肩挑”干部往往兼具政治素質(zhì)高和群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì)，他們既能深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的精神，高效完成村莊的各項(xiàng)工作，又能很好地回應(yīng)群眾訴求，建立良好的黨群干群關(guān)系，對(duì)于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導(dǎo)員的作用主要是支持和協(xié)助“一肩挑”干部的工作。還有一小部分村莊，其“一肩挑”干部有的群眾工作經(jīng)驗(yàn)還不是很豐富，有的致富帶頭能力還不是很強(qiáng)，對(duì)于此類村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派黨建指導(dǎo)員負(fù)責(zé)指導(dǎo)“一肩挑”干部，全面把關(guān)村莊的各項(xiàng)工作。其中有些黨建指導(dǎo)員由原鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的村支書就地轉(zhuǎn)化，有些黨建指導(dǎo)員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新選派，待“一肩挑”干部能夠完全勝任工作后，黨建指導(dǎo)員再回歸本職工作。例如，壩村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的干部擔(dān)任“一肩挑”，由于其村莊工作經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，H鎮(zhèn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派了一名基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部擔(dān)任壩村的黨建指導(dǎo)員，對(duì)壩村的工作進(jìn)行把關(guān)；杉村由原副主任擔(dān)任“一肩挑”，由于其在黨建方面的工作經(jīng)驗(yàn)尚不充足，H鎮(zhèn)組織安排原村支書就地轉(zhuǎn)化為黨建指導(dǎo)員，繼續(xù)指導(dǎo)杉村的黨建工作。

四、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的問題成因

政治任務(wù)一般具有任務(wù)剛性、配套資源不足、考核嚴(yán)格、強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)?！?3〕村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策的覆蓋面大、推廣程度深，其中呈現(xiàn)出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理邏輯具有一般性。由任務(wù)剛性化、監(jiān)督下鄉(xiāng)、責(zé)任分立、資源約束等共同形塑的“強(qiáng)要求-逆約束-弱激勵(lì)”制度架構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)邏輯的制度動(dòng)因，它激勵(lì)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅要規(guī)避工作任務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，還要提前防范村莊治理的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）任務(wù)發(fā)包制下的“強(qiáng)要求”

近年來(lái)，各地以加強(qiáng)農(nóng)村黨建為方向，一方面，在“一肩挑”推行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“三個(gè)一肩挑”工作。例如，2021年廣東省某縣下轄的78個(gè)行政村中共有72個(gè)實(shí)現(xiàn)了黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“三個(gè)一肩挑”，比例高達(dá)92%①。另一方面，各地在“一肩挑”推行的基礎(chǔ)上持續(xù)推動(dòng)兩委干部交叉任職。例如，2020年河南省某縣下轄行政村的兩委干部交叉任職已實(shí)現(xiàn)17%，社區(qū)已實(shí)現(xiàn)25%，隨后又實(shí)現(xiàn)了大幅度提升②。因此，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”是當(dāng)前各地以黨建促鄉(xiāng)村振興宏觀布局中的重要開篇，是地方政府的重點(diǎn)工作。

①《行政村黨組織書記、主任、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“三個(gè)一肩挑”統(tǒng)計(jì)總表》，2021年5月17日由廣東省某縣縣委組織部提供。

②《村（社區(qū)）“兩委”成員結(jié)構(gòu)情況統(tǒng)計(jì)表》，2020年10月24日由河南省某縣縣委組織部提供。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)方式來(lái)看，地方政府常常借助行政體系向下布置任務(wù)，保留人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)等正式權(quán)威和否定權(quán)、考核權(quán)等權(quán)限，形塑了任務(wù)發(fā)包制的治理機(jī)制。〔14〕當(dāng)前，地方政府借助層級(jí)化的科層制體系推行“一肩挑”工作，并依托任務(wù)發(fā)包制這一政策工具逐漸呈現(xiàn)出“強(qiáng)要求”的特點(diǎn)。在工作性質(zhì)上，W縣將“一肩挑”工作上升到政治責(zé)任的高度，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的年度重點(diǎn)工作。在任務(wù)要求上，W縣依托任務(wù)發(fā)包制向下布置任務(wù)，以“能推則推”為原則激勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)“一肩挑”工作。在責(zé)任考核上，W縣明確了責(zé)任考核的內(nèi)容，通過(guò)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手設(shè)定為推行“一肩挑”工作的第一責(zé)任人，強(qiáng)化組織保障，并將“一肩挑”工作納入考核范疇。隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入大量的資源用于支持鄉(xiāng)村建設(shè)，以“技術(shù)指向”為方向的一整套科學(xué)化、精細(xì)化的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制也應(yīng)運(yùn)而生?！?5〕當(dāng)前，基層建立起了以程序化、標(biāo)準(zhǔn)化為特征的基層治理現(xiàn)代化體系，其中就包括完整的巡查體系、監(jiān)督體系、問責(zé)體系。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為獨(dú)立的責(zé)任主體積極謀劃如何在國(guó)家政策和資源的支持下，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域治理的可持續(xù)發(fā)展。一方面，W縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合本地的實(shí)際情況，創(chuàng)新性地探索形成了推行“一肩挑”的多重模式，降低工作任務(wù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，積極應(yīng)對(duì)因村干部職務(wù)調(diào)整而可能引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)啟用多重策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的有效動(dòng)員，高質(zhì)量地推行了“一肩挑”工作，有效地防范了治理風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)地方發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)型政權(quán)下的資源“逆約束”

“一肩挑”推行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于總體性資源不足，也帶來(lái)了政策資源的“逆約束”。在“項(xiàng)目制”〔16〕下，基層治理采取重程序的技術(shù)性范式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)事權(quán)被上收，在縣和村之間扮演著協(xié)調(diào)者的角色，對(duì)上沒有議價(jià)權(quán)，對(duì)下缺乏話語(yǔ)權(quán)?！?7〕這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策動(dòng)員能力不足。在層級(jí)關(guān)系上，鎮(zhèn)村干部不是正式的行政上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)法行使行政命令權(quán)。在政治激勵(lì)上，村干部轉(zhuǎn)為正式編制的難度較大，通過(guò)三類人員考試進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位的機(jī)會(huì)較少。例如廣東省某縣每年按全縣村（社區(qū)）總數(shù)2%的名額，從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制①。在物質(zhì)激勵(lì)上，尤其對(duì)于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其行政運(yùn)作成本依賴于上級(jí)撥款，基本處于“吃飯財(cái)政”的狀態(tài)，難有多余資源可用于向下動(dòng)員。

在治理資源不足的“逆約束”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過(guò)訴諸政治動(dòng)員、求助于上級(jí)部門、借力于干部情誼，主動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有效地實(shí)現(xiàn)了村干部的政策動(dòng)員，順利推行了“一肩挑”工作，不斷加強(qiáng)基層黨建工作，有效提升了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）科層制末梢角色下的“弱激勵(lì)”

在“一肩挑”推行的工作上，W縣強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任卻未設(shè)置相應(yīng)的激勵(lì)措施，因此，“一肩挑”推行工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部屬于“弱激勵(lì)”范疇。不僅“一肩挑”推行工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作如危房改造、征地拆遷、殯葬改革等都呈現(xiàn)“弱激勵(lì)”屬性。

依賴性財(cái)政體制決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟(jì)待遇方面的“弱激勵(lì)”性。20世紀(jì)80年代，我國(guó)實(shí)行的是財(cái)政包干制，只要完成了上繳任務(wù)剩余部分可在縣鄉(xiāng)之間分配?！?8〕稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行幾乎全部依賴于上級(jí)的財(cái)政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的經(jīng)濟(jì)收入主要由基本工資和績(jī)效、津補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成，其中，除下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、車補(bǔ)、餐補(bǔ)等之外，績(jī)效占重要部分。但是，調(diào)研中的大多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效獎(jiǎng)水平不高。

①《從優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中公推考聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制工作人員實(shí)施方案》，2020年9月24日，廣東省某縣委組織部。

②2021年12月25日，W縣組織部副部長(zhǎng)的訪談?dòng)涗洝?/p>

晉升空間小、難度大也增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政治待遇方面的“弱激勵(lì)”性。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制的干部晉升難度較大。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)有著較大數(shù)量的事業(yè)編干部群體，公務(wù)員編制往往不足四分之一，如W縣S鄉(xiāng)政府有22個(gè)公務(wù)員編制、67個(gè)事業(yè)編制。與此同時(shí)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)都不多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)編制干部轉(zhuǎn)為公務(wù)員編制或者提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的難度較大?！笆聵I(yè)編轉(zhuǎn)公務(wù)員的門檻高難度大，就算提拔也只能當(dāng)事業(yè)編的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部里只有不到三分之一是公務(wù)員編，整個(gè)市都是這個(gè)情況，怎么激勵(lì)他們也是我們思考的一個(gè)問題。”②另一方面，即使是公務(wù)員編制的干部晉升起來(lái)也很難。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員從普通科員提拔到無(wú)實(shí)職的副科級(jí)干部，再提拔到有實(shí)職的副科長(zhǎng)，再到正科級(jí)干部，每一層都要經(jīng)歷激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

“弱激勵(lì)”困境反過(guò)來(lái)會(huì)消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，使其沒有足夠的動(dòng)力去克服“一肩挑”推行過(guò)程中的困難，從而可能引發(fā)形式主義、象征性執(zhí)行等風(fēng)險(xiǎn)。

五、 結(jié)論與討論

村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策的推行效果十分顯著，伴隨著鄉(xiāng)村治理范式的轉(zhuǎn)型，基層治理呈現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、法治化的特征，此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的治理方式較之以往發(fā)生了巨大的變化，重新認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行為邏輯和價(jià)值取向十分重要。當(dāng)村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”政策層層傳遞下來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)借助執(zhí)行者的優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家政策資源、上級(jí)行政資源、鄉(xiāng)村社會(huì)情感資源等支持下，充分發(fā)揮探索創(chuàng)新精神，因地制宜地探索出來(lái)了多種實(shí)踐模式，高質(zhì)量地推動(dòng)了“一肩挑”工作，并主動(dòng)地完成了對(duì)村干部的政策動(dòng)員，夯實(shí)了黨對(duì)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)力，提升了基層黨組織的建設(shè)水平，培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)了基層治理人才，積極地防控了村莊未來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)，顯著地提升了鎮(zhèn)域治理效能。

在本研究中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)邏輯產(chǎn)生了多重積極效應(yīng)。在組織人才方面，上級(jí)政策對(duì)“一肩挑”的人選做了原則性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯導(dǎo)向下，因地制宜地發(fā)揮本土人才優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村人才的優(yōu)化配置，極大地提升了村莊的治理效能。在動(dòng)員方式方面，面對(duì)政策配套資源不足的困境，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的邏輯導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充分調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，借助上級(jí)支持實(shí)現(xiàn)了政策動(dòng)員，借助鎮(zhèn)村干部的信任關(guān)系實(shí)現(xiàn)了情感動(dòng)員。通過(guò)“一肩挑”的政策執(zhí)行，豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基層治理經(jīng)驗(yàn)，鍛煉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部打交道的能力，進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系。在工作思路方面，完善村莊治理秩序?qū)儆趯?lái)的問題，政策本身并未對(duì)此提出要求，但是，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)邏輯激勵(lì)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部超前規(guī)劃了一步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要通過(guò)推行“一肩挑”把德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔出來(lái)，同時(shí)還主動(dòng)選派黨建指導(dǎo)員指導(dǎo)幫扶“一肩挑”干部的工作，確保村治在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。因此，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)邏輯激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識(shí)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的宏觀思考能力，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

黨的二十大報(bào)告指出：“中國(guó)式現(xiàn)代化，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國(guó)情的中國(guó)特色。”中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)式現(xiàn)代化道路超越了西方現(xiàn)代化建構(gòu)模式與文明形態(tài)，蘊(yùn)含著獨(dú)特的中國(guó)基因與中國(guó)力量?！?9〕在基層治理現(xiàn)代化新階段需要根據(jù)我國(guó)基層治理的實(shí)際情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯進(jìn)行調(diào)適，不斷完善考核制度、責(zé)任制度、激勵(lì)制度，促進(jìn)基層治理的制度化、規(guī)范化、法治化，同時(shí)不斷提升各項(xiàng)制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理能力、鄉(xiāng)村文化的適應(yīng)性，提升基層治理效能。在監(jiān)督考核方面，優(yōu)化容錯(cuò)與糾錯(cuò)的融合機(jī)制，增強(qiáng)考核的科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性，既要在法律和制度的約束下開展權(quán)力問責(zé)，更要注重對(duì)干部的教育和引導(dǎo)，通過(guò)問責(zé)與激勵(lì)的制度合力，營(yíng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔(dān)當(dāng)、積極履職的良好氛圍。在權(quán)力配置方面，通過(guò)合理的權(quán)力設(shè)置、資源配套、治理自主性預(yù)留，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力運(yùn)行，營(yíng)造敢于負(fù)責(zé)、善于作為的政治生態(tài)環(huán)境。一要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力清單制度，建立平衡的權(quán)責(zé)機(jī)制，從而規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇性執(zhí)行等治理偏差行為；二要適度地配套相應(yīng)的項(xiàng)目資源、工作經(jīng)費(fèi)，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力非正式運(yùn)作的空間；三要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一定的治理自主性，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部象征性執(zhí)行等形式主義作風(fēng)。積極健全各項(xiàng)制度機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化保障，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勇于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑泻拓?zé)任心，為全面實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯：歐露】

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權(quán)力關(guān)系化運(yùn)作的結(jié)構(gòu)剖析與政策調(diào)適研究”（20CZZ031）

〔作者簡(jiǎn)介〕原賀賀，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，博士，江西南昌330000。

①筆者分別于2021年5月15日-18日在廣東、2021年10月18日-27日在河南、2021年12月17日-25日在貴州等地圍繞村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”推行情況開展調(diào)研，訪談對(duì)象主要為當(dāng)?shù)乜h委組織部副部長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記（文中簡(jiǎn)稱“村支書”）以及相關(guān)群眾等。