李春曉

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，我國(guó)財(cái)稅制度也在不斷調(diào)整優(yōu)化，分稅制的實(shí)施增加了地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、民生改善等方面的事權(quán)。為確保有足夠的財(cái)政資金支撐各項(xiàng)工作落實(shí)，地方政府開(kāi)始利用投融資平臺(tái)進(jìn)行資金籌措。投融資平臺(tái)滿(mǎn)足了地方政府對(duì)財(cái)政資金的需求，有效保障了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。但在投融資平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中，也存在諸多問(wèn)題，部分地方政府有高額債務(wù)，很容易造成地方財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。地方政府具有的資金籌集權(quán)利是法律賦予的，這促使地方政府享有相應(yīng)的舉債權(quán)。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，為確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，傳統(tǒng)投融資平臺(tái)憑借資產(chǎn)高速增長(zhǎng)的方式，對(duì)借款利息進(jìn)行彌補(bǔ)，這一過(guò)程受到諸多限制。再加上城鎮(zhèn)化建設(shè)要求以人為本，對(duì)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等提出高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，導(dǎo)致地方政府在基建方面存在很大的資金缺口。因此，地方政府應(yīng)該對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行研究分析，制定出符合當(dāng)前發(fā)展環(huán)境的轉(zhuǎn)型路徑，逐步降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有效保障地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

搭建投融資平臺(tái)能確保地方政府有效落實(shí)各項(xiàng)工作，投融資平臺(tái)形成后，基本滿(mǎn)足了地方政府對(duì)資金的需求，促使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)有序開(kāi)展。構(gòu)建新的投融資體系，在充分保障人民群眾合法權(quán)益的同時(shí)，也為國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展提供有效支持。雖然投融資平臺(tái)能產(chǎn)生很大的作用，但也存在很多問(wèn)題。比如，信息不透明、風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高等，這將直接導(dǎo)致政府背負(fù)巨額債務(wù)，面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)對(duì)地方政府發(fā)行債券的范圍和額度都有明確規(guī)定，雖然有效保障了地方政府資金的籌措，但是也對(duì)地方投融資平臺(tái)造成巨大沖擊。地方投融資平臺(tái)要想發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變發(fā)展路徑。

地方政府投融資平臺(tái)概述

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府在法律規(guī)定下，使用財(cái)產(chǎn)性資金、土地資源或股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的為地方政府項(xiàng)目工程進(jìn)行融資的公司，如城建開(kāi)發(fā)公司、城建投資公司等。雖然各個(gè)地方政府投融資平臺(tái)的名稱(chēng)不同，但都與財(cái)政資金有密切關(guān)系。一般情況下，投融資平臺(tái)類(lèi)型可以從兩方面進(jìn)行劃分。從收益層面可以分為三種類(lèi)型，即公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性。其中，公益性投融資平臺(tái)主要是提供公益性的公共產(chǎn)品，開(kāi)展的項(xiàng)目工程主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，側(cè)重履行社會(huì)責(zé)任，本質(zhì)目的不是盈利。因此，公益性投融資平臺(tái)無(wú)法使用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行管理，也難以產(chǎn)生穩(wěn)定的效益。這類(lèi)公司所需資金主要依靠財(cái)政撥款，沒(méi)有辦法獨(dú)立完成借款。準(zhǔn)公益性投融資平臺(tái)和公益性投融資平臺(tái)存在一定差別，但也可以提供公益性的產(chǎn)品。因此，在整個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，可以產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流，但總體現(xiàn)金流不能覆蓋成本，這類(lèi)公司所需資金主要依靠自身收入和財(cái)政補(bǔ)貼。經(jīng)營(yíng)性投融資平臺(tái)主要以盈利為目的，投資的項(xiàng)目工程都是路政、能源供應(yīng)等方面的，可以產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)效益，有非常穩(wěn)定的現(xiàn)金流。所有投資項(xiàng)目的收益都是既可以滿(mǎn)足債務(wù)償還需求，也可以實(shí)現(xiàn)部分盈利，只是需要自負(fù)盈虧。

新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

政企之間缺乏明確界限，政府難以發(fā)揮約束作用。地方政府投融資平臺(tái)中，幾乎全部都是依托政府搭建、借助政府資源成立的公司，其事權(quán)和股權(quán)也是由地方政府掌握。國(guó)資委會(huì)給予投融資平臺(tái)相應(yīng)的行政級(jí)別，所以部分管理人員需要由政府對(duì)其進(jìn)行人事任命，故而該平臺(tái)難以像普通企業(yè)一樣參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這類(lèi)平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)管理中，往往體現(xiàn)出鮮明的行政色彩，企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)也需要按照地方政府的要求制定實(shí)施。投融資平臺(tái)失去了和政府之間的界限，是無(wú)法實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度的，否則會(huì)產(chǎn)生諸多的管理問(wèn)題。例如，有的企業(yè)存在行政化傾向，違反法律法規(guī)要求從事?lián)；顒?dòng)。如果出現(xiàn)行政化，平臺(tái)基本上就沒(méi)有什么自主權(quán)，很容易喪失償債能力。投融資平臺(tái)是政府成立的，目的是幫助自身開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)籌集資金，所以地方政府需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，政府機(jī)關(guān)及公益組織無(wú)法進(jìn)行擔(dān)保。但在具體經(jīng)營(yíng)管理中，大部分平臺(tái)不會(huì)使用抵押和質(zhì)押的方式獲得資金，因?yàn)橛行┪锲繁旧砭途哂泄嫘?。例如，政府辦公大樓、學(xué)校、景區(qū)等，這些東西在法律上無(wú)法作為擔(dān)保物或者抵押物。此外，有的平臺(tái)甚至對(duì)同一抵押物進(jìn)行多次抵押，直接影響市場(chǎng)金融環(huán)境的穩(wěn)定性。

信息公開(kāi)不透明，導(dǎo)致出現(xiàn)違規(guī)操作。大部分投融資平臺(tái)都存在信息公開(kāi)不透明的缺點(diǎn)，沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)信息是因?yàn)椴糠止芾碚呤苄问街髁x影響，為追求預(yù)算平衡，采取舉債的方式對(duì)財(cái)政赤字進(jìn)行美化。這類(lèi)平臺(tái)并非上市企業(yè)，法律沒(méi)有強(qiáng)制要求其必須對(duì)外公布真實(shí)經(jīng)營(yíng)情況。平臺(tái)不主動(dòng)對(duì)外發(fā)布信息，外界則難以掌握投融資平臺(tái)真實(shí)的經(jīng)營(yíng)情況。不僅僅是外界無(wú)法獲知有關(guān)情況，往往各級(jí)財(cái)政也都沒(méi)有辦法了解。這是因?yàn)楦骷?jí)財(cái)政之間只單純存在上下級(jí)關(guān)系，并沒(méi)有直接的管理權(quán)力，其相互間是非常獨(dú)立的。在這種情況下，外部主體對(duì)投融資平臺(tái)沒(méi)有什么監(jiān)管力度，為違規(guī)操作提供了空間。有一部分投融資平臺(tái)鉆了信息不公開(kāi)、不透明的空子，頻繁利用相同資產(chǎn)向多個(gè)金融機(jī)構(gòu)借貸，而銀行往往又很愿意將資金借貸給此類(lèi)機(jī)構(gòu)，對(duì)其真實(shí)情況不會(huì)嚴(yán)格審核，導(dǎo)致盲目釋放大量貸款，直接干擾正常的金融秩序，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)因此產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。

一般情況下，在平臺(tái)借貸中，主要采取抵押貸款的方式，但是需要金融機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估，資產(chǎn)價(jià)值高低直接決定了貸款額度。有的平臺(tái)為獲取更多資金，只能讓評(píng)估價(jià)值虛高，直接加大了融資杠桿。有些地方政府會(huì)對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，平臺(tái)負(fù)責(zé)借貸，施工單位負(fù)責(zé)開(kāi)展建設(shè)活動(dòng)。而在現(xiàn)實(shí)生活中，平臺(tái)公司往往只負(fù)責(zé)借貸，不對(duì)其經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行管理，而施工單位負(fù)責(zé)使用資金，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行管理，這種情況就導(dǎo)致投融資過(guò)程缺乏管理主體。

信息沒(méi)有得到有效公開(kāi)，就沒(méi)有辦法掌握資金的使用情況，也就無(wú)法很好地保障借款人的合法權(quán)益。有的單位甚至對(duì)平臺(tái)資金進(jìn)行挪用，這些都是違法、違規(guī)的現(xiàn)象，都可以歸結(jié)到信息公開(kāi)不透明身上，外界沒(méi)有辦法得知平臺(tái)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)管理情況，也難以開(kāi)展有效的風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)督，很難保障合作各方的合法權(quán)益。

缺乏多元化融資方式，過(guò)度依靠銀行借貸。在現(xiàn)有融資方式中，平臺(tái)公司往往采取間接融資，但也要合理利用直接融資進(jìn)行輔助。銀行等金融機(jī)構(gòu)是地方平臺(tái)公司借貸的主要對(duì)象，其債務(wù)渠道直接體現(xiàn)出平臺(tái)公司的融資渠道。平臺(tái)融資主要依靠銀行借貸，一旦平臺(tái)對(duì)銀行借貸過(guò)度依賴(lài)，其財(cái)務(wù)狀況惡化的可能性就會(huì)加大，會(huì)逐漸產(chǎn)生更多問(wèn)題。

新形勢(shì)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑分析

明確轉(zhuǎn)型原則，保障經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定。首先，要做到遵守分類(lèi)原則。地方政府投融資平臺(tái)種類(lèi)多樣，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，因地制宜實(shí)施轉(zhuǎn)型策略。轉(zhuǎn)型期間，需要嚴(yán)格按照分類(lèi)原則，對(duì)不同種類(lèi)的平臺(tái)進(jìn)行綜合分析，掌握其特點(diǎn)和持有資源狀況，選擇科學(xué)合理的發(fā)展道路。首先，是公益性平臺(tái)公司，該類(lèi)公司雖然是法人單位，但是有事業(yè)單位體制，本質(zhì)上還是屬于政府部門(mén)，應(yīng)該采用政府部門(mén)的管理架構(gòu)。其次，是準(zhǔn)公益性平臺(tái)公司，這類(lèi)平臺(tái)和公益性平臺(tái)公司沒(méi)有太大差別，也承擔(dān)了部分政府職能，也需受到政府的監(jiān)督管理，但是可以體現(xiàn)出一定的市場(chǎng)特點(diǎn)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益。最后是經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)公司，該類(lèi)平臺(tái)公司分布范圍廣，涉及行業(yè)眾多，有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力，也可以很好地參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)收益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，平臺(tái)公司需要采用市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理模式，有效發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用。因此，平臺(tái)公司需要在對(duì)當(dāng)前的管理制度全面分析后，逐步開(kāi)展市場(chǎng)化改革。在制度層面上，需要落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)政企之間的完全分離。在經(jīng)營(yíng)管理層面上，需要將盈利作為主要目標(biāo)，積極引入社會(huì)資本參與，有效保障平臺(tái)公司穩(wěn)定發(fā)展。

選擇合理轉(zhuǎn)型模式，發(fā)揮平臺(tái)作用。地方政府投融資平臺(tái)在發(fā)展過(guò)程中形成了三種不同類(lèi)型，只有在轉(zhuǎn)型過(guò)程中選擇合理模式，才能有效發(fā)揮平臺(tái)作用。針對(duì)經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)公司，政府需要引入社會(huì)資本，也可以采取退出機(jī)制，實(shí)施經(jīng)營(yíng)體制改革，讓其成為普通企業(yè)，更好地參與到市場(chǎng)活動(dòng)中。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后，可以突破束縛，有效發(fā)揮企業(yè)的作用。不僅可以很好地參與到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，有利于實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，而且可以參與到利潤(rùn)更高的建設(shè)項(xiàng)目中，有效保障收支平衡。準(zhǔn)公益性平臺(tái)公司可以參與公益性項(xiàng)目活動(dòng)，但是項(xiàng)目并非完全具有公益性，也會(huì)產(chǎn)生部分收益，但是無(wú)法覆蓋投入成本。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，需要實(shí)施市場(chǎng)化管理，吸收相應(yīng)的資本參與，以達(dá)到降本增效目的。

調(diào)整優(yōu)化渠道支持，確保資金充足。地方政府投融資平臺(tái)成立的主要目的是開(kāi)展基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，并獲取相應(yīng)的建設(shè)資金。雖然現(xiàn)階段各類(lèi)平臺(tái)公司都在轉(zhuǎn)型發(fā)展，但是其對(duì)于基建項(xiàng)目的作用依舊重大。以往平臺(tái)公司在資金獲取方面，主要依靠銀行借款、債券融資等，但銀行借款基本占所有籌資的70%，這說(shuō)明籌資渠道單一。在平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展后，應(yīng)該逐步降低銀行借貸的額度，逐步擴(kuò)大債權(quán)、股權(quán)比例，實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化，就能有效降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)，保障平臺(tái)公司穩(wěn)定發(fā)展。

地方政府投融資平臺(tái)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用，只有加大改革力度，才能有效保障地方平臺(tái)的持續(xù)發(fā)展。從實(shí)際情況來(lái)看，往往管理層面、融資渠道等方面容易存在問(wèn)題，這需要依托市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)其進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。通過(guò)明確轉(zhuǎn)型原則，保障經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定；選擇合理轉(zhuǎn)型模式，發(fā)揮平臺(tái)作用；調(diào)整優(yōu)化支持渠道，確保資金充足。這些措施能保障地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。