梅皓 許瑾 袁有生

國家要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。習(xí)近平總書記在2022年中央農(nóng)村工作會議特別強調(diào)：“要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，完善土地增值收益分配機制。”農(nóng)村宅基地制度改革，就是落實宅基地集體所有權(quán)、保障資格權(quán)、適度放活使用權(quán)，是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，是鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，是新形勢下強村富民的現(xiàn)實舉措，也是破解用地矛盾、拓展發(fā)展空間的迫切需要。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革對盤活農(nóng)村資源、拓展發(fā)展空間、激活宅基地蘊含價值、激發(fā)發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、深刻理解農(nóng)村宅基地制度改革在鄉(xiāng)村振興中的重要地位

（一）深刻理解中央農(nóng)村改革精神

習(xí)近平總書記指出：“全面推進鄉(xiāng)村振興，必須用好改革這一法寶。”從2015年以來，黨中央出臺了一系列農(nóng)村改革方案，2018年，兩辦印發(fā)了《農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，吹響了農(nóng)村宅基地深層次改革的號角。黨的二十大報告對深化農(nóng)村改革再部署，提出“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。對標二十大要求，我們要抓好今后宅基地改革工作。

（二）深刻理解宅基地“三權(quán)分置”的實質(zhì)

二十大報告提出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益?！?016年，習(xí)近平總書記在安徽小崗村主持召開深化農(nóng)村改革座談會，指出新形勢下深化農(nóng)村改革的主線仍然是農(nóng)民和土地的關(guān)系。二十大報告提出的“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，需要運用改革的手段，創(chuàng)新農(nóng)村制度設(shè)計，落實農(nóng)民的權(quán)益，要重點抓好承包地和宅基地制度改革，方法都是“三權(quán)分置”。宅基地的“三權(quán)分置”，就是要落實宅基地的集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)要先行先試，健全宅基地的分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度，鼓勵依法自愿退出宅基地，退出宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)村集體所有。

（三）要維護進城農(nóng)民宅基地的權(quán)益

二十大報告提出：“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)

益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓?！鞭r(nóng)民享有土地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)和集體收益的分配權(quán)。這三項權(quán)利是基于我國社會主義公有制的制度基礎(chǔ)賦予農(nóng)民的，應(yīng)該得到有效保障。習(xí)近平總書記講：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家是一個長期過程，農(nóng)民在城里沒有徹底扎根之前，不要急著斷了他們在農(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進可退?！币虼藝冶仨毐Ｕ线M城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，具體說有三項。第一項是土地承包權(quán)。河南省承包地確權(quán)頒證工作2017年已基本完成，要確保土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶，切實保護農(nóng)民權(quán)益。第二項是宅基地使用權(quán)。依據(jù)土地管理法規(guī)定，我國農(nóng)村實行“一戶一宅”制度，對符合條件的農(nóng)戶，要進行宅基地確權(quán)，發(fā)放房地一體的不動產(chǎn)登記證書。第三項是集體收益分配權(quán)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，河南省進行了集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以份額形式量化給成員個人，以戶為單位發(fā)放股權(quán)證作為參加集體收益分配的基本依據(jù)，這其中涉及未承包到戶的集體土地收益分配問題。今后集體發(fā)展收益要依據(jù)股權(quán)證向成員分紅，讓農(nóng)民享受到改革發(fā)展的紅利。

（四）要繼續(xù)推進宅基地試點改革

宅基地試點改革工作要嚴格貫徹落實河南省委2022年度重點工作任務(wù)“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟”的要求，穩(wěn)慎推進改革。一要召開農(nóng)村宅基地制度改革試點工作座談會，檢查工作進度，交流試點經(jīng)驗，研究解決共性問題和難點問題，穩(wěn)步推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作。二要堅持管理和改革兩手抓，加強農(nóng)村宅基地管理，統(tǒng)籌抓好宅基地制度改革試點，推進全省農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、改革有序。三要完善檢查指導(dǎo)機制，落實好月例會、月通報、季報告制度，定期匯報工作進度，交流試點經(jīng)驗。四要印發(fā)《河南省農(nóng)村宅基地改革與管理》專報，表揚改革進展較快的地區(qū)，督促改革進展較慢的地區(qū)，實現(xiàn)均衡發(fā)展。

二、認真分析河南省當前宅基地改革的形勢

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)農(nóng)民切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展大局，是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。

（一）河南省宅基地改革當前取得的成績

按照國家《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》要求，河南省鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長垣市、新縣等5個縣（市、區(qū)）被確定為新一輪宅基地制度改革試點縣，同時5個試點縣（市、區(qū)）承擔(dān)亂占耕地建房住宅類房屋試點綜合整治任務(wù)。在近一年改革過程中取得了階段性成果，河南省在全國率先出臺農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法，配套農(nóng)村自建住房規(guī)劃和用地管理辦法、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地房屋建筑管理辦法，推進鞏義市、長垣市、孟津區(qū)、寶豐縣、新縣國家宅基地制度改革試點工作，為繼續(xù)深化改革奠定了政策和實踐基礎(chǔ)。5個試點縣（市、區(qū)）宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查、村莊規(guī)劃、歷史遺留問題解決、房地一體不動產(chǎn)頒證等四項基礎(chǔ)工作基本完成。圍繞國家改革試點“五探索、兩完善、兩健全”九項內(nèi)容，試點縣（市、區(qū)）結(jié)合自身情況選擇改革內(nèi)容有序展開。試點縣（市、區(qū)）均建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃委員會，明確宅基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批機構(gòu)，完成信息化平臺建設(shè)，設(shè)置宅基地審批業(yè)務(wù)窗口，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊。

（二）河南省宅基地改革面臨的困難

從鄉(xiāng)村振興的整體要求來看，從二十大的高標準要求來看，河南省農(nóng)村宅基地制度改革面臨著較大的困難。

1.歷史遺留問題較多?！耙粦舳嗾焙统瑯藴式ǚ繗v史問題存在已久，由于歷史原因，農(nóng)村“一戶多宅”、超標準占地等問題普遍存在。河南省目前農(nóng)村亂占耕地建房住宅類房屋數(shù)量高達56萬宗之多，短時間內(nèi)很難消化。

2.農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性不高。雖然試點縣（市、區(qū)）通過土地整治、土地增減掛鉤、宅基地置換等方式，開展了部分宅基地退出和補償工作，但由于缺乏相關(guān)配套政策措施，且農(nóng)村社會保障體系尚不完善，農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性不高。

3.新增農(nóng)民宅基地用地很難保障。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，一方面，擁有大量農(nóng)房閑置；另一方面，一些有剛性需求農(nóng)民的合理建房用地需要得不到保障。

三、持續(xù)深入推進農(nóng)村宅基地改革工作

按照國家和省委省政府改革方案要求，河南省將持續(xù)推動鞏義市、孟津區(qū)、寶豐縣、長垣市、新縣等5個國家宅基地制度改革試點工作，同時在5個試點地區(qū)開展農(nóng)村亂占耕地建房住宅類綜合整治，兩項工作整體謀劃、統(tǒng)籌部署、協(xié)調(diào)推進，在堅決遏制增量的同時，積極穩(wěn)妥處置存量，規(guī)范有序管理宅基地。

1.深入推進農(nóng)村宅基地制度改革和亂占耕地建房住宅類綜合整治兩項試點工作。河南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要探索保障農(nóng)民合理建房用地需求的路徑，采取措施強化監(jiān)管，堅決遏制亂占耕地建房亂象；推動深化農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)率先健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度。

2.深入推動《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法》落地見效。一是嚴格宅基地審批，堅持先規(guī)劃后審批、不規(guī)劃不審批、“一戶一宅”的原則。二是加強審批管理制度建設(shè)，指導(dǎo)出臺指導(dǎo)性意見，明確審批時限、建設(shè)時限等，督促指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立宅基地用地建房審批管理臺賬，并逐級報農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門備案。三是加強日常監(jiān)督，督促指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強宅基地和農(nóng)房建設(shè)全程監(jiān)管，嚴格落實申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后驗收到場“三到場”要求，落實鄉(xiāng)村責(zé)任，加強日常巡查，采取“村日巡查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周巡查、縣級月核查、市級季督查”真督實導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)和制止“未批先建、批小建大、批東建西”等各類違法違規(guī)建房行為。

3.持續(xù)推進農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的利用。通過實踐，河南省探索出如下盤活利用的模式：一是將有價值的房屋改建成圖書館、村史館、養(yǎng)老中心等公共設(shè)施；二是將閑置農(nóng)房以出租、入股、聯(lián)營等方式發(fā)展文化旅游、民宿 ；三是利用長期破敗農(nóng)房、荒蕪宅基地開展“一宅變四園”。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部門要指導(dǎo)各地積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地和閑置農(nóng)房盤活利用工作，結(jié)合鄉(xiāng)村振興示范工程、鄉(xiāng)村建設(shè)行動、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治等，因地制宜開展多種形式盤活利用，總結(jié)篩選一批具有代表性的典型案例，進行重點宣傳推廣；鼓勵有條件的地區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地整治，依法依規(guī)為農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地保障。

（責(zé)任編輯? ?劉沛儒 ）