郭忠 賀梓恒

〔摘要〕“關(guān)鍵少數(shù)”是推動中國法治建設(shè)的“第一粒扣子”，全面依法治國，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，它的重要意義由中國法治道路的基本邏輯決定。不同于以個人為目的的西方法治，中國法治道路的發(fā)生是以國家為目的，重在國家和民族的總體目標(biāo)。不同于西方法治建立在意志的對抗關(guān)系之上，中國法治強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，并在意志的統(tǒng)一關(guān)系中實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和國家目的。這種法治模式表現(xiàn)為自上而下、自下而上雙向互動的黨政推進(jìn)型法治，進(jìn)而也是一種帶領(lǐng)型法治，它必然強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治帶領(lǐng)和法治模范作用?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”的模范作用契合了中國古代德治的秩序形式，因此，通過“關(guān)鍵少數(shù)”率先垂范，以身作則，還可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)法治與德治的緊密結(jié)合。

〔關(guān)鍵詞〕“關(guān)鍵少數(shù)”；中國特色社會主義法治；國家目的；黨的領(lǐng)導(dǎo)；意志統(tǒng)一

〔中圖分類號〕D920.0〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2021）02-0087-09

一、引言

“關(guān)鍵少數(shù)”是推進(jìn)中國法治建設(shè)的“第一?？圩印?，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，就是要讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)代法治進(jìn)程中起到關(guān)鍵作用。為何“關(guān)鍵少數(shù)”在中國法治建設(shè)中如此重要，其重要性體現(xiàn)在哪些方面，這是本文將要探討的問題。

現(xiàn)代意義上的“法治”概念源于西方，但并不為西方專有。法治在形式上具有一般性，它意味著法律在現(xiàn)代國家中的規(guī)范和支配地位；法治在內(nèi)容上具有特殊性，即它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目標(biāo)導(dǎo)向。法治內(nèi)涵的特殊性來源于不同國家和民族在其發(fā)展過程中存在的獨(dú)特因素，這些因素包含了社會狀況、歷史文化和人民的道路選擇等等，它們決定了人們對法治目的存在著特殊性理解，同時(shí)也決定了法治的特殊性特征。中國特色社會主義法治盡管在法治的一般性特征上和西方法治是一致的，但在特殊性特征上卻不同于西方法治。由于中國法治的特殊性，中國法治的道路模式也與西方法治迥異，比如，在西方法治思想中，我們無法發(fā)現(xiàn)“關(guān)鍵少數(shù)”或相近的概念，西方人恐怕也難以理解法治為何要“關(guān)鍵少數(shù)”來推動。由于西方自由主義法治是一種社會演進(jìn)型法治，政府在法治形成過程中不具有領(lǐng)導(dǎo)意義，法治進(jìn)程充滿了對抗和妥協(xié)，在自由、平等和人權(quán)的精神指引下最終達(dá)成了社會統(tǒng)一。中國的法治模式是黨政共同推進(jìn)型的法治①，它需要通過政黨的領(lǐng)導(dǎo)來集中社會各方的力量完成意志的統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)國家目的和法治的權(quán)力制約。在這種法治模式的特有邏輯中，黨的領(lǐng)導(dǎo)扮演著重要角色，因此，必須發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”在法治建設(shè)中的重要作用。

為更清楚地認(rèn)知“關(guān)鍵少數(shù)”的法治重要性由來，我們可以從當(dāng)代中國法治道路的基本邏輯入手來認(rèn)識黨政推進(jìn)型的社會主義法治，厘清它與西方社會演進(jìn)型的自由主義法治的差異，進(jìn)一步探討“關(guān)鍵少數(shù)”在當(dāng)代中國法治建設(shè)中的重要性。

二、以國家為目的：中國法治道路的邏輯起點(diǎn)

（一）國家優(yōu)先于個人：中國法治的總體旨趣

西方法治是一種個人主義法治，近代西方啟蒙思想家在論證國家之正當(dāng)性的時(shí)候，無不是從個人角度來加以論證的。自然狀態(tài)是啟蒙思想家推定國家正當(dāng)性的邏輯起點(diǎn)，而這個起點(diǎn)是剝離了人的社會外衣的純粹自然人的狀態(tài)，他們基本的需求和目的便成為了國家正當(dāng)性的依據(jù)。比如，根據(jù)洛克的觀點(diǎn)，國家的成立和政府的目的就在于保護(hù)人們自身的財(cái)產(chǎn)（生命、特權(quán)和地產(chǎn)）?！?〕在個人作為國家的基本目的之下，法治便產(chǎn)生出約束權(quán)力，保護(hù)個人權(quán)利和自由的功能。

西方法治的開端是在國家和個人關(guān)系的思考中，考慮如何把個人從封建禁錮和專制壓迫中解放出來，建立自由平等的共和國問題，它所針對的是個人被國家壓迫的問題，而不是一個國家被眾多國家壓迫的問題。近現(xiàn)代意義上的中國法治的開端不是延續(xù)的這一思考，而是源于清末變法修律，變法之目的在于廢除西方列強(qiáng)加之于中國頭上的領(lǐng)事裁判權(quán)〔2〕，實(shí)現(xiàn)中國的司法主權(quán)。這一開端顯示出中國法治的源起并非是國內(nèi)社會矛盾沖突的自然進(jìn)程，而是解決國與國關(guān)系的手段，目的在于對抗西方列強(qiáng)施加于中國頭上的諸多不平等舉措。

這一開端很大程度上是被動的。面對西方列強(qiáng)在中國領(lǐng)土內(nèi)強(qiáng)行設(shè)立的領(lǐng)事裁判權(quán)，清政府不得不通過修律，使法律和西方接軌，從而滿足取消領(lǐng)事裁判權(quán)的條件。這一開端又有著主動性，由于清末內(nèi)憂外患，喪權(quán)辱國的現(xiàn)實(shí)，清政府意識到“欲救中國殘局，惟有變西法一策”。變法作為一項(xiàng)國家的事業(yè)，它的實(shí)質(zhì)目的在于通過國家的重塑救國于危難之中，使國家由弱變強(qiáng)，能夠平等地與西方列強(qiáng)進(jìn)行對話。為了和西方法律接軌，清末修律的大方向體現(xiàn)了個人本位的思想，它將個人從家族和禮教的支配下解放出來，但是它并非想要確立西方的自由主義，而是使個體直面國家，從而帶來了一個新的國家事業(yè)的開端。在中國的近代啟蒙思想家眼中，中國急需的不是西方的自由主義，而是實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的國家。比如，嚴(yán)復(fù)、梁啟超、楊度等雖然也注重個人自由、自立、自治，但他們主張的是工具主義的個人觀，通過改造國民，實(shí)現(xiàn)個人的獨(dú)立、自主，最終目的是為了達(dá)到國家富強(qiáng)，因此他們的基本立場不是個人主義，而是集體主義、國家主義以及民族主義?！?〕

①黨政共同推進(jìn)型法治，參見：程汝竹.中國法治模式建構(gòu)中的政治邏輯〔J〕.中共中央黨校學(xué)報(bào)，2016，（4）.

②“救世一語，可謂當(dāng)時(shí)法治家唯一之精神……欲舉富國強(qiáng)兵之實(shí)，惟法治為能致之?！眳⒁姡毫簡⒊睲〕.北京：北京出版社，1999：1279-1280.

國家主義法治思想強(qiáng)調(diào)國家優(yōu)先于個人，在這一點(diǎn)上梁啟超尤其具有代表性。梁啟超認(rèn)為，個人的自由固然重要，但它不是無限的，團(tuán)體的自由立于個人的自由之上?！?〕梁啟超接受了伯倫知理（Bluntchli Johann Caspar，1808-1881）的國家有機(jī)體說，他痛惜中國只有部民資格而無國民資格，國家統(tǒng)一與強(qiáng)力秩序的形成是當(dāng)前中國急需的，而自由與平等為其次?！?〕進(jìn)而，他提倡國家的維持需要以法治精神為根本，唯有法治精神才能建立一個強(qiáng)有力的主權(quán)國家。梁啟超極為看重傳統(tǒng)法家思想，并認(rèn)為法家法治主義的主要功能就在于“救世”②，其本質(zhì)是國家主義或干涉主義，“干涉論者，以國家主義為其基礎(chǔ)者也?！薄?〕梁啟超對國家主義的接受有著對現(xiàn)實(shí)的考察，一方面，因?yàn)閲抑髁x具有富國強(qiáng)兵的實(shí)踐功能，這在日本、德國已經(jīng)取得了很好的效果；另一方面，近代中國的國家不是現(xiàn)代意義上的國家，而是朝廷意義上的國家，需打破將國家與朝廷相等同的觀念。為了實(shí)現(xiàn)救亡圖存的國家目的，梁啟超主張的國家形式是中央集權(quán)的單一制主權(quán)國家，中央政府有統(tǒng)攝地方的極高的權(quán)力，這是中國救亡圖存的“必須”。

在民族危亡面前，中國的政黨追求的第一目標(biāo)是國家而不是個人。接受了全新的馬克思主義學(xué)說的中國共產(chǎn)黨，和國民黨有著不同的政治理念，為人民謀幸福，為民族謀復(fù)興是其初心與使命。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)始人陳獨(dú)秀說他年輕時(shí)，曾得聞中國落后挨打的現(xiàn)實(shí)，這促使了他對國家的思考。在他的思考中，國家民族存亡問題被視為中國之政治問題，他認(rèn)為中國人尚未覺悟，急需速醒?！?〕陳獨(dú)秀極為看重國人的愛國之心，他說：“國人無愛國心者，其國恒亡。”〔8〕李大釗在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡述了愛國思想，他主張立國精神之改進(jìn)，求一可愛之國家而愛之，在國家瀕于絕境之時(shí)，國人不許絕望自灰，而當(dāng)奮發(fā)圖強(qiáng)?！?〕可見，陳獨(dú)秀、李大釗等革命先驅(qū)走上馬克思主義道路的背后包含著他們對國家民族問題的深入思考，中國共產(chǎn)黨人的使命就是中華民族的偉大復(fù)興。然而，中國共產(chǎn)黨人并不是國家主義者，相反，對國家主義有著深刻的批判。陳獨(dú)秀堅(jiān)決反對將無產(chǎn)階級等同于國家主義者，并認(rèn)為無產(chǎn)階級能夠更好地完成救祖國的實(shí)際工作?！?0〕共產(chǎn)黨追求的國家目標(biāo)不是當(dāng)時(shí)國家主義者僅僅追求統(tǒng)一和獨(dú)立的目標(biāo)，而是消除了剝削和壓迫的無產(chǎn)階級專政的國家這一目標(biāo)。但是，在國家和個人的關(guān)系上，中國共產(chǎn)黨和國家主義者是一致的，都把國家利益擺到個人利益之上。在革命戰(zhàn)爭年代，為了民族救亡，中國共產(chǎn)黨一貫主張革命利益高于個人利益。毛澤東指出，共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)“以革命利益為第一生命……關(guān)心黨和群眾比關(guān)心個人為重，關(guān)心他人比關(guān)心自己為重。這樣才算得一個共產(chǎn)黨員”〔11〕。

新中國成立后，建設(shè)社會主義國家成為黨和政府的新的任務(wù)。1949年的《共同綱領(lǐng)》明確了以獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一和富強(qiáng)為導(dǎo)向的國家奮斗目標(biāo)，1954年的“五四憲法”進(jìn)一步將其闡述為“建設(shè)繁榮幸福的社會主義社會”。黨的使命并不僅僅意味著國家的獨(dú)立，其最終的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)伴隨著民族的繁榮富強(qiáng)，使中國不再遭受強(qiáng)國的欺凌，從而使中國人民獲得真正的尊嚴(yán)和幸福。因此，國家的事業(yè)優(yōu)先于個人的事業(yè)。1956年的中共八大黨章規(guī)定，黨員需要把黨、國家、人民群眾的利益，放在個人利益之上。這一義務(wù)實(shí)際上體現(xiàn)出的就是國家和群體目標(biāo)的優(yōu)先地位。中國共產(chǎn)黨的歷史使命決定了必須把整體目標(biāo)置于個人目標(biāo)之上，最終才能使人民享有真正的權(quán)利和幸福。

從中國法律現(xiàn)代化和民族救亡的歷史可以看出，中國的法治不可能如同西方法治一樣，將個人視為國家之目的，把國家視為個人之工具。相反，中國近代的歷史顯示出，一個國家沒有獨(dú)立自主的主權(quán)，沒有強(qiáng)大的抵御外辱的能力，就沒有真正的個人權(quán)利和個人幸福。這一歷史的經(jīng)驗(yàn)決定了中國法治的產(chǎn)生和發(fā)展必然存在著國家優(yōu)于個人的總體旨趣。

（二）民族復(fù)興和中國夢：當(dāng)代中國法治的重要目標(biāo)

新中國成立后，民族救亡的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，接下來的主要任務(wù)是“建設(shè)偉大的社會主義中國”。毛澤東在1956年中共八大預(yù)備會議上提出，當(dāng)前的任務(wù)是要將黨內(nèi)外一切可以團(tuán)結(jié)的力量團(tuán)結(jié)起來，共同完成社會主義國家的偉大建設(shè)。毛澤東對標(biāo)美國，認(rèn)為中國搞社會主義要超越美國，中國如果不能在五六十年內(nèi)超越美國就要被“開除球籍”①。在中國實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立自主之后，國與國之間的經(jīng)濟(jì)競爭便成為一個緊迫的問題，毛澤東用“開除球籍”生動地表達(dá)了國家建設(shè)的迫切性，反映出執(zhí)政黨以民族復(fù)興為目標(biāo)的重大使命。

①參見毛澤東文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：89.

偉大目標(biāo)的確立必然伴隨著發(fā)展道路的選擇，經(jīng)歷了長期的摸索，中國共產(chǎn)黨最終發(fā)現(xiàn)了中國特色社會主義法治之路。具體而言，中共十五大報(bào)告第一次將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法治國是服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)、社會文明和國家長治久安的，它是從國家和民族發(fā)展的大局出發(fā)而確立的治國方略。另外還值得注意的是，黨的十五大報(bào)告開篇回顧了20世紀(jì)中國的百年歷史，從八國聯(lián)軍給中華民族帶來的屈辱到孫中山、毛澤東和鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的歷史巨變，指明了民族獨(dú)立和人民解放、國家繁榮富強(qiáng)和人民共同富裕的歷史任務(wù)。在黨的十五大報(bào)告中第一次出現(xiàn)依法治國的治國方略，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)了民族命運(yùn)和黨的歷史責(zé)任，它們的同時(shí)亮相并不是偶然，這表明，中國共產(chǎn)黨對依法治國的認(rèn)識背后蘊(yùn)含著濃厚的國家意識和民族意識。

依法治國作為黨和國家的事業(yè)，必然需要強(qiáng)大的推動力量。中共十六大報(bào)告進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系。這一關(guān)系表明，中國法治是黨領(lǐng)導(dǎo)下凝聚共識、共同推進(jìn)的一項(xiàng)致力于民族復(fù)興的集體偉業(yè)。中共十八屆四中全會專題研究了依法治國問題，并在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中從更加宏大的角度闡釋了法治的目的，即實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，突出地反映了中國法治以國家為目的的重要特征。

中國人民選擇了社會主義，既是歷史的，也是必然的，唯有社會主義才能調(diào)動國家整體力量，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一和獨(dú)立。當(dāng)代中國人民堅(jiān)持并開拓中國特色社會主義道路，是因?yàn)樗軐?shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。社會主義本身包含著社會優(yōu)先于個人的主張，從社會出發(fā)來建立公平正義的制度，不僅可以消除剝削壓迫等不平等現(xiàn)象，而且更能夠?qū)⑸鐣鞣矫媪α考癁橐惑w，實(shí)現(xiàn)社會的共同目標(biāo)。社會主義道路和中華民族復(fù)興大業(yè)的緊密結(jié)合，決定了中國法治道路的邏輯起點(diǎn)絕不是個人自由，而是國家和民族的集體事業(yè)。

當(dāng)然，這并不意味著中國的法治不重視個人自由，社會主義核心價(jià)值觀中“自由”價(jià)值觀的存在，說明自由和其他價(jià)值和諧共存于社會主義價(jià)值體系之中。應(yīng)當(dāng)說，自由固然是重要的，但更重要的是國家和民族的整體目的，如果不以國家和民族的整體為依托，個人的自由也終將失去。

三、以黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志統(tǒng)一為要求：中國法治道路的基本途徑

（一）在意志統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和國家目的

中國的法治道路以國家目的為邏輯起點(diǎn)，這決定了它的基本途徑必然要求實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志統(tǒng)一。中國革命的進(jìn)程和社會主義國家的建設(shè)就已充分反映了這一特點(diǎn)，并體現(xiàn)在中國現(xiàn)行憲法中。①中國共產(chǎn)黨十分強(qiáng)調(diào)國家內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。1954年黨的七屆四中全會通過了《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》，將黨、工人階級、勞動人民以及全國人民的團(tuán)結(jié)確立為革命勝利的基本保障，并指出黨的團(tuán)結(jié)切實(shí)符合馬克思列寧主義的基本原則?！?2〕此外，在黨和國家的重要會議上，多次以“團(tuán)結(jié)”作為標(biāo)題，比如鄧小平在1978年中央工作會議閉幕會上的著名講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，胡錦濤在十七屆七中全會第二次全體會議上的講話《把黨的十八大開成一次高舉旗幟、繼往開來、團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的大會》，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第二次會議上的講話《嚴(yán)明政治紀(jì)律，自覺維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一》。

①《中華人民共和國憲法》序言：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展?！?/p>

“團(tuán)結(jié)”就是強(qiáng)調(diào)行動的整體性、一致性和協(xié)調(diào)性，它的目的在于消除不同個體和群體的對抗性，實(shí)現(xiàn)意志的統(tǒng)一性。只有獲取了這種意志的統(tǒng)一性，才能消除前進(jìn)道路上的沖突、摩擦和各種內(nèi)部阻礙，獲取內(nèi)部凝聚力和國家治理的效能，實(shí)現(xiàn)國家的最終目的。要實(shí)現(xiàn)這種意志的統(tǒng)一性必須要有團(tuán)結(jié)各種意志的領(lǐng)導(dǎo)力量，在中國就體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民意志的統(tǒng)一，必然以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，同時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是凌駕于人民之上的，而是實(shí)現(xiàn)了和人民意志的統(tǒng)一。對“團(tuán)結(jié)”的強(qiáng)調(diào)，必然會落實(shí)在當(dāng)前中國法治道路的建設(shè)上。

習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別。離開了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來?！薄?3〕可以看出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是理解當(dāng)代中國的法治文化與法治實(shí)踐的至關(guān)重要的因素。

比較而言，西方資本主義社會缺乏統(tǒng)攝各方意志的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，以個人自由為價(jià)值導(dǎo)向的法治建立在意志的對抗關(guān)系上。一方面，這種對抗體現(xiàn)在法治的形成上，各種社會主體通過對抗和妥協(xié)形成了法治。按照昂格爾的觀點(diǎn)，自由主義法律秩序脫胎于多元利益集團(tuán)間的對抗。他認(rèn)為，自由主義實(shí)質(zhì)上將社會當(dāng)作沖突的利益集團(tuán)間相互較量的場地?！?4〕國家的基礎(chǔ)也恰好在于集團(tuán)間對抗后的妥協(xié)，包括官僚政治、貴族特權(quán)以及中產(chǎn)階級。這種妥協(xié)對法律來說具有關(guān)鍵的意義?！?5〕另一方面，這種對抗體現(xiàn)在法治的構(gòu)造上，在自由主義法治中，權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力之間都處于一種外在的對抗關(guān)系之中。由于個人優(yōu)先于政府，國家和個人便處于相互依賴而又相互矛盾之中，個人既依賴國家去實(shí)現(xiàn)自己更好的權(quán)利，同時(shí)又防范國家權(quán)力侵犯自己的權(quán)利。比如，防止濫用立法權(quán)頒布臨時(shí)和專斷的命令，強(qiáng)制剝奪任何人的財(cái)產(chǎn)等等?！?6〕而在政府的權(quán)力構(gòu)造中，權(quán)力與權(quán)力也處于對抗之中，以保障個人自由和權(quán)利。比如，孟德斯鳩認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)三等分之，并且要充分利用權(quán)力之間的獨(dú)立與制約，確保國家權(quán)力的正常運(yùn)行?！?7〕正是由于三種獨(dú)立權(quán)力之間的對抗性存在，防止了權(quán)力集中而侵犯個人自由。

由此，我們可以看到，自由主義法治無論從它的形成還是從它的構(gòu)造上看，都存在著明顯的對抗關(guān)系，法律則充當(dāng)了平衡對抗關(guān)系的角色。在這種法治模式中，不存在法治形成的領(lǐng)導(dǎo)力量，更不存在領(lǐng)導(dǎo)意志和人民意志相統(tǒng)一的問題，法治是在各方意志不斷的對抗與妥協(xié)中形成，社會通過憲法、法律獲得了最后的統(tǒng)一。在這種模式中，由于意志的對抗關(guān)系，也呈現(xiàn)出權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力之間的制約關(guān)系。

權(quán)力制約是人類法治思想中的共同要素，當(dāng)代中國特色社會主義法治同樣也致力于權(quán)力制約。但是，中國法治之下的權(quán)力制約不同于西方自由主義法治的制約模式。首先，黨和人民、國家和人民的統(tǒng)一關(guān)系決定了權(quán)力和權(quán)利不是對抗的，而是統(tǒng)一的，國家權(quán)力服務(wù)于公民的權(quán)利。其次，中國的國家權(quán)力體制不同于西方“分權(quán)與制衡”的體制。有學(xué)者認(rèn)為，西方的權(quán)力體制是一種分散型的權(quán)力體制，適合那種沒有太大民族生存壓力的“自發(fā)現(xiàn)代化”社會，也適合現(xiàn)代化、工業(yè)化已經(jīng)完成的社會。中國的權(quán)力體制是一種集中型權(quán)力體制，中央統(tǒng)籌體制內(nèi)的分工與協(xié)同，以更高的效率完成社會整體目的。并且就監(jiān)督體系而言，它的監(jiān)督活動必須有利于黨中央權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的維護(hù)，有利于中央戰(zhàn)略部署的落實(shí)，有利于國家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于國家的根本利益的維護(hù)和發(fā)展。〔18〕分散型和集中型的根本不同，實(shí)際上主要來自于國家目的上的價(jià)值選擇，中國的權(quán)力制約是在實(shí)現(xiàn)意志統(tǒng)一、追求國家整體目的這一基本立場下實(shí)現(xiàn)的權(quán)力制約，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力制約。這種制約關(guān)系主要是通過監(jiān)督的方式體現(xiàn)出來。由于一切權(quán)力屬于人民，為了保證人民的權(quán)力始終歸屬于人民，中國法治發(fā)展過程中形成了多種形式的權(quán)力監(jiān)督方式，建立起包括黨紀(jì)、國法以及社會層面的權(quán)力監(jiān)督體系，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了相互配合協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制。這個監(jiān)督體系的普遍特點(diǎn)是，它們存在著集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，共同體現(xiàn)出權(quán)力歸屬于人民，權(quán)力服務(wù)于人民的特點(diǎn)。

總的來說，整體的國家目的要求各方意志的統(tǒng)一而非對抗關(guān)系，即表現(xiàn)為行動的整體性、一致性和協(xié)調(diào)性，這既是中國特色社會主義民主政治的本質(zhì)要求，也是理解中國法治道路發(fā)展模式的關(guān)鍵，法治的權(quán)力制約也正是在這種統(tǒng)一關(guān)系中展開，中國法治不同于西方法治的道路特色也從中可以透視出來。

（二）黨政推進(jìn)型法治模式：意志統(tǒng)一中的權(quán)力推動

中國法治的道路模式有著黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志統(tǒng)一的特點(diǎn)，而它的推進(jìn)動力則來自黨和政府的共同發(fā)力。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過政府的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)一種黨政推進(jìn)型法治才能保證中國法治的道路方向，保證消除法治過程中的矛盾沖突，協(xié)調(diào)一致地實(shí)現(xiàn)黨、國家和人民的共同目標(biāo)。

過去有學(xué)者提出，中國法治是以政府而非社會占據(jù)主導(dǎo)，實(shí)行的是政府推進(jìn)型的法治?！?9〕這種觀點(diǎn)雖有一定道理，但就中國的政法體制和法治的具體過程來講，如果不是中國共產(chǎn)黨對法治的倡導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)和推動作用，單靠政府無法擔(dān)當(dāng)國家法治建設(shè)的大任。所以，中國的法治實(shí)際上是黨政共同推進(jìn)型法治。首先，從中國的政法體制看，黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋了政法工作的各個方面。一方面，中共中央政法委員會實(shí)現(xiàn)了對全國政法工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理；另一方面，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第十四條規(guī)定，各級政法單位中的黨組織也承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)政法單位的職能。①其次，從源頭以及具體過程來看，依法治國是中國共產(chǎn)黨率先提出并實(shí)施的?；趯Ψㄖ沃匾匚坏纳羁陶J(rèn)識，2014年黨的十八屆四中全會在憲法、立法、行政、司法、法治社會、法治隊(duì)伍、黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)等方面進(jìn)一步提出了總體規(guī)劃和改革目標(biāo)方案，明確了黨在法治運(yùn)行全過程中的領(lǐng)導(dǎo)作用。為了在制度和組織層面具體落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，中共中央成立中央全面依法治國委員會，其職責(zé)定位正在于從宏觀、全面的角度，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方面資源和力量，做好頂層設(shè)計(jì)?？梢钥闯觯h的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于當(dāng)代中國特色社會主義法治的整個過程，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，有助于形成共識、匯集力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的法治目的。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動下，政府（各類國家機(jī)關(guān)）才能產(chǎn)生明確的法治工作方向和法治工作計(jì)劃，明確哪些方向需要加強(qiáng)、哪些方面需要完善、哪些方面需要改革、途徑方式怎樣等。必須通過黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)和推動，政府才能把力量使到恰當(dāng)?shù)牡胤剑怪卫硇芎蛧夷芰Φ玫皆鰪?qiáng)，更有效地開展國家治理能力的建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代化的治理體系。

黨政推進(jìn)型法治和社會演進(jìn)型法治不同的地方在于，后者更注重社會各主體利益的實(shí)現(xiàn)，而這個利益的實(shí)現(xiàn)是各方主體博弈的結(jié)果，因而較少注重國家整體目標(biāo)。而黨政推進(jìn)型法治更注重人民的幸福和國家整體目標(biāo)，它是通過意志統(tǒng)一中的權(quán)力推動來實(shí)現(xiàn)的。黨政推進(jìn)型法治更強(qiáng)調(diào)的是國家能力，只有國家具有能力才能帶動社會朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)，而一片散沙般的社會，是沒有合力的社會，在國與國普遍競爭的情況下，作為一個弱國不僅難以超越他國，連自我保存都難以實(shí)現(xiàn)。所以孫中山才會說：“要將來能夠抵抗外國的壓迫，就要打破各人的自由，結(jié)成很堅(jiān)固的團(tuán)體?！薄?0〕一個具有合力的社會，必須擁有一個有凝聚力的政黨和一個堅(jiān)強(qiáng)有力的政府，依靠國家權(quán)力的推動來實(shí)現(xiàn)國家目的。近現(xiàn)代一百多年的歷史，經(jīng)歷了從救亡到復(fù)興的艱難歷程，說明只有當(dāng)國家有能力，才能帶動社會的變革和發(fā)展，才能帶來中華民族偉大復(fù)興。

四、以“關(guān)鍵少數(shù)”為啟動開端：扣好中國法治的第一粒扣子

（一）“關(guān)鍵少數(shù)”具有法治帶領(lǐng)和法治模范作用

黨政推進(jìn)型法治不同于單純社會推進(jìn)型的法治模式，是一種自上而下、自下而上雙向互動的法治推進(jìn)模式?！?1〕這就要求黨和政府必須成為法治的帶路人，以帶動社會實(shí)現(xiàn)全面依法治國，而社會的法治化又進(jìn)一步對黨和政府提出更高的要求。因此，黨政推進(jìn)型法治首先需要強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”在法治建設(shè)中的關(guān)鍵作用，要求他們做尊法學(xué)法守法用法的模范，扣好法治建設(shè)的第一?？圩?，切實(shí)地將法治道路建設(shè)與國家整體目標(biāo)融為一體。只有“關(guān)鍵少數(shù)”做好法治表率，社會才能凝聚法治共識，樹立法治信仰。

①《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第十四條規(guī)定：“政法單位黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)本單位或者本系統(tǒng)政法工作，貫徹黨中央關(guān)于政法工作大政方針，執(zhí)行黨中央以及上級黨組織關(guān)于政法工作的決定、決策部署、指示等事項(xiàng)?！?/p>

在黨政推進(jìn)型的法治建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)干部的作用可能是兩方面的，既可能推進(jìn)法治，也可能阻礙法治。過去曾有一種錯誤的認(rèn)識，認(rèn)為法治是建立在人性惡的理論預(yù)設(shè)之上的，權(quán)力必然存在作惡的傾向，法治主要是防惡。確實(shí)某些西方思想家在論述法治必要性的時(shí)候常常提醒我們?nèi)诵源嬖趷旱膬A向，比如孟德斯鳩認(rèn)為，任何擁有權(quán)力的人都難以避免權(quán)力的濫用?！?2〕重視人性中惡的傾向，確實(shí)可以帶來對法律制約權(quán)力的重視。但是必須注意到的是，西方法治不同于中國法治最重要的一點(diǎn)在于，西方法治是社會演進(jìn)型的法治，在這種法治模式中，政府的角色是消極的、被動的，強(qiáng)調(diào)的是對權(quán)力的外在約束。但在中國的黨政推進(jìn)型法治模式中，黨和政府在法治推進(jìn)中的角色是積極的、主動的，在強(qiáng)調(diào)法律對權(quán)力的外在約束的同時(shí)，還需要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮權(quán)力的內(nèi)在自覺和自律的精神，充分發(fā)揮出“關(guān)鍵少數(shù)”積極、進(jìn)取的作用。因此，中國法治建設(shè)不能僅是被動地防范權(quán)力作惡，更重要的是需要權(quán)力來引領(lǐng)法治進(jìn)程，也就是必須發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”在法治推進(jìn)中的關(guān)鍵作用。

具體來看，“關(guān)鍵少數(shù)”首先具有法治帶領(lǐng)和法治模范作用?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”作為法治模范，能夠引領(lǐng)法治進(jìn)程的原因在于產(chǎn)生社會學(xué)習(xí)的心理機(jī)制，阿爾伯特·班杜拉認(rèn)為，“人類的大多數(shù)行為都是通過示范過程而觀察學(xué)會的：人們從觀察別人中形成了有關(guān)新行為如何操作的觀念”〔23〕。社會秩序具有相似性特征，其形成依賴于人們對示范行為的觀察模仿。在人的模仿行為中具有這樣一個規(guī)律，即在地位、能力以及權(quán)力具有較高水平的原型相較于較低的原型，更能促使行為的學(xué)習(xí)。〔24〕社會中的先進(jìn)者往往能夠引起大家的模仿，其行為決定著社會秩序的基本內(nèi)容。因此，從秩序的角度來看，中國特色社會主義法治秩序的關(guān)鍵就在于抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，使其成為法治模范，帶領(lǐng)法治秩序的形成。

通過“關(guān)鍵少數(shù)”作為法治模范，引發(fā)社會效仿帶來的法治秩序是一種自然而又自由的秩序。在這種秩序中，雖然法律是有著強(qiáng)制性的，但人民卻是自由的，因?yàn)榉姆梢殉蔀橐环N民眾的習(xí)慣和全社會的信仰，人們服從法律不是被動的而是主動的。從秩序的形成看，這種秩序不同于西方多元利益集團(tuán)通過沖突和妥協(xié)而形成的法治秩序，它更具有道德的意味，更少利益的博弈，也更能夠凝聚全社會共識，成就國家的整體目標(biāo)。

“關(guān)鍵少數(shù)”的法治帶領(lǐng)和法治模范作用取決于其能否做到帶頭厲行法治。由于權(quán)力既可能推進(jìn)法治，也可能破壞法治，因此需要針對權(quán)力采取“標(biāo)本兼治”的方式來治理權(quán)力。所謂治標(biāo)就是堅(jiān)持做到依法嚴(yán)懲，形成具有較強(qiáng)威懾力的懲罰機(jī)制。所謂治本就是形成切實(shí)有效的防止機(jī)制和預(yù)防機(jī)制，在思想教育方面構(gòu)筑一條自律的思想道德防線?！?5〕由于上行下效的模仿規(guī)律存在，法治秩序的形成需要正本清源，使法治的源頭清澈透明，使得“關(guān)鍵少數(shù)”能夠真正發(fā)揮法治模范作用?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”的帶頭作用，不僅僅意味著不敢違法，而且應(yīng)當(dāng)努力發(fā)揮法治推進(jìn)中的積極性，把尊法學(xué)法守法用法視為一種道德義務(wù)來對待，法治模范實(shí)際上是法治推進(jìn)中的道德模范。而只有在法治推進(jìn)中樹立這樣的道德模范，才能振奮中華民族的道德精神，凝聚民族合力，通過建設(shè)法治中國，實(shí)現(xiàn)中華民族的共同目標(biāo)。

（二）“關(guān)鍵少數(shù)”具有推動“德法合治”的作用

“依法治國和以德治國相結(jié)合”是全面推進(jìn)依法治國必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則?！瓣P(guān)鍵少數(shù)”之所以能夠推動“德法合治”，是因?yàn)橹袊狞h政推進(jìn)型法治在法治和德治推進(jìn)方式上具有一致性，它們都屬于同一種秩序形成方式，即通過“關(guān)鍵少數(shù)”的模范帶頭作用來形成一種自然的秩序。當(dāng)然，這并不是說法治和德治只靠“關(guān)鍵少數(shù)”的模范帶頭作用就可以形成，而是說它起的是一種最為關(guān)鍵的作用。

①法國社會學(xué)家塔爾德認(rèn)為模仿總是存在由高到低的規(guī)律。參見：〔法〕加布里埃爾·塔爾德.模仿律〔M〕.何道寬譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：166-168.西方法治思想中并沒有法治與德治結(jié)合一說，“德法合治”源于中國傳統(tǒng)的儒家治國理念。儒家將德治擺到較法治更高的地位來看待，主張“德主刑輔”“教化優(yōu)先”。儒家的德治主要倚重道德之勢來治理，孔子認(rèn)為：“君子之德，風(fēng)。小人之德，草。草上之風(fēng)，必偃”（《論語·顏淵》），意思是君子（具有政治地位的人）比小人（沒有政治地位的人）的道德能量更大，其道德能量具有像風(fēng)一樣的壓倒性優(yōu)勢。這是因?yàn)闄?quán)力對道德的服從，會使道德變得更加高貴，從而使道德具有勢能，能夠做到“以德服人”的德治效果?！耙缘路恕背诵枰柚暗赖聞菽堋蓖?，還需要借助人的模仿本性。“社會是由一群傾向于互相模仿的人組成的?！薄?6〕由于人的模仿行為天然具有從高走向低的趨勢①，榜樣的力量是無窮的，因此，被崇尚者的德行總是容易被大眾模仿，從而可以推動道德秩序的形成。

由于“關(guān)鍵少數(shù)”的行為既可能具有法律性質(zhì)也可能具有道德性質(zhì)，他們需要德法兼修，成為法治模范和道德模范，才能引領(lǐng)和推進(jìn)法治和德治建設(shè)的進(jìn)程。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部的不法行為和不良行為同樣也會帶來大面積的民眾效仿，導(dǎo)致法治敗壞和道德不彰的后果。因?yàn)槿藗兺ㄟ^模仿周圍人的行為模式來融入社會環(huán)境，這大多是一種無意識的、未加選擇的行為?！?7〕普通民眾并非總是會去效仿領(lǐng)導(dǎo)干部的道德行為，而是在無意識中傾向于去效仿領(lǐng)導(dǎo)干部的一切行為，因?yàn)檫@出于人的社會本性——人們傾向于同團(tuán)體及其首領(lǐng)建立社會連接以獲得安全感。尤其當(dāng)人們效仿違法行為和不良行為獲得好處的時(shí)候，更容易得到一種行為上的激勵。由于效仿的這種特征，法治和德治應(yīng)該先從領(lǐng)導(dǎo)干部的治理開始，把領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)和道德素質(zhì)視為推進(jìn)法治和德治措施的重中之重。

無論是法律素質(zhì)還是道德素質(zhì)，“關(guān)鍵少數(shù)”都應(yīng)該大大優(yōu)于普通群眾，這樣才能引領(lǐng)群眾。因此，以更高的標(biāo)準(zhǔn)來要求他們是必要的。對于黨員干部來說，應(yīng)以憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)、政策紀(jì)律、社會道德等為依據(jù)履行多重義務(wù)，提高自己的法律素質(zhì)和道德素質(zhì)；其他領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)該嚴(yán)格遵循憲法法律、政策紀(jì)律和社會道德的要求，不斷提高法律素質(zhì)和道德素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)干部履行比普通民眾更高標(biāo)準(zhǔn)的道德義務(wù)，是中國法治和德治相結(jié)合的應(yīng)有之義。

古人曾強(qiáng)調(diào)，“為政在人”，“其人存則政舉，其人亡則政息”（《禮記·中庸》），過去我們常常把它理解為一種人治思想而予以摒棄。其實(shí)，強(qiáng)調(diào)為政者的道德素質(zhì)和法治并不矛盾。中國傳統(tǒng)德治強(qiáng)調(diào)為政者修身的重要性，通過修身能夠做到“齊家、治國、平天下”，其中秩序形成的原理并不神秘，靠的就是通過為政者的道德勢能和人的模仿本性所形成的秩序。從今天來看，“關(guān)鍵少數(shù)”就是為政者，無論法治還是德治都需要他們來推行，他們通過法律和道德的雙重自律來積極推行法治和德治，使其擁有的道德能量既能體現(xiàn)在尊法學(xué)法守法用法的模范帶頭作用之中，又體現(xiàn)在對高標(biāo)準(zhǔn)道德的嚴(yán)格遵循之中，最終帶動全社會形成對法治的信仰和對道德的推崇。

抓住“關(guān)鍵少數(shù)”來推進(jìn)法治和德治，除了依靠“關(guān)鍵少數(shù)”的道德修身之外，更重要的是要有一套以“德才兼?zhèn)?、以德為先”的干部選拔機(jī)制，使真正的有德之士能夠進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)干部的行列中來，把無德之人拒之于干部隊(duì)伍的大門之外。只有做到“以德配位”，使“關(guān)鍵少數(shù)”既是法治模范又是品德的模范，才能使法律和道德變得高貴而具有權(quán)威，才能進(jìn)一步推動“德法合治”的道路進(jìn)程，共同構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代化國家治理體系。

五、結(jié)語

“關(guān)鍵少數(shù)”之于中國法治的重要意義，是由中國法治道路的基本邏輯所決定。中國法治道路的發(fā)生從來都不是像西方法治那樣以個人為目的，而是以國家為目的，重在國家和民族的總體目標(biāo)。從國家救亡到民族復(fù)興，一代代中國人為此而奮斗的目標(biāo)，也指引了法治的道路。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，中國法治道路需要以黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志統(tǒng)一為要求，實(shí)行黨政推進(jìn)型法治，而這條道路的啟動就必然需要“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮出推進(jìn)法治的關(guān)鍵作用。這種作用不在于口號，而在于“關(guān)鍵少數(shù)”身體力行，在法治進(jìn)程的各個方面起到模范作用，以此帶動法治的形成。

這種法治模式不以意志的對抗為手段，而是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和意志的統(tǒng)一。它是一種自上而下、自下而上雙向互動的法治推進(jìn)模式，這種法治模式只能是一種帶領(lǐng)型法治，強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”的行為垂范。這種法治模式也契合了中國古代德治的秩序形式，通過為政者的率先垂范，以身作則，實(shí)現(xiàn)德化的秩序，因此通過“關(guān)鍵少數(shù)”的模范作用還可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“德法合治”。

西方法治和中國法治不僅目的上具有差異，而且在道路選擇上也是不同的。西方法治模式更具有消極的色彩，主要在“防范”，防范國家作惡，防范國家權(quán)力侵犯個人權(quán)利和自由；中國法治模式更具有積極的色彩，主要在“進(jìn)取”，權(quán)力制約的目的主要在于更好地提升國家能力，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。為了實(shí)現(xiàn)國家整體目標(biāo)，就需要有堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力量，需要“關(guān)鍵少數(shù)”發(fā)揮出重要的積極作用，帶動國家和社會的雙向互動，實(shí)現(xiàn)全面依法治國。

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〔11〕毛澤東選集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2007：361.

〔12〕中共中央文獻(xiàn)研究室.中共中央文件選集（1949年10月-1966年5月）（第15冊）〔M〕.北京：人民出版社，2013：251-253.

〔13〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015： 35.

〔14〕〔15〕〔美〕R.M.昂格爾.現(xiàn)代社會中的法律〔M〕.吳玉章，周漢華譯.北京：譯林出版社，2001：65-66，71.

〔17〕〔22〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊）〔M〕.張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1963：186，154.

〔18〕張桂林.黨和國家監(jiān)督體系原理探析〔J〕.政治學(xué)研究，2020，（4）.

〔19〕蔣立山.中國法治道路初探（上）〔J〕.中外法學(xué)，1998，（3）.

〔20〕孫中山全集：第9卷〔M〕.北京：中華書局，2011：281.

〔21〕〔25〕習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020： 136，151.

〔23〕〔24〕〔美〕阿爾伯特·班杜拉.社會學(xué)習(xí)理論〔M〕.陳欣銀，李伯黍譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2015：18，76.

〔26〕〔法〕加布里埃爾·塔爾德.模仿律〔M〕.何道寬譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：50.

〔27〕〔美〕格雷戈里·?？瓶?神秘的鏡像神經(jīng)元〔M〕.李婷燕譯.杭州：浙江人民出版社，2016：204.

【責(zé)任編輯：歐露】

〔基金項(xiàng)目〕國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治與德治的治理機(jī)制研究”（20AFX002）

〔作者簡介〕郭忠，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

賀梓恒，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生，重慶401120。