文徐曉日南開大學周恩來政府管理學院副教授

劉丹琳南開大學周恩來政府管理學院

張夢釩南開大學周恩來政府管理學院

一、問題的提出

進入21世紀以來，我國的老齡化形勢越發(fā)嚴峻。根據第七次人口普查結果，我國65歲及以上人口占比已增至13.5%，呈現出由輕度老年化逐漸過渡到中度老齡化的趨勢，已接近聯合國世界衛(wèi)生組織關于中度老齡化的“65歲以上人口達到14%”的標準，并且這一趨勢仍在不斷加劇。與此同時，隨著數字技術的快速發(fā)展和深入應用，數字化已經成為社會發(fā)展的時代趨勢。國家《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出加快數字化發(fā)展，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府和數字中國。然而，在人口老齡化與數字化發(fā)展交織疊加的雙重背景下，老年人不會使用智能設備、無法適應在線服務的“老年數字鴻溝”日益凸顯。如何解決老年人運用智能技術的困難，讓處于數字弱勢的老年人不被“擠出”數字便利之外，已經成為越來越多政策文件的關注焦點，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確提出建設兼顧老年人需求的智慧社會這一理念，《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》進一步指出要堅持傳統服務方式與智能化服務創(chuàng)新并行，《提升全民數字素養(yǎng)與技能行動綱要》提出實施數字社會無障礙和適老化改造提升工程。目前，一批著力彌合老年數字鴻溝的政策文件已出臺，涵蓋一系列不同維度的政策工具。這些政策工具及其組合將會對政策目標的實現產生不同作用，進而直接影響政策目標的實現效果。那么，我國彌合老年數字鴻溝的政策工具呈現哪些特點？應該如何優(yōu)化？研究基于政策文本編碼，分析我國用以彌合老年數字鴻溝的政策工具的使用特點和邏輯，在此基礎上探索優(yōu)化策略，以期助力老年人更好地共享信息化的發(fā)展成果。

二、文獻回顧：老年數字鴻溝的生成與彌合

“數字鴻溝”一詞最早出現在美國商務部下屬的國家電信和信息管理局的官方出版物中，[1]指獲取和使用信息通信技術的差異，[2]這種“差距”主要源于社會不同群體在互聯網的可及性和使用上的差異。[3]根據數字鴻溝的生成原因，可以劃分為三個層次：互聯網技術的接入差異造成了第一道數字鴻溝—“接入溝”，[4]數字技能或對互聯網運用能力的差異造成了第二道數字鴻溝—“使用溝”，[5]接入溝和使用溝差異的長期存在會進一步造成個體間知識獲取、信息素養(yǎng)差距，即第三道數字鴻溝—“知識溝”。[6]

隨著數字技術的快速發(fā)展和應用普及，老年人的“數字劣勢”迅速顯現，老年數字鴻溝已經成為數字時代老年人生存的重要挑戰(zhàn)。老年數字鴻溝在接入溝、使用溝、知識溝三個層次上均有明顯表現：在“接入溝”層面，受互聯網基礎設施可及性差異、經濟社會發(fā)展差異、認知能力差異等因素的影響，部分老年群體在獲取互聯網技術方面處于劣勢，接觸數字化設備的機會相對不足，導致老年數字接入鴻溝；在“使用溝”層面，原有數字技能和素養(yǎng)的薄弱、生理機能衰退導致的認知學習能力下降、智能產品和服務的不友好設計等制約著老年群體對數字技術的掌握和使用，容易引發(fā)老年數字使用鴻溝；在“知識溝”層面，數字接入鴻溝和使用鴻溝的持續(xù)存在和相互疊加，自然在不斷擴大和強化著中青年群體和老年群體之間的知識鴻溝，進一步導致老年人難以同等享受數字技術帶來的增能賦權，甚至容易成為數字技術負面效應的受害者。較具代表性的是，老年群體更容易遭受網絡詐騙、網絡謠言的侵害。[7][8]三個層次的數字鴻溝相互交織、相互影響，但在數字基礎設施不斷完善的過程中，接入溝的影響已經逐漸縮小，老年數字鴻溝更多體現為使用溝和知識溝層面。[9]

老年數字鴻溝的存在造成了老年群體融入數字社會、享受數字紅利的阻礙。對此，研究者們對這一老齡化和數字化背景下的鴻溝彌合進行了一定探索，具有代表性的治理路徑包括：一是加強薄弱地區(qū)信息基礎設施建設，促進互聯網全覆蓋和電信服務的普及，進一步提升老年人對數字技術的可及性；[10]二是創(chuàng)新適老技術與完善線下配套措施相結合，降低老年人使用智能技術的難度，提供“兜底”服務保障；[11]三是構建老年數字素養(yǎng)培育體系，提升老年人的數字技能；[12]四是加強網絡生態(tài)文明建設，打擊網絡違法犯罪行為，為老年群體創(chuàng)造安全友好的網絡環(huán)境等。[13]老年數字鴻溝治理需政府、市場、社會、家庭多元主體共同發(fā)力，其中，政府發(fā)揮著主導和引領作用，相關政策措施是加強老年數字鴻溝治理的重要基礎和保障。

從總體上來看，現有研究從接入溝、使用溝、知識溝三個層次構建了老年數字鴻溝的分析框架，從不同角度對老年數字鴻溝的彌合路徑進行了一定探索，能夠為本次研究提供分析基礎和參考。然而，現有研究大多聚焦于老年數字鴻溝的概念內涵、生成原因及治理對策，對現行政策工具的使用特點及其合理性關注不足。基于此，本研究通過政策文本編碼，基于彌合路徑和彌合目標分析我國老年數字鴻溝彌合政策工具的使用特點及其邏輯，呈現當前政策工具的整體狀況和不足之處，為后續(xù)政策制定的優(yōu)化提供參考。

三、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選擇

研究依托國務院政策文件庫、各政府部門官網以及“北大法寶”政策文件庫，參考權威媒體的新聞報道，收集應對老年數字鴻溝的國家級相關政策文件，之后對初步收集的政策文件進行篩選，剔除重復的政策文件、廢止失效的政策文件和與解決老年人數字鴻溝問題不直接相關的政策文件，最終得到25份政策文件（見表1）。從出臺時間上來看，2020年及之后，彌合老年數字鴻溝的相關政策文件陸續(xù)且較為密集地出臺，反映出政府對老年數字鴻溝的高度關注。疫情期間在線服務的深入推廣、健康碼等數字工具的應用客觀上凸顯了這一現實問題。從發(fā)文單位來看，國務院、國家衛(wèi)生健康委、交通運輸部、工業(yè)和信息化部、商務部等多個部門都單獨或聯合發(fā)布了相關政策文件，事實上，老年人面臨的數字鴻溝遍及交通出行、就醫(yī)、購物消費、政務服務等多個領域，依托單一部門難以實施全面有效的治理，多部門共同推進老年數字鴻溝治理的政策制定和落實，呈現出協同治理的工作局面。

表1 解決老年數字鴻溝問題相關政策文件

（二）政策文本編碼

政策文本編碼是政策文本內容分析的常用方法，[14]一般包括兩種編碼路徑：一是“自上而下”的路徑，先確定編碼標準和框架，再對選定的政策文本進行編碼，有利于較為清晰地呈現各維度及其子類別的占比差異，但容易面臨編碼框架與政策文本匹配度不高的問題，進而影響研究結論的科學性；二是“自下而上”的路徑，基于扎根理論的分析思想，對相關文本內容進行開放式編碼、選擇性編碼和主軸編碼，逐步提煉關系結構，構建分析框架，有利于立足文本內容，較為準確地呈現各要素的關系結構，但難以分析各要素之間的數量結構差異。研究基于上述兩種路徑各自的優(yōu)勢和不足，采取“混合式”的編碼方法，即將“自上而下”構建編碼框架和“自下而上”編碼相融合，以發(fā)揮互補作用，提高編碼結果的科學性和準確性。具體的方法和步驟為：首先對選取的政策文件中應對老年數字鴻溝問題的政策工具進行初始概念化和初步編碼，隨后對初始概念進行歸納整合，“自下而上”構建正式編碼框架（見表2），再根據正式框架依托Nvivo軟件進行“自上而下”的編碼，得到各類政策工具編碼的量化統計。

表2 政策工具編碼框架

四、政策工具的分布差異與特點

（一）政策工具的分布差異

根據編碼結果（表3），我國采取了較為多樣化的政策工具應對老年數字鴻溝問題，但上述政策工具呈現出明顯的不均衡性：（1）在現行各類政策工具中，服務方式多樣化占比最高（46.15%），表明現階段政府偏向于通過保留傳統服務方式、發(fā)展代辦服務、加強引導與幫扶、提供就近或上門服務等方式，為老年群體提供可替代的和更加友好的服務。其中，保留傳統服務方式（23.93%）是現行政策關注的重點，反映出政府非常重視為數字時代的老年群體提供“兜底”的服務方式，避免老年人因數字鴻溝而無法獲得正常服務。（2）智能產品適老化占比次之（24.22%），互聯網網站、應用以及智能終端產品的適老化改造受到重視，反映出政府重視優(yōu)化智能產品設計，以降低老年群體的使用門檻、優(yōu)化使用體驗。（3）再次是服務程序簡便化（15.10%），通過簡化業(yè)務流程和操作程序，降低老年群體在使用數字技術或獲取服務時的難度。其中，優(yōu)化業(yè)務流程（9.12%）是目前主要的手段。（4）再者是教育培訓豐富化（9.4%），通過開展教學培訓、加強知識宣傳、提供使用手冊與教程，提升老年人數字使用技能，幫助老年群體更好使用數字技術和產品。其中，開展教學培訓（7.12%）是主要方式。（5）網絡通信普及化（2.28%）和網絡安全保障強化（2.28%）占比明顯不足。值得注意的是，網絡安全保障強化旨在通過加強網絡安全監(jiān)管、健全網絡安全規(guī)范、強化網絡安全技術，為老年群體創(chuàng)造安全友好的網絡環(huán)境。該類政策工具占比較低，并不意味著對網絡安全保障的重視程度不足，而是因為我國已出臺一系列專門的網絡安全治理法律法規(guī)。

表3 政策工具編碼統計

（二）政策工具的使用特點

基于老年數字鴻溝的彌合路徑和彌合目標，構建政策工具分析框架：

圖1 老年數字鴻溝彌合的政策工具分析框架

1.彌合路徑：重“社會包容”，輕“主體賦能”

老年數字鴻溝本質上是老齡化與數字化相互交織產生的現實張力的客觀呈現。數字化產品和服務不斷推廣普及，而相當一部分老年人卻不具備享受這些數字化便利的條件、能力或意愿，由此導致老年人與數字社會的“脫節(jié)”。根據老年數字鴻溝生成的本質原因，可將其彌合路徑總體分為兩類：“社會包容”和“主體賦能”（圖2）?！吧鐣荨笔侵竿ㄟ^降低“數字難度”、提供“替代選擇”、強化“數字安全”等措施，幫助老年群體能夠更加便捷地融入數字社會或能夠享受兜底服務，本質上是通過對數字化的調適以適應老齡化的現實需求?！爸黧w賦能”是通過增強老年人的“數字能力”，使其能夠更好地掌握數字技術，適應數字社會，本質上是通過對老齡化的調適以適應數字化的發(fā)展趨勢。從總體上來看，我國治理老年數字鴻溝的政策工具主要側重于“社會包容”，“主體賦能”維度較為不足。在現行政策工具中，辦事程序簡便化、服務方式多樣化、通信網絡普及化、網絡安全保障強化、智能產品適老化都體現了“社會包容”的彌合路徑，在總體中占比超過90%。教育培訓豐富化、通信網絡普及化則著力提升老年人的智能技術應用能力，體現了“主體賦能”的彌合路徑，在總體中占比不足15%。其中，通信網絡普及化有助于保障老年人對智能技術的接入條件，在此基礎上也有助于提升老年人的數字能力，同時體現了“社會包容”與“主體賦能”的雙重彌合。由此可見，我國現階段注重“社會包容”的彌合路徑，有助于為老年人提供數字時代生存的保障，但容易忽視對老年人內生動力和能力的培育。

圖2 老年數字鴻溝的彌合路徑

2.彌合目標：重“使用溝”，輕“知識溝”

如前所述，老年數字鴻溝包含接入溝、使用溝、知識溝三種不同層次和類型的數字鴻溝，彌合這三類數字鴻溝也是老年數字鴻溝治理的具體目標。在接入溝層面，通信網絡普及化旨在盡可能為老年人提供使用數字技術的基礎條件，強化接入保障。目前，我國的互聯網普及程度已經達到了較高水平，只在特殊的邊遠地區(qū)和農村地區(qū)存在無法接入的情況，接入溝已經不再是造成數字鴻溝的主要因素。因此，政策注意力分配較少。在使用溝層面，辦事程序簡便化、教育培訓豐富化、服務方式多樣化、智能產品適老化都旨在解決老年人不會使用數字技術的問題，通過降低智能產品操作難度、加強使用智能技術的引導和幫扶、保留老年人熟悉的傳統服務等多種方式，幫助老年人運用智能技術或通過替代性的方式獲得服務。該類政策工具占比超過90%，表明彌合使用溝是當前政策關注的重點。實際中，使用溝是我國老年數字鴻溝的主要表現形式，也是彌合更高層次的知識鴻溝的基礎。在知識溝層面，教育培訓豐富化有利于提升老年人數字領域知識水平，網絡安全保障強化有助于提升網絡安全水平，避免老年人由于相關知識不足遭到權益損害。該類政策工具占比不足15%，反映出現有政策工具在知識溝的彌合方面有所不足，對老年人數字知識的培養(yǎng)有所欠缺。提升老年群體的數字知識，也是提升其數字適應能力，強化“主體賦能”的重要方面，對知識溝的彌合不夠，也進一步反映出當前我國數字鴻溝治理的“主體賦能”不足。

五、結論與建議

綜合上述分析可以發(fā)現，政府采取了多樣化的政策工具應對老年數字鴻溝問題，從服務程序簡便化、服務方式多樣化、教育培訓豐富化、網絡通信普及化、網絡安全保障強化、智能產品適老化多個維度發(fā)力，但目前來看，在彌合路徑方面，現行政策工具主要傾向于“社會包容”的彌合路徑，對老年群體適應數字社會的“主體賦能”關注不足。在彌合目標方面，現行政策工具主要著力于彌合老年數字使用鴻溝，對老年數字知識鴻溝彌合不足。彌合“知識溝”是“主體賦能”的重要體現和舉措，彌合路徑和目標的不足之處呈現出內在關聯和一致性。

未來老年數字鴻溝彌合的政策工具優(yōu)化方向主要在于：一方面，持續(xù)強化“社會包容”，保障老年群體在數字社會的基本權益，重點加強對老年群體的“主體賦能”，提升老年群體融入數字社會的主動能力。多維度的“社會包容”雖然能夠在很大程度上幫助老年群體不被數字社會排斥在外，但往往難以覆蓋數字生活的各個場景，并且更多是一種兜底性和替代性的保障，難以幫助老年群體真正融入數字社會，重視對老年群體數字生存的“主體賦能”，增強老年人融入數字社會的能力是必然之舉。另一方面，持續(xù)強化對老年數字使用鴻溝的治理，重點加強對知識鴻溝的彌合力度，提升老年群體的數字素養(yǎng)水平。接入溝與使用溝直接影響老年群體是否能夠融入數字社會，而知識溝直接影響對數字社會的融入程度，彌合知識溝是維護老年群體數字權益、踐行積極老齡觀的現實要求。因此，應在持續(xù)加強服務方式多樣化、服務程序簡便化、網絡通信普及化、網絡安全保障強化、智能產品適老化的基礎上，進一步健全老年群體數字素養(yǎng)培育體系，引導學校、圖書館、企業(yè)等社會主體參與合作，整合老年數字素養(yǎng)教育資源，依托數字平臺豐富教育形式，提升教育實效。鼓勵家庭數字反哺，引導年輕一代在日常交往和互動中，幫助老年群體提升數字技能和知識，以更具溫情的非正式教育方式，促進老年群體潛移默化地融入數字社會。倡導“智慧助老”志愿服務，將提升老年人運用數字技術的技能和知識作為志愿服務的重要內容，鼓勵建立智慧助老社區(qū)服務站點，助力老年群體跨越數字鴻溝。