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        上海:引領(lǐng)郊野單元空間治理精細(xì)化

        2023-05-30 01:28:37顧守柏
        資源導(dǎo)刊 2023年3期
        關(guān)鍵詞:郊野總體規(guī)劃全域

        顧守柏

        近年來(lái),上海市積極響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革的要求,立足自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)落實(shí),以郊野單元規(guī)劃為藍(lán)本,融合控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)邏輯,逐步形成了以行動(dòng)為導(dǎo)向的郊野單元村莊規(guī)劃編制和實(shí)施體系。

        搭建鄉(xiāng)村空間治理平臺(tái)

        上海的郊野單元村莊規(guī)劃經(jīng)歷了從1.0到4.0版的演進(jìn),實(shí)現(xiàn)了由專項(xiàng)規(guī)劃向綜合性詳細(xì)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。其中3.0版郊野單元規(guī)劃誕生于《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》批復(fù)階段,與鎮(zhèn)總規(guī)同步編制,采取“鎮(zhèn)域單元+多村莊”整體編制的方式,基本確定了全市鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃布局,解決了剛性傳導(dǎo)與全覆蓋的問(wèn)題,落實(shí)了近期建設(shè)項(xiàng)目空間和用途管制要求,構(gòu)建了鄉(xiāng)村詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)“一張圖”,為鄉(xiāng)村發(fā)展和精細(xì)化治理提供了支撐。

        在建立全域全要素國(guó)土空間管控體系的新背景下,上海構(gòu)建了總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)層次的國(guó)土空間規(guī)劃體系,在鄉(xiāng)村地區(qū)確立了“郊區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃(總體規(guī)劃層次)—新市鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃(單元規(guī)劃層次,含村莊布局規(guī)劃)—郊野單元村莊規(guī)劃(詳細(xì)規(guī)劃層次,含村莊設(shè)計(jì))—村莊設(shè)計(jì)”的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)四類規(guī)劃體系。

        4.0版郊野單元村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外面向?qū)嵤┑脑敿?xì)規(guī)劃,對(duì)上承接上位國(guó)土空間規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求,對(duì)下統(tǒng)籌各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng),充分銜接各類專項(xiàng)規(guī)劃,是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各類建設(shè)的法定依據(jù)。

        分類施策以適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)

        當(dāng)前,上海郊野單元村莊規(guī)劃用地分類形成了3大類、21中類、69小類的地類管控體系,并精準(zhǔn)契合管、批、編的空間治理邏輯,配合12類國(guó)土空間用途管制行為規(guī)則。用地分類同時(shí)明確圖則管理深度,以鄉(xiāng)村單元為單位形成“一村一則”,明確單元內(nèi)核心指標(biāo)要求。

        在整體編制程序之外,上海郊野單元村莊規(guī)劃設(shè)立了專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施深化(圖則更新)程序,以適應(yīng)鄉(xiāng)村特點(diǎn)分類施策。各類鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)可按需開(kāi)展專項(xiàng)規(guī)劃編制,具備前期技術(shù)支撐的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目,可進(jìn)行圖則更新簡(jiǎn)易程序,進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃編制流程要求。

        作為上海鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的有機(jī)組成部分和過(guò)程行動(dòng),全域土地綜合整治從“規(guī)劃—項(xiàng)目—資金—時(shí)序”四個(gè)層面有機(jī)整合各類國(guó)土空間要素,加強(qiáng)全域全要素過(guò)程管控和動(dòng)態(tài)管理,從而逐步實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田集中連片、“三生空間”布局合理、建設(shè)用地騰挪集約的國(guó)土空間新格局,增強(qiáng)了郊野單元村莊規(guī)劃可實(shí)施性。

        為促進(jìn)規(guī)劃落地,上海在相關(guān)技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上,開(kāi)展了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、使用權(quán)作價(jià)入股等方面的配套政策研究和試點(diǎn)實(shí)踐,綜合利用各類政策工具實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)空間優(yōu)化、資源整合和價(jià)值提升,實(shí)現(xiàn)空間、政策和行動(dòng)的融合。

        “三位一體”的郊野空間治理實(shí)踐

        松江區(qū)泖港鎮(zhèn)充分利用上海市全域土地綜合整治試點(diǎn)的契機(jī),針對(duì)工業(yè)用地低效、農(nóng)村宅基地布局分散、耕地斑塊零碎、各線性工程項(xiàng)目時(shí)空統(tǒng)籌性系統(tǒng)性不強(qiáng)等問(wèn)題,通過(guò)郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設(shè)計(jì)、全域土地綜合整治實(shí)施方案“三位一體”,推動(dòng)規(guī)劃精準(zhǔn)落地,促進(jìn)鄉(xiāng)村高品質(zhì)生活和高效能治理。

        泖港鎮(zhèn)通過(guò)規(guī)劃編制,全面落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的目標(biāo)管理和指標(biāo)管控,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、市政交通等各類專項(xiàng)規(guī)劃,城市開(kāi)發(fā)邊界外區(qū)域耕地?cái)?shù)量增加261.4公頃,永久基本農(nóng)田布局更集中,全鎮(zhèn)規(guī)劃土地整備引導(dǎo)區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田面積占比增加5%。

        在充分考慮村民意愿、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)和各種剛性管控要素的基礎(chǔ)上,泖港鎮(zhèn)優(yōu)化村莊平移歸并點(diǎn)選址,形成村莊布局和設(shè)計(jì)方案。為協(xié)調(diào)推進(jìn)建設(shè)用地減量化和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,泖港鎮(zhèn)在建設(shè)用地總量控制下,實(shí)施“減量”和“盤活”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí),聯(lián)合周邊村落參與入股,實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)用地布局優(yōu)化、土地節(jié)約集約利用和村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

        上海郊野單元村莊規(guī)劃從技術(shù)邏輯走向制度邏輯,通過(guò)融入戰(zhàn)略思維、底線思維、系統(tǒng)思維和設(shè)計(jì)思維,完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、配套政策和工作機(jī)制,建立了較完善的制度體系,輔以信息技術(shù)手段,初步構(gòu)建了用途管制、實(shí)施、監(jiān)督、執(zhí)法的全流程閉環(huán)規(guī)劃管理模式。(摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2023年3月3日3版)

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