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        中美自然資源管理模式分析及其可持續(xù)發(fā)展啟示

        2023-05-30 01:28:37王春娟陳建均劉大海孫開心
        資源導(dǎo)刊 2023年3期
        關(guān)鍵詞:管理

        王春娟 陳建均 劉大海 孫開心

        自然資源是指在一定時(shí)間、地點(diǎn)和條件下,能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的,以提高人類當(dāng)前和未來(lái)福利的自然條件和環(huán)境。這是聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)自然資源的定義。實(shí)際上,自然資源是動(dòng)態(tài)的,它能夠?yàn)槿祟愄峁┥?、發(fā)展和享受的物質(zhì)與空間。自然資源的保護(hù)、維持、改善和有序開發(fā)利用對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)意義重大。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)自然資源管理體制采用中央與地方分級(jí)、分部門管理的傳統(tǒng)模式,存在條塊分割管理問題。相較而言,美國(guó)對(duì)自然資源的綜合管理已有百年歷史,并不斷對(duì)自然資源管理模式進(jìn)行改進(jìn),其管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)自然資源管理有一定的借鑒意義。文章將我國(guó)自然資源部和美國(guó)自然資源主要管理部門——內(nèi)政部(DOI)的管理模式進(jìn)行比較分析,研究美國(guó)內(nèi)政部2014—2023財(cái)年部門預(yù)算變化趨勢(shì)及2023財(cái)年優(yōu)先事項(xiàng),分析其自然資源管理工作重心的調(diào)整,探討美國(guó)自然資源管理模式和政策導(dǎo)向?qū)ξ覈?guó)的啟示,為我國(guó)自然資源管理工作提供參考。

        中美自然資源管理模式分析

        我國(guó)自然資源管理涉及自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等多個(gè)部門。生態(tài)環(huán)境部主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)及污染防治,推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè);水利部主要負(fù)責(zé)水資源相關(guān)事項(xiàng);自然資源部主要負(fù)責(zé)對(duì)我國(guó)自然資源進(jìn)行系統(tǒng)、全面管理,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé),統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé),著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題,同時(shí),還包括實(shí)施自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查和監(jiān)測(cè),制定自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià),擬訂自然資源和國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)草案進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)。

        美國(guó)自然資源管理涉及內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、陸軍工程兵團(tuán)、商務(wù)部等部門,其中,農(nóng)業(yè)部涉及自然資源的機(jī)構(gòu)有國(guó)家自然資源保護(hù)局和林業(yè)局。國(guó)家自然資源保護(hù)局是自然資源保護(hù)的領(lǐng)袖角色,激勵(lì)人們關(guān)注生態(tài)保護(hù);林業(yè)局重點(diǎn)指導(dǎo)林業(yè)研究、管理和保護(hù);陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理水資源及相應(yīng)的土建工程和相關(guān)防災(zāi)響應(yīng);商務(wù)部下屬國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)部門負(fù)責(zé)漁業(yè)和瀕危動(dòng)物管理相關(guān)問題。但自然資源管理職能中涉及資源最多、管理范圍最廣的部門是內(nèi)政部。美國(guó)內(nèi)政部成立于1849年,主要負(fù)責(zé)管理公共土地、礦產(chǎn)資源、海洋能源、國(guó)家公園、魚類及野生動(dòng)物等諸多自然資源。內(nèi)政部從美國(guó)人民的利益出發(fā),保護(hù)和管理國(guó)家的自然資源和文化遺產(chǎn),提供關(guān)于自然資源和自然災(zāi)害的科學(xué)信息,為美國(guó)人民創(chuàng)造戶外娛樂機(jī)會(huì),并履行國(guó)家對(duì)美國(guó)印第安人、阿拉斯加土著人和附屬島嶼社區(qū)的信托責(zé)任。同時(shí),內(nèi)政部與農(nóng)業(yè)部的林業(yè)局分擔(dān)森林、礦產(chǎn)、牧場(chǎng)和荒地火災(zāi)管理的責(zé)任,與陸軍工程兵團(tuán)分擔(dān)水資源管理和水力發(fā)電的責(zé)任,與商務(wù)部國(guó)家海洋漁業(yè)局分擔(dān)漁業(yè)和瀕危物種管理的責(zé)任,與地方政府分擔(dān)土地利用規(guī)劃的責(zé)任。在管理過(guò)程中,為應(yīng)對(duì)全球氣候變化與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化,內(nèi)政部不斷調(diào)整預(yù)算,導(dǎo)向政策不斷變化。

        在部門機(jī)構(gòu)方面,中國(guó)自然資源部和美國(guó)內(nèi)政部都是集自然資源實(shí)務(wù)管理和公共服務(wù)為一體,管理職責(zé)包括煤炭、天然氣、油田、森林、畜牧、瀕危動(dòng)物保護(hù)等方面。兩者下屬各個(gè)分局,各司其職,分工明確。中國(guó)自然資源部下設(shè)國(guó)家林業(yè)和草原局、中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局,分別負(fù)責(zé)森林和草原方面、地質(zhì)和礦產(chǎn)方面的具體職能,從中可以看出我國(guó)對(duì)林業(yè)草原資源和礦產(chǎn)資源的重視程度。同時(shí),設(shè)立了眾多派出機(jī)構(gòu),以更好地履行區(qū)域?qū)用婀芾砺氊?zé)。美國(guó)內(nèi)政部下設(shè)土地管理局等11個(gè)局,從命名就能看出美國(guó)內(nèi)政部的資源管理工作更加細(xì)分,對(duì)土地、國(guó)家公園、魚類和野生動(dòng)物、海洋能源、地質(zhì)調(diào)查等單設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。美國(guó)內(nèi)政部除了自然資源管理外,還設(shè)立印第安事務(wù)局、印第安教育局和信托基金管理局來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)家文化遺產(chǎn)的管理和保護(hù),以及對(duì)美國(guó)不同民族(如美國(guó)印第安人等)相關(guān)事項(xiàng)的管理。

        美國(guó)內(nèi)政部預(yù)算及其

        自然資源管理重心變化分析

        一是美國(guó)內(nèi)政部預(yù)算變化分析。通過(guò)對(duì)外公布的2014—2023財(cái)年預(yù)算概況可以發(fā)現(xiàn),美國(guó)內(nèi)政部2014—2023財(cái)年的預(yù)算整體呈波動(dòng)上升趨勢(shì),其中,2023財(cái)年預(yù)算授權(quán)較2022財(cái)年上升15%。2023財(cái)年預(yù)算說(shuō)明中指出,內(nèi)政部在應(yīng)對(duì)氣候變化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,將繼續(xù)積極應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

        從各直屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算支出變化來(lái)看,從2022財(cái)年起預(yù)算支出有所增加,下屬機(jī)構(gòu)如土地管理局的預(yù)算增加顯著。美國(guó)內(nèi)政部自然資源管理政策由原來(lái)的以能源獨(dú)立為目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)對(duì)氣候危機(jī)、推進(jìn)清潔能源計(jì)劃為目標(biāo),有利于更好地實(shí)現(xiàn)其保護(hù)自然資源的使命。

        從能源方面預(yù)算變化來(lái)看,地面采礦復(fù)墾和執(zhí)行辦公室、安全和環(huán)境執(zhí)法局的預(yù)算有小幅增加,支出側(cè)重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移,其中,地面采礦復(fù)墾和執(zhí)行辦公室預(yù)算中增加了對(duì)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)、援助和轉(zhuǎn)移活動(dòng)的支出,更多地關(guān)注廢棄礦山振興而非開采煤炭。

        二是美國(guó)內(nèi)政部2023財(cái)年優(yōu)先事項(xiàng)分析。應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn),增強(qiáng)抵御能力。2023財(cái)年,美國(guó)內(nèi)政部預(yù)計(jì)安排14億美元預(yù)算用于填海造地計(jì)劃和項(xiàng)目,幫助社區(qū)減輕干旱和氣候變化的影響;安排15億美元預(yù)算用于荒野火災(zāi)管理,旨在提高消防能力。同時(shí),預(yù)算投資49億美元用于支持內(nèi)陸地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)、保護(hù)和改善,以使土地、水、生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)匚锓N生存更加穩(wěn)定。

        應(yīng)對(duì)環(huán)境和能源挑戰(zhàn),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。2023財(cái)年,美國(guó)內(nèi)政部在能源方面分別投資5170萬(wàn)美元、770萬(wàn)美元、4970萬(wàn)美元供海洋能源管理局、安全與環(huán)境執(zhí)法局、土地管理局用于可再生能源項(xiàng)目。此外,預(yù)算中有4.789億美元用于石油和天然氣項(xiàng)目。同時(shí),2023財(cái)年的預(yù)算還包括向各州提供3300萬(wàn)美元的援助和支持,6220萬(wàn)美元用于廢棄礦山和危險(xiǎn)材料管理,2940萬(wàn)美元用于解決阿拉斯加遺留油井,撥款1.15億美元用于“反洗錢”經(jīng)濟(jì)振興。

        推進(jìn)和整合內(nèi)部科學(xué)建設(shè)。為支持各機(jī)構(gòu)應(yīng)用科學(xué)的建設(shè),2023財(cái)年,美國(guó)內(nèi)政部預(yù)算撥款1.471億美元用于物種管理和土地管理方面的應(yīng)用科學(xué),1.247億美元用于氣候適應(yīng)科學(xué)中心(CASC)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。此外,2023財(cái)年的預(yù)算還包括4790萬(wàn)美元用于生物威脅和入侵物種的研究。

        加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。2023財(cái)年,美國(guó)內(nèi)政部預(yù)算投資230萬(wàn)美元用于人力資本計(jì)劃,2110萬(wàn)美元用于支持內(nèi)政部的執(zhí)法工作。

        美國(guó)自然資源管理政策導(dǎo)向變化

        通過(guò)預(yù)算數(shù)據(jù)總體情況和趨勢(shì)變化分析,以及內(nèi)政部2023財(cái)年優(yōu)先事項(xiàng)可以看出,特朗普政府和拜登政府的分歧點(diǎn)主要聚焦于氣候、能源等政策。

        氣候政策方面,特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期曾禁止使用“氣候變化”一詞,對(duì)氣候問題置之不理。而在拜登政府領(lǐng)導(dǎo)下,美國(guó)重視氣候變化帶來(lái)的影響,并正視氣候挑戰(zhàn)。內(nèi)政部承諾將建立一個(gè)平民氣候小組,專門致力于保護(hù)公共土地、增強(qiáng)社區(qū)的適應(yīng)力以應(yīng)對(duì)氣候變化。同時(shí),內(nèi)政部將綜合考慮各方利益主體的關(guān)切,以實(shí)現(xiàn)2030年之前保護(hù)至少30%的公共土地和水域?yàn)槟繕?biāo),保護(hù)生物多樣性,應(yīng)對(duì)氣候變化。

        能源領(lǐng)域方面,相較于特朗普政府加大油氣開發(fā)、復(fù)興美國(guó)煤炭行業(yè)的政策,拜登政府更提倡清潔能源的開發(fā)利用。依據(jù)拜登政府的清潔能源計(jì)劃,2023財(cái)年,內(nèi)政部各下屬機(jī)構(gòu)在清潔能源發(fā)電、廢棄礦山清理等領(lǐng)域預(yù)算支出顯著增加,傳統(tǒng)能源開發(fā)的相關(guān)支出相應(yīng)減少,有助于在公共土地和水域上負(fù)責(zé)任地發(fā)展可再生能源。

        基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,拜登政府堅(jiān)持科學(xué)賦能,堅(jiān)持各機(jī)構(gòu)科學(xué)技術(shù)建設(shè),其中,特別表現(xiàn)在氣候科學(xué)和土地管理科學(xué)方面。同時(shí),拜登政府也加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè),完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、更新和現(xiàn)代化發(fā)展,通過(guò)兩黨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案獲取大額投資,幫助全美各地的社區(qū)提高解決相關(guān)環(huán)境問題的能力。

        美國(guó)自然資源管理政策導(dǎo)向

        對(duì)我國(guó)的啟示

        在清潔能源產(chǎn)業(yè)布局方面,美國(guó)內(nèi)政部注重氣候變化對(duì)環(huán)境的影響和清潔能源的發(fā)展,具體表現(xiàn)為增加公共土地和水域的可再生能源生產(chǎn),推動(dòng)新興海上風(fēng)電開發(fā),與美國(guó)東海岸11個(gè)州就加快海上風(fēng)電場(chǎng)和有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成合作。從目前我國(guó)清潔能源發(fā)展情況來(lái)看,也需要以可持續(xù)發(fā)展理念來(lái)開發(fā)利用自然資源。我國(guó)應(yīng)持續(xù)推進(jìn)可再生能源規(guī)?;?,將光伏、風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向海洋,大力推動(dòng)海洋清潔能源開發(fā)。

        在自然資源管理科學(xué)化方面,美國(guó)內(nèi)政部強(qiáng)調(diào)科學(xué)手段在國(guó)家能源和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源保護(hù)中的應(yīng)用,利用現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施高效地管理自然資源,并通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善數(shù)據(jù)管理來(lái)促進(jìn)自然資源管理創(chuàng)新。同時(shí),美國(guó)內(nèi)政部積極投資USGS能源和礦產(chǎn)研究設(shè)施建設(shè),旨在打造最先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施,提升能源研究水平。美國(guó)內(nèi)政部還重視自然資源數(shù)據(jù)保護(hù)和管理,提供地質(zhì)和地球物理數(shù)據(jù)數(shù)字訪問服務(wù)。我國(guó)自然資源管理工作涉及面廣,對(duì)管理科學(xué)化和創(chuàng)新性要求較高,因此,應(yīng)結(jié)合目前實(shí)際情況,關(guān)注數(shù)據(jù)和信息之間的關(guān)聯(lián)性,積極推動(dòng)自然資源數(shù)字化管理,整合土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境等數(shù)據(jù),構(gòu)建多主體協(xié)同平臺(tái),服務(wù)國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、自然資源確權(quán)登記等工作。

        在自然資源要素市場(chǎng)化配置方面,美國(guó)構(gòu)建了清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)體系,建立起自然資源有償使用制度,促進(jìn)自然資源要素市場(chǎng)化配置。美國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的獲取和交易有償付費(fèi),開采和利用自然資源須持有許可證,自然資源市場(chǎng)交易發(fā)展較為完善。這方面為我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)提供了借鑒,我國(guó)需要明確自然資源使用責(zé)任劃分界限,持續(xù)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)交易發(fā)展,推動(dòng)建立全國(guó)碳排放交易市場(chǎng),逐步完善自然資源出讓、轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)交易模式等。

        在自然資源管理組織結(jié)構(gòu)方面,美國(guó)內(nèi)政部下設(shè)11個(gè)局,從命名就能看出每個(gè)下屬局的職責(zé),細(xì)分土地、國(guó)家公園等自然資源管理權(quán)限。同時(shí),中美兩國(guó)一致強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)改革和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)不斷優(yōu)化自然資源管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),調(diào)整管理模式以順應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求,提高自然資源管理效率。

        我國(guó)自然資源管理模式的

        可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

        中美兩國(guó)自然資源管理機(jī)構(gòu)的管理職能和組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出各具特色的管理模式。美國(guó)內(nèi)政部管理歷史悠久,相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒。

        創(chuàng)新自然資源管理理念,堅(jiān)持人與自然和諧共生。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),把握其科學(xué)內(nèi)涵,正確處理人與自然和諧共生之間的關(guān)系、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系,合理、有序地開發(fā)利用保護(hù)各種自然資源,充分發(fā)揮自然資源的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境效益;協(xié)調(diào)、平衡各方面當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,妥善處置經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

        創(chuàng)新自然資源管理方式,堅(jiān)持“兩手抓”,統(tǒng)籌自然資源開發(fā)和保護(hù)。堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)“兩手抓”。我國(guó)自然資源管理以預(yù)防和保護(hù)為主,在保護(hù)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮自然資源的資源功能和生態(tài)功能,實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)由注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能雙贏轉(zhuǎn)變。

        創(chuàng)新自然資源管理模式,構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代信息化的管理模式。我國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),利用科技賦能,力求高效率、高質(zhì)量地管理自然資源。同時(shí),應(yīng)大力推進(jìn)自然資源管理模式改革,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置,明晰各部門職責(zé),加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)能力建設(shè),科學(xué)優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效的現(xiàn)代化管理,提高我國(guó)自然資源管理效率。(摘編自《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2023年第1期)

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