摘? ? ? 要：城市更新是中國突破發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)內涵式、高質量發(fā)展的重要路徑，也是我國面臨的時代命題。現(xiàn)階段我國城市更新實踐中存在“動力匱乏”現(xiàn)象，導致城市更新面臨巨大阻力。本文以廣東省廣州市為范例，研討以“治理”理念引領城市更新行動的具體做法。同時，從治理成本、技術、內容、主體、規(guī)則和資源等視角對城市更新“動力匱乏”現(xiàn)象及緣由進行分析，斟酌如何采取合理的治理方式破解城市更新“動力匱乏”困境。

關? 鍵? 詞：城市更新;“動力匱乏”;城市空間

中圖分類號：F299.27? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）04-0035-10

收稿日期：2023-02-15

作者簡介：姚邁新，中共廣州市委黨校文獻信息中心副教授，中山大學行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向為城市社會學、地方治理、黨的建設和領導科學。

基金項目：本文系廣東省社科規(guī)劃2022年度學科共建項目“基于治理理論視角下的城市更新行動策略研究”的階段性成果，項目編號：GD22XGL66;2022年廣東省委黨校（廣東行政學院）系統(tǒng)哲學社會科學規(guī)劃課題“治理理論視角下的城市更新路徑研究——以廣州為例”的階段性成果，項目編號：2022GDDXXT005;中共廣州市委黨校（廣州行政學院）2023年度新型智庫及黨建研究基地（中心）課題“全面推進廣州城市安全體系和能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號XKZD202304。

引? 言

國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據顯示，2021年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%。這表明，城市對人口的承載能力不斷增強，對原有的城市空間建設品質要求逐漸提高，城市發(fā)展到了從增量開發(fā)到存量提升的轉型階段，城市更新成為優(yōu)化城市空間結構、提高人居環(huán)境品質，推動城市向高質量發(fā)展的主導力量之一?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確提出：“應著力推進城市更新行動，各地紛紛將城市更新作為一項重大任務寫入政府工作報告。”從地方實踐觀察，近年來各地積極布局城市更新，因地制宜圍繞城市更新開展了多元化的探索，包括“留改拆”“點狀建筑更新”“片區(qū)整體更新”以及“精細化微改造”等，以優(yōu)化配置城市空間各類資源，實現(xiàn)城市的二次開發(fā)生長。黨的二十大報告提出要加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。這表明，城市更新行動仍舊承載著中國城市高質量發(fā)展的重大使命，更新行動有助于培育新的經濟增長點，充分釋放城市發(fā)展的潛能，推動構建新發(fā)展格局。

一、問題的提出

中華人民共和國成立之初，城市更新由政府主導，更新實踐以改善城市居住和生活環(huán)境為主。20世紀90年代，市場力量開始介入城市更新行動，政企合作共同推進城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造、歷史文化街區(qū)改造等更新項目，尋求突破土地供應瓶頸、實現(xiàn)土地集約利用的有效路徑。2010年至今，政府、企業(yè)和社會多元力量協(xié)同參與城市更新實踐，著重于以更新行動帶動城市公共利益實現(xiàn)，實現(xiàn)內涵式高質量發(fā)展，提升城市品質與活力，主要聚焦于低效工業(yè)用地盤活、城中村改造、城市修補和老舊小區(qū)改造等。

應當說，城市更新初期階段，國內外對其均缺乏深度理解和認識，因此特別重視物質環(huán)境的再造，即簡單的空間重建和擴張。進入后期發(fā)展與成熟階段，城市更新行動的關聯(lián)性影響進入研究者的視野——更新實踐活動關乎產業(yè)結構再造、歷史風貌保護、公共利益實現(xiàn)以及社會脈絡和人文關懷等多方面因素?，F(xiàn)階段，中國城市更新行動有其獨有的特征：一是力圖擺脫土地財政和高容量增長城市發(fā)展模式背景下展開;二是基于更新區(qū)域的多樣性（老城區(qū)、舊街區(qū)和城中村及低效工業(yè)用地等），治理方案正在從“標準化”轉向“個性化”;三是更新行動不僅涉及城市物質空間環(huán)境的改造，也與人居環(huán)境建設、產業(yè)升級、生態(tài)文明和歷史文化保護需求相匹配;四是城市更新實踐面臨如何實現(xiàn)有效的空間增值和利益平衡，以保障更新行動的可持續(xù)發(fā)展的難題;五是城市更新行動進入治理新階段，以治理理念和思維提升更新改造效果已經成為“新常態(tài)”。

從供給側進行審視，我國城市更新實踐中“動力匱乏”現(xiàn)象仍然突出，主要表現(xiàn)為：各方主體參與意愿不強、利益沖突激烈，更新項目運行周期長、不確定性高，制度保障滯后以及合作困難難以形成更新合力等。聚焦于此，本文主要研究以下問題：第一，如何理解“城市更新行動已進行治理新階段”的基本判斷;第二，基于治理理論視角，如何分析城市更新實踐中“動力匱乏”現(xiàn)象產生的緣由;第三，如何采取合理的治理方式，調節(jié)和分配城市的空間資源和增值收益，解決“動力匱乏”難題，以實現(xiàn)城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

二、可行性分析：以“治理”理念引領城市更新實踐

（一）“治理”內涵解析

20世紀80年代末至90年代初，治理理論產生并在城市政治學、經濟學、社會學、地理學和公共管理等各個領域起到深刻影響。聯(lián)合國全球治理委員會將“治理”定義為多種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。世界銀行認為，“治理”是通過建立一套被接受為合法權威的規(guī)則對公共事務公正透明管理，偏重規(guī)范和管理。歐盟從開放、參與、責任、效率與和諧出發(fā)理解和定義“治理”。筆者認為，從治理理論的多種解釋和實踐應用出發(fā)，要全面深刻把握“治理”這一術語，關鍵在于把握以下幾個方面：第一，治理的核心是權力多中心化?！爸卫怼币辉~主張在公共事務處理和公共資源配置和公共物品生產過程中，存在著多個權力中心和供給主體，既保證政府部門公共性、集中性等優(yōu)勢發(fā)揮，也利用市場部門效率高、回應及時迅速的特點以及社會組織等機構扎根社會、聯(lián)結民眾的長處，進而區(qū)別于權力單一中心模式，創(chuàng)造提供一種多方主體的合作共治。第二，治理在實踐中呈現(xiàn)出結構網絡化的特征。當治理實踐從以往的“權力單一中心”轉向“權力多中心化”模式時，公共事務處理等將呈現(xiàn)出節(jié)點（多元主體）和關系（主體間聯(lián)系）構成的結構網絡化特征。網絡化的社會結構是治理活動的運轉基礎，多中心、多節(jié)點的網狀結構特征既有助于獲取信息便于決策，也可以借助再集中、網絡化推進多元主體整體運轉、獲取整合效應。第三，治理過程凸顯參與主體之間的互動和協(xié)調。在常規(guī)認知中，政府作為公共事務處理的惟一權力中心而存在。而在治理過程中，政府之外其他類型的組織和機構被納入其中，不同部門和機構共同參與公共事務運轉處理，相互之間的界限和責任模糊化，互動和協(xié)調關系明顯，治理效率和效果提高。第四，治理很大程度與正式的或非正式的規(guī)則及制度相關。在多元主體參與的持續(xù)互動協(xié)調過程中，形塑和造就主體行為的是正式的或非正式的規(guī)則，包括法律、政策、規(guī)章和規(guī)劃等制度形式或規(guī)范。治理強調過程，是一種持續(xù)的互動，但也是在既有的規(guī)則基礎上展開的互動，不可忽視規(guī)則、制度在治理實踐中的功用。

（二）基本判斷：城市更新已進入治理新階段

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化語境下，“治理”已成為詮釋和引領城市更新的基本思路和方式。當前中國城市更新已進入治理階段，須摒棄傳統(tǒng)大拆大建和房地產開發(fā)思路，以“治理”理念系統(tǒng)防范和解決城市病，提升城市品質和活力。具體而言：

第一，重構更新改造的治理目標，強調促進“以人為核心”的高質量發(fā)展。城市更新既是對城市物質空間形態(tài)的升級改造，也是對城市人居環(huán)境質量、經濟社會結構的不斷改善，更是實現(xiàn)城市高質量、可持續(xù)發(fā)展的綜合性治理行為。城市更新關注“物”的改善，更要著眼于“人的權益”，滿足人的需求是城市更新的終極目標。以此為衍生，城市更新要圍繞“人”這一核心，順應城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，營造宜居、宜業(yè)、綠色、智慧和人文城市，增強居民群眾對城市的認同感和滿意度。

第二，調動多元主體的主動性和積極性，共同參與城市更新。實踐證明，單一主體所持有的資源、知識和能力不足以匹配城市更新的需要。構建“政府—市場—社會”多元主體參與結構，發(fā)揮政府部門作為城市更新治理主導者和規(guī)范者的功能價值，激發(fā)市場主體在價格機制調節(jié)下的功用以及社會多樣主體借助組織和非正式聯(lián)系等解決矛盾沖突的能力，能夠使多元主體成為城市更新行動順利推進可以依靠的治理資源，使處在治理新階段的城市更新行動更具活力。

第三，針對城市更新中的難點、痛點和堵點，構建精準有效的治理體系。一是在開展城市更新行動的同時，加強在黨組織領導下的基層社區(qū)組織動員體系建設;二是建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構成的決策體系;三是組織建立城市更新行動項目治理專業(yè)團隊，對城市更新和城市治理協(xié)同發(fā)展的機制及模式進行研究，形成配套治理政策體系;引入和用好聯(lián)席會議等工作機制，形成“以治理促進城市更新”的治理行動體系等。

第四，創(chuàng)新和運用促進協(xié)同共治和創(chuàng)造公共價值的治理技術、工具，實現(xiàn)地方發(fā)展、市場主體盈利和社會公益三重目標的統(tǒng)一。一是引入社區(qū)規(guī)劃師制度，以專業(yè)權威指導更新改造空間的設計方案，引導項目實施和更新規(guī)劃中的“民主參與”;二是劃定“更新誘導區(qū)域”用于轉移容積率和土地用途轉換，鼓勵更多企業(yè)及原產權人共同參與城市更新項目;三是謀劃設立城市更新基金，探索社會資本的參與路徑，形成城市更新各出資參與方“利益共同體”，推動城市更新項目的投資建設與運營。

（三）地方實踐：以治理增進城市更新動力的“廣州范例”

2009年以來，廣州市秉持治理理念，在全國范圍內率先探索城市更新之路，成績和經驗可圈可點。進入新發(fā)展階段，廣州繼續(xù)將治理思維貫穿更新改造全過程，從多元主體參與、系統(tǒng)施策、制度建構、持續(xù)互動和過程式協(xié)商等方面入手，尋找和增進更新改造動力。

第一，面向城市更新的復雜關聯(lián)方，探索協(xié)同多元主體參與更新治理。從某種意義而言，城市更新的復雜性很大一部分來自于城市更新的多元主體，多元主體參與城市更新可分為政府主導、市場推動和社會自主三種類型。面向城市更新的復雜關聯(lián)方，有必要針對項目差別，選擇多元主體參與治理的不同方式。如對于危舊房改造項目，要充分發(fā)揮政府的主導作用，由政府直接發(fā)起項目并組織實施。2022年，廣州市在政府主導下，引導社會力量參與改造、運營和管理，推進實施123個老舊小區(qū)改造，惠及約8.6萬戶家庭27.63萬居民。具體做法包括：協(xié)調市和區(qū)一級財政加大對老舊社區(qū)微改造的資金投入;組建廣州城市更新基金，撬動和吸引社會低成本資金參與更新改造;發(fā)揮國有企業(yè)的主體優(yōu)勢，引入其參與城市更新，代表政府實施老舊小區(qū)類和公益性項目的更新改造等。

第二，面向城市更新區(qū)域的復雜問題，采取系統(tǒng)治理行動方案。城市更新區(qū)域作為多系統(tǒng)（生態(tài)系統(tǒng)、基礎設施系統(tǒng)和社會經濟系統(tǒng)）耦合而成的復雜有機體，涉及物質空間環(huán)境改造、產業(yè)結構調整、權益重構和歷史文化繼承弘揚、社會人際網絡建造等系列問題集合，因此需要在治理理念指引下開展系統(tǒng)施策。2023年，廣州市政府工作報告提出要“在更新改造中延續(xù)城脈、文脈、商脈”。一方面，城市更新是實現(xiàn)廣州老城市新活力的強有力保障;另一方面，通過城市治理，可以為城市更新行動尋找新動力源，從科技、文化、交通和生態(tài)等方面系統(tǒng)著手，有利于實現(xiàn)廣州城市空間再生產優(yōu)化目標。

第三，面向城市更新的不同項目類型，進行區(qū)別性的治理制度建構。對于能產生明顯增值收益的更新項目如城中村改造重建，制度建構的關鍵在于管控更新過程中的利益協(xié)商、博弈和分配;對于主要指向保障民生的更新項目如老舊小區(qū)改造，制度規(guī)范的重點在于完善“誰使用、誰出資、誰獲益”的責權關系;對于更新改造后的城市老化空間，重在建立維護、保障和推進物業(yè)修補的制度。廣州的城市更新改造具有鮮明的“制度先行”特點。2009年以來，廣州建立起“法規(guī)體系+行政體系+運作體系”的城市更新規(guī)劃編制和實施政策體系，形成了當前“1+1+N”的制度體系。2023年2月，《廣州市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）（公開征求意見稿）》開始掛網公示。此次專項規(guī)劃首次提出“南建新城、北筑核極、東立門戶、西聯(lián)廣佛、中興老城，統(tǒng)籌山城灣海、強化灣區(qū)核心”概念，明確下一階段更新改造覆蓋全廣州。總的來看，制度體系在完善城市功能、改善人居環(huán)境、提高土地利用效率和提升城市活力等方面發(fā)揮了關鍵作用。

第四，面向城市更新的全生命周期，打造持續(xù)互動的治理共同體。城市更新項目歷時長，社會關注度高、相關方訴求多、專業(yè)協(xié)調難，因此在其“決策—設計—施工—運維”全生命周期中應實行長效精準治理。一是組建對更新改造全生命周期具備全面把控能力的專業(yè)團隊;二是打造與專業(yè)團隊協(xié)調運作、持續(xù)互動的治理共同體。近年來，廣州市“以街道黨工委為龍頭、項目部為中樞、社區(qū)黨支部為根基”形成了城市舊改大黨建格局，以黨建工作領導城市更新。如廣州市荔灣區(qū)在恩寧路改造中，著力探索城市更新“共同締造”委員會模式，推動政府、市場和社會多方參與更新改造，以持續(xù)互動形式促成各方達成共識和共同行動;廣州市黃埔區(qū)在深井古村改造實踐中，成立了由諸多專業(yè)院校（公司）組成的“深井古村坊”治理共同體，加快推動了項目的規(guī)劃和實施工作。

第五，面向城市發(fā)展中“人”的需求，通過過程式協(xié)商回應群眾需求。從“人的尺度”出發(fā)，城市更新主要是對人居空間、公共服務和出行環(huán)境等的提升改造。過程式協(xié)商即是在更新改造全周期治理過程中實施共商共議，促進形成各方都能接受的改造實施方案，最終構建“關懷人”和“陶冶人”的城市空間新形態(tài)。近年來，廣州在社區(qū)微改造項目過程中，若涉及居民群眾意見較多時，多采取過程式協(xié)商的方法，向社會征集方案，再由政府職能部門、資深規(guī)劃設計師和所在地居民派出代表聯(lián)合投票，產生更加符合市民群眾需要的優(yōu)勝方案，真正落實“人民城市人民建”的宗旨目標。如2021年廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局專門就“城市更新行動中防止大拆大建問題”，面向社會征求意見，通過健全貫穿城市更新全過程的公眾參與機制，對廣州各區(qū)城市更新改造實施具體情況進行監(jiān)督檢查，保障更新行動科學性和民主性的落實。

三、觀察與思考：城市更新“動力匱乏”現(xiàn)象及緣由

有學者認為，城市更新動力來源有兩個關鍵點，一是創(chuàng)造更多的“空間增值”，二是實現(xiàn)合理的“利益分配”。打通這兩個要點，有助于整合資本邏輯和社會邏輯，促使成本投入和利益分配二者相互匹配。當前中國各地方城市更新已經進入治理新階段，更新改造行動“動力匱乏”現(xiàn)象也日益突出。究其原因，既在于各相關主體的訴求互不兼容，也可歸咎于“空間增值”和“利益分配”的動力來源點之間存在沖突。

（一）治理成本視角：利益沖突導致城市更新難度大成本高

城市更新涉及復雜的利益主體，包括政府、物業(yè)產權人、物業(yè)開發(fā)商和相關各方等，利益沖突導致治理成本加大。政府部門需要通過城市更新改善城市空間，提升城市品質，充分體現(xiàn)城市更新行動的公益性;而物業(yè)開發(fā)商等市場主體介入城市更新，主要意圖在于獲得更高的市場回報，產權人和相關各方（居民、租戶等等）則期望通過城市更新行動改善居住環(huán)境或取得拆遷回報等。開啟城市更新進程中，政府是主要的推動方和主導者，但物業(yè)權利人更新意愿不高，社會資本投資動力不足。從治理關聯(lián)成本視角來看，一方面，一旦缺乏政府公共資金投入，城市更新常常陷入“進退兩難”的境地。以城市老舊小區(qū)改造為例，老舊小區(qū)是由許多細碎的產權組合而成的集合產權，當對其進行更新改造時，不同的產權所有者更新意愿也會不同，各方之間的利益沖突導致協(xié)調難度大、成本高;另一方面，如果在更新改造過程中不能很好地完善體制機制，明確各利益相關方的權責利，特別是協(xié)助權利人降低更新行動的交易成本、合作成本，從而使權益主體成為土地增值的獲益群體之一，并激勵物業(yè)權利人產生更新改造的意愿和動力，使各方主動進行互動協(xié)調，那么更新改造極易陷入“集體行動”困境，存量用地也會面臨“政府拿不走、社區(qū)用不好、市場難作為”的尷尬局面。

（二）治理技術視角：高不確定性使得城市更新存在高風險

當前我國城市更新項目占用資金量大，涉及的產業(yè)鏈條長、周期長、改造成本高、所關聯(lián)的產權結構復雜。尤其在拆遷階段，既需要大量的資金投入，也需要妥善做好安置補償工作，協(xié)調難度較大。總體來看，大多數(shù)城市更新項目面臨政策、協(xié)調、資金等問題。在治理技術缺位、不到位的情況下，許多項目難以實現(xiàn)如期落地、轉化和完成，不僅造成人力物力資源的浪費，使公共利益和市場利益均受到損害，而且項目的現(xiàn)金流和收益存在不確定性。一方面，城市更新各個流程存在諸多潛在的利益損失點;另一方面，現(xiàn)金流和收益的不確定性對參與主體的經營能力、融資能力和協(xié)調能力提出了很高的要求，參與主體進入門檻高，沉淀成本高，退出損失高，在不具備豐富的多業(yè)態(tài)開發(fā)經驗和技術、工具的基礎上，收益與風險之間必然面臨不匹配的情況，容易出現(xiàn)低收益與高風險共存的現(xiàn)象。

（三）治理內容視角：忽視產城融合導致城市更新動力缺失

城市更新既是城市空間的再生產，也是產業(yè)結構和形態(tài)的再調整，還涉及歷史風貌和更新區(qū)域社會交往系統(tǒng)的再造，從本質而言，城市更新是一個經濟活動和自然演進相結合的歷史過程，治理內容復雜而豐富。“產城融合”是城市更新改造的核心，絕不能將“產”和“城”割裂開。在注重優(yōu)化提升生活空間和公共空間的同時，更新改造進程中如果不同步進行所在區(qū)域的產業(yè)策劃、規(guī)劃和載體打造、迭代升級以及產業(yè)生態(tài)的培育、打造特色產業(yè)鏈等，著力優(yōu)化經濟結構和特色產業(yè)空間，而是一味走房地產依賴和單純的土地運營老路，忽視在更新的重要功能節(jié)點區(qū)域，優(yōu)先考慮產業(yè)空間重塑的問題，就必然面臨內在動力缺失的問題。若缺乏對產業(yè)能級的配合調整，治理內容單一，則無法提升產業(yè)經營能力，只能過度依賴土地紅利，無法實現(xiàn)城市產業(yè)功能新定位、賦予更新區(qū)域新功能，城市未來的綜合承載力偏弱，最終結果是更新改造缺乏產業(yè)升級驅動力，更新改造項目的經濟可行性、可持續(xù)性和可融通性滯后。

（四）治理主體視角：社會參與不多致使城市更新效果不彰

當前我國社會主要矛盾已經轉化成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在城市更新改造領域，人民群眾要求城市空間再生產應以人民為中心，充分體現(xiàn)更新改造成果“為了人民”“依靠人民”和“由人民共享”。從需求側角度進行分類，城市更新改造可分為基本型需求、改善型需求和提升型需求——基本型需求聚焦于人民群眾“急難愁盼”、未被滿足的基本需要;改善型需求主要關注人們在城市空間的環(huán)境品質、風貌特色等方面升級換代的訴求;提升型需求基于推動城市建設的歷史文化傳承、綠色化及智能化發(fā)展等而展開。無論哪種類型的需求，所涉及的更新改造過程都與相關主體方利益密切相關。從治理主體的視角來觀察，既需要更新主體充分調研需求類型和內容，也需要強化相關主體方參與效能。目前城市更新改造議事協(xié)商渠道還不是十分暢通，利益相關方參與的意愿和主動性不強，難以提供讓各類人群滿意的多層次、多元化城市空間產品。

（五）治理規(guī)則視角：制度供給滯后城市更新困境

因更新區(qū)域情況不一，不同區(qū)域的城市更新改造面臨需求類型及內容各不相同，與更新改造需求相匹配的政策制度設計應當隨之作出相應調整。例如法國針對文物建筑及類似歷史建筑修繕工程的稅收減免，規(guī)定了文物修繕稅收優(yōu)惠政策。再如廣州荔灣區(qū)恩寧路歷史街區(qū)活化項目借助“老房子新生計劃”，將空置公房設置為黨建中心和社區(qū)服務中心作為“共同締造”參與式工作坊。從城市更新的治理規(guī)則視角審視，目前主要存在兩方面問題：一是更新制度政策缺乏相對穩(wěn)定性，不確定性強，導致相關主體難以作出理性預期和判斷，更新改造流程緩慢;二是更新政策和制度供給的滯后性明顯，無法滿足更新改造多樣化多元化的需求。在此情形下，城市更新行動極易走向兩個極端——一是被高強度物質性置換，導致城市空間的紳士化現(xiàn)象及社會斷裂;二是因低品質物質性惡化，使城市空間呈現(xiàn)物質衰敗、景觀凋敝和社會貧困、頹廢等特征。加大城市更新制度創(chuàng)新供給力度，強化和規(guī)范治理規(guī)則，支持、指引和合理約束各類更新活動，有助于走出更新改造“動力匱乏”的制度困境，使更新區(qū)域持續(xù)煥發(fā)新活力。

（六）治理資源視角：統(tǒng)籌協(xié)調不足制約更新動力生長

城市更新是一項涉及政治、經濟、社會和文化的系統(tǒng)行動，在組織協(xié)調、政策協(xié)同和系統(tǒng)規(guī)劃及更新視角等方面都離不開“整體性”思維和“系統(tǒng)化”運作，目前我國城市更新行動在治理資源統(tǒng)籌方面尚差強人意。一是許多更新改造項目涉及眾多產權所有方（如政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、街道和社區(qū)等），由于產權結構復雜，未能建立各產權所有方之間的良好組織協(xié)調機制，致使資源統(tǒng)籌不力，項目難以高效執(zhí)行;二是針對存量城市更新行動，各地方相關部門制定的政策（包括標準、審批流程等）綜合性和立體化程度不足，缺乏政策協(xié)同，加大了項目推進的難度;三是城市更新行動事實上具有很強的外部效應，實踐中由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，較少進行街區(qū)連片改造，無法集約式地加以改造開發(fā)，集中表現(xiàn)在用地功能單一化、綜合效益低下;四是未能以多元化視角審視更新改造項目，導致項目內驅力不足。如老舊小區(qū)改造涉及多樣的利益主體訴求，流動人員與常住人口訴求差異化很大，老齡化社區(qū)的改造訴求區(qū)別于年輕人占主社區(qū)等。如果不考慮這些因素，更新改造行動極有可能遇到強大的阻力。

四、行動策略：城市更新“動力匱乏”現(xiàn)象治理

（一）重視平衡利益分配，推動城市更新進程

城市更新行動所指向的對象復雜繁多，包括老舊小區(qū)、城中村、舊商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)和危舊房等，主要涉及到三類主體：地方政府、市場投資主體和物業(yè)權利主體。只有最大限度地平衡好各類主體之間的利益分配，才能有序推進城市更新行動。對地方政府而言，因其公益性定位，利益訴求集中于兩點：一是財政資金投入可覆蓋、可承擔，二是實現(xiàn)城市品質和能級提升。物業(yè)權利主體可以細分為老舊工礦企業(yè)權利主體、城市村改造中的集體經濟組織和涉改區(qū)域內的居民（村民）。老舊工礦企業(yè)的訴求集中在借助城市更新，盤活產業(yè)資源，實現(xiàn)資產變現(xiàn)或置換、消化歷史債務包袱;涉改區(qū)域內的居民（村民）的訴求是獲得利益最大化的合理補償;集體經濟組織的訴求主要是更新開發(fā)土地和物業(yè)，實現(xiàn)空間增值利益的分享。對市場投資主體而言，利益訴求集中于在規(guī)避風險的同時，獲得最大化的利潤回報。因此，城市更新項目在啟動之初，應當明確政府方、市場主體方、原業(yè)主三方的核心利益訴求，在各方訴求利益的基礎之上，尋求項目規(guī)劃和方案設計的最優(yōu)解，從而厚植在利益平衡下的城市更新動力。

（二）降低各方不確定性預期，紓解城市更新行動困境

區(qū)別于傳統(tǒng)的房地產開發(fā)，城市更新涵蓋政治、經濟、社會和歷史文化等各個方面，從資金投入和產出周期、運營方式各方面綜合起來看更接近是一個系統(tǒng)工程。調研表明，城市更新項目目前在中國面臨著政策調整多、資金沉淀周期長、融資渠道不暢和拆遷協(xié)調難度大等問題，使得城市更新進程面臨著極大的不確定性，因而城市更新是一個中長期的過程，需要各方以完全不同于傳統(tǒng)房地產開發(fā)的格局、視野和行動策略參與其中，降低更新改造周期中存在的不確定性。對地方政府而言，制定和出臺創(chuàng)新性政策文件，探索減少市場主體不確定性預期的制度，一方面有助于激活市場主體的投資意愿，另一方面有助于紓解市場主體的更新困境。2012年，深圳市政府制定了《城市更新稅收政策指引》，以指導城市更新項目解決復雜的稅收問題;為解決城市更新過程中遇到的拆遷難題，專門出臺了《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》;所出臺的規(guī)劃標準與測算政策文件，使市場主體明確了城市更新完后的拆建比，大大降低了不確定性。對市場投資主體而言，城市更新項目帶有半公益性質，除了算好自身的經濟賬，也需要用社區(qū)運營的方式贏得原產權相對方的信任，降低更新改造實踐中的不確定性。如投資方在舊村改造項目中通過設立舊改回遷房中心等進行展示，使舊改區(qū)域范圍內的居民（村民）獲得確定性的感受，進而增強配合項目推進的意愿。

（三）重塑城市產業(yè)空間，帶動城市更新“產城融合”

城市更新的外在表象是城市物理空間的再生產，核心則是通過產業(yè)重塑和升級換代，提高更新區(qū)域的產出價值。產業(yè)興則區(qū)域興，城市更新實踐中要重視產業(yè)空間與城市功能的相互融合，“以產促城，以城興產，產城融合”，堅持產業(yè)重塑優(yōu)先，以增強對城市土地和空間資源存量的改造動力，實現(xiàn)產業(yè)與城市的共利、共生。一是地方政府應針對城市更新區(qū)域做好前瞻性的產業(yè)規(guī)劃和定位，真正實現(xiàn)城市空間產業(yè)結構的優(yōu)化，避免城市的空心化，以產業(yè)之核的迭代和升級破除傳統(tǒng)的房地產依賴，實現(xiàn)提升城市競爭力及品質的目標。二是城市更新區(qū)域在空間再生產中要依托現(xiàn)有產業(yè)基礎，結合區(qū)域資源稟賦，選擇產城融合度高、輕量化和高產值的產業(yè)項目，為城市更新注入強大的內生動力。特別要注重以現(xiàn)代服務業(yè)、科創(chuàng)產業(yè)和文創(chuàng)產業(yè)項目帶動產城融合，實現(xiàn)城市更新和產業(yè)升級的“同頻共振”，對原有產業(yè)體系進行升級，為人們提供更好的生產和生活空間。三是地方政府在以產城融合推動城市更新和產業(yè)升級過程中，要主動作為，應面向具體更新區(qū)域制定精準扶持辦法，嚴格城市更新產業(yè)項目的準入審查，持續(xù)升級迭代產業(yè)的構成，同時強化“要素、資源緊跟項目”，引導資源向單位產出價值高的更新區(qū)域和項目配置和流動，營造更加宜居、宜業(yè)和宜游的城市新空間。

（四）拓寬社會參與渠道，增強城市更新內生動力

以往，城市更新改造過程中各社會利益相關方參與不足，“被動性”“象征性”參與占比偏高，“主動性”“實質性”參與情況較少，致使城市更新行動缺少社會公眾和資本的支持推動。有必要從以下幾個方面著手改變參與不足的狀況，增強城市更新改造中的社會資本推力。一是發(fā)揮“黨建+”推進更新改造中社區(qū)資源的整合。使基層黨組織成為動員和發(fā)動居民（村民）群眾、相關方的核心，主動建構社會利益相關方的公共利益，促進利益表達與溝通，破解相關方組織化程度過低的困境。二是重視和吸納更新區(qū)域的有影響人士參與更新改造，通過這些人士擁有的社區(qū)資源和突出的行動能力，化解更新過程中的利益梗阻，提升各社會利益相關方組織化參與能力。三是加強更新區(qū)域內相關方之間的社會聯(lián)結。發(fā)起建立多種類的自治性群眾組織，實現(xiàn)更新行動中的社會“再組織化”;打造新型鄰里關系，培育基層群眾對更新區(qū)域的歸屬感;通過組織社區(qū)公共文體活動、舉辦社區(qū)特色黨日活動等，聯(lián)結社區(qū)分散個體，增強更新改造中社會利益相關方的集體行動能力。四是以法律法規(guī)保障社會參與更新改造的權利。如在更新行動涉及的前置性環(huán)節(jié)（決策、規(guī)劃和審批等），從法律層面設定要求，必須采取民意征集、宣傳、討論和論證等方式廣泛聽取居民群眾意見，確定規(guī)劃方案。在城市更新實施階段，充分保障居民群眾的監(jiān)督權落實，使相關方在獲取相關信息、糾正偏差和提起訴訟等方面獲得法律規(guī)范上的明確支持。

（五）以問題為導向，創(chuàng)新城市更新制度供給

治理城市更新“動力匱乏”現(xiàn)象，要以城市更新過程中存在的突出問題為突破口，創(chuàng)新相關制度的供給，增強城市更新行動的內生動力。以深圳為例，2020年深圳率先頒布《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》，構建起特區(qū)法規(guī)、政府規(guī)章、技術規(guī)范和操作指引四位一體的政策體系，為城市更新的推進提供了相對完備的政策工具箱。如深圳突破以單一宗地為改造對象的傳統(tǒng)做法，以城市更新單元作為城市更新實施的基本單位，創(chuàng)新建立了城市更新單元規(guī)劃管理制度，在此背景下堅持公益優(yōu)先、利益平衡、保護優(yōu)先和多專業(yè)融合。在利益平衡方面，深圳以用地權益為核心制定了“基礎容積、轉移容積、獎勵容積”的容積率測算規(guī)則，突破了更新行動困境，實現(xiàn)了城市更新單元的利益平衡。以上海為例，《上海市城市更新條例》第37條明確提出，支持符合條件的企業(yè)在多層次資本市場開展融資活動，發(fā)揮金融對城市更新的促進作用;第43條提出，城市更新項目實施過程中新增不可移動文物、優(yōu)秀歷史建筑以及需要保留的歷史建筑的，可以給予容積率獎勵。應學習和借鑒深圳、上海等先行先試城市經驗，要將制度設計創(chuàng)新放在首位，以期促進利益平衡、空間增益和投資意愿增長，持續(xù)推動城市更新高質量發(fā)展，增強城市軟實力。

（六）實行多方位系統(tǒng)治理，提升城市更新效率

城市更新行動涉及多類型區(qū)域、多元利益主體、多層級推進體系和綜合的制度設計，為形成城市更新合力，有序、健康和可持續(xù)推進城市更新，應秉持系統(tǒng)治理理念，以及高視野、廣認知、跨專業(yè)精神進行整合和統(tǒng)籌。一是構建縱貫國家、地方、城市、社區(qū)四個層面的一體化城市更新組織推進體系，為推動更新改造可持續(xù)發(fā)展提供有力組織保障;二是建立貫穿城市更新全生命周期的規(guī)劃和計劃體系，囊括土地、金融和財稅等的制度體系等，有效應對更新改造中的困境及難題;三是為構建推進城市更新行動的政策、機制，以及實現(xiàn)更新各方面事務的整合和統(tǒng)籌，應特別搭建“協(xié)調各方、收集意見、促進溝通和達成共識”的平臺，以高效解決更新實踐中的意見分歧;四是以系統(tǒng)思維研究區(qū)域更新項目的“環(huán)境改造、產業(yè)升級、文脈保護和品質提升”目標，充分考慮政府、市場和社會等多主體的利益訴求，打造要素融合集聚平臺和合作治理網絡，以支撐城市更新改造建設;五是城市更新涉及規(guī)劃國土、財政、住建、環(huán)保和水務等眾多政府職能部門，應在系統(tǒng)治理理念指引下設立專門的城市更新機構，以整合分散在不同職能部門的職責，提升對城市更新的事前事中事后監(jiān)管能力，并提高城市更新推進的效率和效果。

當前，很多城市正在著手進行減量規(guī)劃，城市建設發(fā)展已轉為向存量空間要增量效益。城市更新行動可實現(xiàn)節(jié)地發(fā)展，既有利于優(yōu)化城市功能和布局，提升城市面貌形象，也有助于實現(xiàn)產業(yè)和消費升級，同時能夠推動歷史文脈保護傳承，推動城市品質和能級躍升。鑒于城市更新目標指向生活、生產和生態(tài)多個方面，涉及政府、市場和公眾等多種利益主體，包括規(guī)劃、設計和實施各個行動階段，應針對更新“動力”這一命題展開深入研究和探討，分析“動力匱乏”的根源所在并提出治理之策，以激發(fā)更新行動的內生動力及外在推力，助力城市可持續(xù)發(fā)展。

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（責任編輯：劉家彤）

The Phenomenon of“Lack of Power”in Urban Renewal and

Its Governance Strategy Research

Yao Maixin

Abstract：Urban renewal is an important path for China to break through the bottleneck of development and achieve connotative and high-quality development.It is also a major and urgent proposition of the times facing China.At this stage，there is a phenomenon of“l(fā)ack of power”in China's urban renewal practice，which leads to huge resistance to urban renewal.Taking Guangzhou City，Guangdong Province as an example，this paper discusses the specific practices of leading urban renewal actions with the concept of“governance”.At the same time，from the perspectives of governance cost，technology，content，subject，rules and resources，it analyzes the phenomenon and causes of“l(fā)ack of power”in urban renewal，and considers how to take reasonable governance measures to solve the dilemma of“l(fā)ack of power”in urban renewal.

Key words：urban renewal;lack of power;urban space