基層金融機(jī)構(gòu)在對(duì)受益所有人身份識(shí)別工作中存在實(shí)際操作有偏差、持續(xù)識(shí)別和重新識(shí)別困難、穿透識(shí)別支撐乏力等問(wèn)題，亟待關(guān)注。本文基于反洗錢(qián)監(jiān)管要求，針對(duì)上述問(wèn)題或難點(diǎn)，充分考慮基層金融機(jī)構(gòu)工作現(xiàn)實(shí)，從制度設(shè)定、信息平臺(tái)等方面進(jìn)行思考，并提出相應(yīng)的政策建議。

2021年6月，中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）明確給出“受益所有人”定義，提出受益所有人身份識(shí)別要求。2022年1月，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)盡職調(diào)查和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》（中國(guó)人民銀行 中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì) 中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)令〔2022〕第1號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)1號(hào)令），進(jìn)一步完善了受益所有人制度。近年來(lái)，中國(guó)人民銀行濟(jì)寧市中心支行在對(duì)轄內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，其在非自然人客戶(hù)受益所有人身份識(shí)別工作中存在著因制度要求不明確導(dǎo)致實(shí)際操作有偏差、因獲取信息渠道受限導(dǎo)致持續(xù)識(shí)別和重新識(shí)別困難、因國(guó)家層面缺少統(tǒng)一的信息平臺(tái)導(dǎo)致穿透識(shí)別支撐乏力等問(wèn)題，亟待關(guān)注。本文基于反洗錢(qián)監(jiān)管要求，充分考慮基層金融機(jī)構(gòu)工作現(xiàn)實(shí)，針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析思考，并從細(xì)化制度指引、構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)、擴(kuò)展信息渠道等方面提出相應(yīng)的政策建議。

政策法規(guī)層面的新變化新要求

明確受益所有人的兩層含義，即最終受益和最終控制。我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)受益所有人給出明確的定義，僅在中國(guó)人民銀行《關(guān)于加強(qiáng)反洗錢(qián)客戶(hù)身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)〔2017〕235 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“235號(hào)文”）、《關(guān)于加強(qiáng)受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔2018〕164 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“164號(hào)文”）文件中給出了受益所有人的識(shí)別方法及標(biāo)準(zhǔn)。意見(jiàn)稿第一次從法律層面上給出了受益所有人準(zhǔn)確定義：最終擁有或控制公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體，或者享有市場(chǎng)主體最終收益的自然人。這兩層含義既注重對(duì)金融業(yè)務(wù)中所涉及權(quán)利與財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)的確立，又將相關(guān)支配權(quán)的認(rèn)定納入其中，標(biāo)志著我國(guó)反洗錢(qián)工作正逐步由形式合規(guī)向風(fēng)險(xiǎn)為本、實(shí)質(zhì)有效方向發(fā)展。

將現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)核心義務(wù)“客戶(hù)身份識(shí)別”調(diào)整為“客戶(hù)盡職調(diào)查”。客戶(hù)盡職調(diào)查至少包含兩層意思，一是應(yīng)盡的義務(wù)和職責(zé)，二是為獲取足夠信息主動(dòng)付出各種勤勉努力，而不應(yīng)懈怠無(wú)為。客戶(hù)盡職調(diào)查的概念最早在巴塞爾委員會(huì)在2001年10月頒布的《銀行客戶(hù)盡職調(diào)查》中提出，F(xiàn)ATF在2003年修訂《四十項(xiàng)建議》時(shí)，將巴塞爾協(xié)議中倡導(dǎo)的客戶(hù)盡職調(diào)查作為反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中預(yù)防措施的基本要求引入建議中。我國(guó)此次使用客戶(hù)盡職調(diào)查的概念，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡職了解客戶(hù)身份、交易背景、風(fēng)險(xiǎn)狀況等，而非僅注重形式合規(guī)、核對(duì)證件等表面工作，更有于金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確完整地獲取識(shí)別受益所有人信息，滿(mǎn)足日趨復(fù)雜的反洗錢(qián)工作新要求。

在法律層面增加了義務(wù)機(jī)構(gòu)之外的其他單位和個(gè)人的反洗錢(qián)義務(wù)和責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行反洗錢(qián)法一直將金融機(jī)構(gòu)作為反洗錢(qián)義務(wù)主體，而對(duì)于其他單位和個(gè)人，僅在“金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)義務(wù)”一章中提出，要求單位和個(gè)人辦理業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)有效的身份證件或者其他身份證明文件。意見(jiàn)稿第一次將其他單位和個(gè)人反洗錢(qián)義務(wù)在法律層面進(jìn)行明確，一是明確了單位和個(gè)人配合盡職調(diào)查、提供受益所有人信息和資料的義務(wù)，二是明確了單位和個(gè)人法律責(zé)任，極大提升了反洗錢(qián)工作的有效性。同時(shí)，意見(jiàn)稿中對(duì)于“不配合”的客戶(hù)，也明確金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)有權(quán)限制或拒絕辦理業(yè)務(wù)，有效解決金融機(jī)構(gòu)采取限制措施面臨依據(jù)不足的難題。

增加信息集中登記要求，明確相關(guān)單位和個(gè)人按規(guī)定提供使用受益所有人信息。目前我國(guó)在受益所有人信息登記、管理使用等方面存在缺陷，在反洗錢(qián)國(guó)際評(píng)估中直接影響有效性指標(biāo)I05和建議24、25。從國(guó)際反洗錢(qián)評(píng)估的實(shí)踐看，公司登記部門(mén)集中登記是反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組 （Financial Action Task Force on Money Laundering，簡(jiǎn)稱(chēng)FATF）最為認(rèn)可的方案，因此，意見(jiàn)稿要求公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)監(jiān)管部門(mén)信息系統(tǒng)報(bào)送受益所有人信息；反洗錢(qián)行政主管部門(mén)、國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)時(shí)可以使用受益所有人信息。

調(diào)整優(yōu)化受益所有人身份識(shí)別思路和方法。235號(hào)文、164號(hào)文的主要思路是按照逐步遞進(jìn)的方式確定受益所有，即首先將擁有最終控制股份的自然人判定為公司的受益所有人；其次存疑時(shí)或無(wú)股權(quán)控制時(shí)識(shí)別其他方式控制的自然人；最后前述都無(wú)效時(shí)識(shí)別高級(jí)管理人員。1號(hào)令對(duì)識(shí)別思路及方法進(jìn)行了較大調(diào)整，綜合三種方式識(shí)別，即綜合考慮擁有最終控制股份的自然人、實(shí)際控制的自然人以及擁有最終收益權(quán)的自然人。如果上述方式均無(wú)法識(shí)別時(shí)，識(shí)別高級(jí)管理人員，有效規(guī)范基層金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策的把握和落實(shí)。

現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)操作中存在的困難與原因

執(zhí)行中因制度不明晰帶來(lái)操作偏差。目前對(duì)于受益所有人身份識(shí)別在具體操作上相關(guān)細(xì)則仍缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。一是相關(guān)表述缺乏可操作標(biāo)準(zhǔn)，如235號(hào)文要求“義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況以及從可靠途徑、以可靠方式獲取的相關(guān)信息或者數(shù)據(jù)，識(shí)別非自然人客戶(hù)的受益所有人……”，而“可靠途徑、可靠方式”的表述籠統(tǒng)含糊，基層金融機(jī)構(gòu)理解不盡相同。特別對(duì)有限公司分公司等存在識(shí)別流程模糊、重大控制權(quán)不清晰、簡(jiǎn)化和強(qiáng)化識(shí)別情形不明確等問(wèn)題，把握尺度參差不齊。二是制度要求收集保存的資料不具體。235號(hào)文要求“收集并保存非自然人客戶(hù)股權(quán)或控制權(quán)、客戶(hù)股東或董事會(huì)成員的相關(guān)信息”，基層金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行存在偏差。如某些連鎖零售企業(yè)，經(jīng)營(yíng)牌照登記為有限公司，開(kāi)戶(hù)時(shí)大多備案其總公司章程，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)只有數(shù)人，而且是授權(quán)制，不能達(dá)到有限公司或分公司的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)在操作中既有按照上級(jí)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)識(shí)別的，也有以基層具體負(fù)責(zé)人識(shí)別的，留存資料混亂。

穿透識(shí)別缺乏有力的全口徑平臺(tái)支撐。現(xiàn)階段，國(guó)家層面尚未建立一個(gè)有關(guān)受益所有人信息獲取、分析、驗(yàn)證的統(tǒng)一平臺(tái)，義務(wù)機(jī)構(gòu)在履職時(shí)缺少支撐。一是受益所有人信息公示的全面性不足。如，國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示的信息只有法定代表人、高管姓名和股東名稱(chēng)，無(wú)股東持股比例及其他關(guān)聯(lián)企業(yè)信息，不能滿(mǎn)足穿透識(shí)別的需要。二是多平臺(tái)獲取的受益所有人信息不一致。如，分公司有單獨(dú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，在國(guó)家公示系統(tǒng)中受益人為其總公司，而其它平臺(tái)查詢(xún)到的受益人為分公司，勢(shì)必造成金融機(jī)構(gòu)對(duì)其受益所有人身份識(shí)別存在困惑。三是客戶(hù)提供的自證材料驗(yàn)證難。目前，識(shí)別間接擁有超過(guò)25%公司股權(quán)或者表決權(quán)的自然人時(shí)，各機(jī)構(gòu)主要依靠客戶(hù)提供的自證材料，由于缺少有效自行驗(yàn)證或交叉驗(yàn)證手段，機(jī)構(gòu)對(duì)材料的真實(shí)性及準(zhǔn)確性難以把控。

持續(xù)識(shí)別和重新識(shí)別缺乏有效信息渠道。164號(hào)文要求“義務(wù)機(jī)構(gòu)在對(duì)非自然人客戶(hù)身份持續(xù)識(shí)別或重新識(shí)別的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)同時(shí)開(kāi)展對(duì)其受益所有人的相應(yīng)身份識(shí)別，確保受益所有人信息完整性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性”，而在實(shí)踐中，由于企業(yè)在注冊(cè)登記時(shí)未被要求必須提供受益所有人信息，非上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否納入公司需要登記的事項(xiàng)也無(wú)硬性要求，導(dǎo)致部分企業(yè)股權(quán)信息變更后未及時(shí)向政府相關(guān)職能部門(mén)報(bào)備，金融機(jī)構(gòu)對(duì)非自然人客戶(hù)持續(xù)識(shí)別和重新識(shí)別難以及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)實(shí)際控制權(quán)、決策權(quán)或表決權(quán)更缺乏有效的信息渠道。信息獲取困難導(dǎo)致基層金融機(jī)構(gòu)客觀上過(guò)度依賴(lài)客戶(hù)的配合程度和信息公開(kāi)程度，主觀上對(duì)受益所有人身份識(shí)別更傾向于表面合規(guī)。

相關(guān)思考與政策建議

細(xì)化制度指引完善操作依據(jù)。一是針對(duì)現(xiàn)行規(guī)定中可靠途徑、可靠方式等類(lèi)似的表述，做出具體要求，以提高可操作性。二是按照非自然人客戶(hù)的不同類(lèi)型，明晰相對(duì)應(yīng)的識(shí)別流程和概念，明確信息登記、資料保存等方面的不同要求。三是針對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特殊情形應(yīng)采取的強(qiáng)化或豁免措施提供指引，解決基層金融機(jī)構(gòu)在受益所有人身份識(shí)別工作中的存在的困惑，避免因?qū)ξ募盐沼衅疃嬖诼┒?，引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而提高工作效率和質(zhì)量。

構(gòu)建國(guó)家層面平臺(tái)提供權(quán)威數(shù)據(jù)支撐。建立一個(gè)集受益所有人信息獲取、分析、驗(yàn)證的統(tǒng)一平臺(tái)，形成“三位一體”的閉環(huán)，從國(guó)家層面強(qiáng)化受益所有人身份識(shí)別的科技手段，確保義務(wù)機(jī)構(gòu)在非自然人客戶(hù)參與金融活動(dòng)的第一關(guān)口即可實(shí)現(xiàn)高效精準(zhǔn)的身份識(shí)別，獲取完整信息，簡(jiǎn)化穿透識(shí)別流程。充分發(fā)揮基層金融機(jī)構(gòu)做為反洗錢(qián)工作第一道重要防線(xiàn)的作用，以更權(quán)威的信息為受益所有人身份識(shí)別提供強(qiáng)有力支持。

整合信息資源擴(kuò)展獲取渠道。一方面從新設(shè)企業(yè)法人主體登記準(zhǔn)入環(huán)節(jié)開(kāi)始，明確企業(yè)在注冊(cè)時(shí)需提供受益所有人信息；對(duì)存量非自然人客戶(hù)，開(kāi)展必要的受益所有人登記回溯核實(shí)。另一方面，整合公安、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等多部門(mén)信息，擴(kuò)大受益所有人信息披露范圍，保障信息的全面性，建立信息共享機(jī)制，以便于義務(wù)機(jī)構(gòu)繪制企業(yè)金融肖像，做實(shí)受益所有人持續(xù)識(shí)別和重新識(shí)別工作。

（張靜為中國(guó)人民銀行濟(jì)寧市中心支行副科長(zhǎng)。本文編輯/王茅）