文徐曉日南開大學周恩來政府管理學院副教授

劉丹琳南開大學周恩來政府管理學院

張夢釩南開大學周恩來政府管理學院

一、問題的提出

進入21世紀以來，我國的老齡化形勢越發(fā)嚴峻。根據(jù)第七次人口普查結果，我國65歲及以上人口占比已增至13.5%，呈現(xiàn)出由輕度老年化逐漸過渡到中度老齡化的趨勢，已接近聯(lián)合國世界衛(wèi)生組織關于中度老齡化的“65歲以上人口達到14%”的標準，并且這一趨勢仍在不斷加劇。與此同時，隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展和深入應用，數(shù)字化已經(jīng)成為社會發(fā)展的時代趨勢。國家《“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出加快數(shù)字化發(fā)展，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府和數(shù)字中國。然而，在人口老齡化與數(shù)字化發(fā)展交織疊加的雙重背景下，老年人不會使用智能設備、無法適應在線服務的“老年數(shù)字鴻溝”日益凸顯。如何解決老年人運用智能技術的困難，讓處于數(shù)字弱勢的老年人不被“擠出”數(shù)字便利之外，已經(jīng)成為越來越多政策文件的關注焦點，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確提出建設兼顧老年人需求的智慧社會這一理念，《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》進一步指出要堅持傳統(tǒng)服務方式與智能化服務創(chuàng)新并行，《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》提出實施數(shù)字社會無障礙和適老化改造提升工程。目前，一批著力彌合老年數(shù)字鴻溝的政策文件已出臺，涵蓋一系列不同維度的政策工具。這些政策工具及其組合將會對政策目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不同作用，進而直接影響政策目標的實現(xiàn)效果。那么，我國彌合老年數(shù)字鴻溝的政策工具呈現(xiàn)哪些特點？應該如何優(yōu)化？研究基于政策文本編碼，分析我國用以彌合老年數(shù)字鴻溝的政策工具的使用特點和邏輯，在此基礎上探索優(yōu)化策略，以期助力老年人更好地共享信息化的發(fā)展成果。

二、文獻回顧：老年數(shù)字鴻溝的生成與彌合

“數(shù)字鴻溝”一詞最早出現(xiàn)在美國商務部下屬的國家電信和信息管理局的官方出版物中，[1]指獲取和使用信息通信技術的差異，[2]這種“差距”主要源于社會不同群體在互聯(lián)網(wǎng)的可及性和使用上的差異。[3]根據(jù)數(shù)字鴻溝的生成原因，可以劃分為三個層次：互聯(lián)網(wǎng)技術的接入差異造成了第一道數(shù)字鴻溝—“接入溝”，[4]數(shù)字技能或?qū)ヂ?lián)網(wǎng)運用能力的差異造成了第二道數(shù)字鴻溝—“使用溝”，[5]接入溝和使用溝差異的長期存在會進一步造成個體間知識獲取、信息素養(yǎng)差距，即第三道數(shù)字鴻溝—“知識溝”。[6]

隨著數(shù)字技術的快速發(fā)展和應用普及，老年人的“數(shù)字劣勢”迅速顯現(xiàn)，老年數(shù)字鴻溝已經(jīng)成為數(shù)字時代老年人生存的重要挑戰(zhàn)。老年數(shù)字鴻溝在接入溝、使用溝、知識溝三個層次上均有明顯表現(xiàn)：在“接入溝”層面，受互聯(lián)網(wǎng)基礎設施可及性差異、經(jīng)濟社會發(fā)展差異、認知能力差異等因素的影響，部分老年群體在獲取互聯(lián)網(wǎng)技術方面處于劣勢，接觸數(shù)字化設備的機會相對不足，導致老年數(shù)字接入鴻溝；在“使用溝”層面，原有數(shù)字技能和素養(yǎng)的薄弱、生理機能衰退導致的認知學習能力下降、智能產(chǎn)品和服務的不友好設計等制約著老年群體對數(shù)字技術的掌握和使用，容易引發(fā)老年數(shù)字使用鴻溝；在“知識溝”層面，數(shù)字接入鴻溝和使用鴻溝的持續(xù)存在和相互疊加，自然在不斷擴大和強化著中青年群體和老年群體之間的知識鴻溝，進一步導致老年人難以同等享受數(shù)字技術帶來的增能賦權，甚至容易成為數(shù)字技術負面效應的受害者。較具代表性的是，老年群體更容易遭受網(wǎng)絡詐騙、網(wǎng)絡謠言的侵害。[7][8]三個層次的數(shù)字鴻溝相互交織、相互影響，但在數(shù)字基礎設施不斷完善的過程中，接入溝的影響已經(jīng)逐漸縮小，老年數(shù)字鴻溝更多體現(xiàn)為使用溝和知識溝層面。[9]

老年數(shù)字鴻溝的存在造成了老年群體融入數(shù)字社會、享受數(shù)字紅利的阻礙。對此，研究者們對這一老齡化和數(shù)字化背景下的鴻溝彌合進行了一定探索，具有代表性的治理路徑包括：一是加強薄弱地區(qū)信息基礎設施建設，促進互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋和電信服務的普及，進一步提升老年人對數(shù)字技術的可及性；[10]二是創(chuàng)新適老技術與完善線下配套措施相結合，降低老年人使用智能技術的難度，提供“兜底”服務保障；[11]三是構建老年數(shù)字素養(yǎng)培育體系，提升老年人的數(shù)字技能；[12]四是加強網(wǎng)絡生態(tài)文明建設，打擊網(wǎng)絡違法犯罪行為，為老年群體創(chuàng)造安全友好的網(wǎng)絡環(huán)境等。[13]老年數(shù)字鴻溝治理需政府、市場、社會、家庭多元主體共同發(fā)力，其中，政府發(fā)揮著主導和引領作用，相關政策措施是加強老年數(shù)字鴻溝治理的重要基礎和保障。

從總體上來看，現(xiàn)有研究從接入溝、使用溝、知識溝三個層次構建了老年數(shù)字鴻溝的分析框架，從不同角度對老年數(shù)字鴻溝的彌合路徑進行了一定探索，能夠為本次研究提供分析基礎和參考。然而，現(xiàn)有研究大多聚焦于老年數(shù)字鴻溝的概念內(nèi)涵、生成原因及治理對策，對現(xiàn)行政策工具的使用特點及其合理性關注不足。基于此，本研究通過政策文本編碼，基于彌合路徑和彌合目標分析我國老年數(shù)字鴻溝彌合政策工具的使用特點及其邏輯，呈現(xiàn)當前政策工具的整體狀況和不足之處，為后續(xù)政策制定的優(yōu)化提供參考。

三、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選擇

研究依托國務院政策文件庫、各政府部門官網(wǎng)以及“北大法寶”政策文件庫，參考權威媒體的新聞報道，收集應對老年數(shù)字鴻溝的國家級相關政策文件，之后對初步收集的政策文件進行篩選，剔除重復的政策文件、廢止失效的政策文件和與解決老年人數(shù)字鴻溝問題不直接相關的政策文件，最終得到25份政策文件（見表1）。從出臺時間上來看，2020年及之后，彌合老年數(shù)字鴻溝的相關政策文件陸續(xù)且較為密集地出臺，反映出政府對老年數(shù)字鴻溝的高度關注。疫情期間在線服務的深入推廣、健康碼等數(shù)字工具的應用客觀上凸顯了這一現(xiàn)實問題。從發(fā)文單位來看，國務院、國家衛(wèi)生健康委、交通運輸部、工業(yè)和信息化部、商務部等多個部門都單獨或聯(lián)合發(fā)布了相關政策文件，事實上，老年人面臨的數(shù)字鴻溝遍及交通出行、就醫(yī)、購物消費、政務服務等多個領域，依托單一部門難以實施全面有效的治理，多部門共同推進老年數(shù)字鴻溝治理的政策制定和落實，呈現(xiàn)出協(xié)同治理的工作局面。

表1 解決老年數(shù)字鴻溝問題相關政策文件

（二）政策文本編碼

政策文本編碼是政策文本內(nèi)容分析的常用方法，[14]一般包括兩種編碼路徑：一是“自上而下”的路徑，先確定編碼標準和框架，再對選定的政策文本進行編碼，有利于較為清晰地呈現(xiàn)各維度及其子類別的占比差異，但容易面臨編碼框架與政策文本匹配度不高的問題，進而影響研究結論的科學性；二是“自下而上”的路徑，基于扎根理論的分析思想，對相關文本內(nèi)容進行開放式編碼、選擇性編碼和主軸編碼，逐步提煉關系結構，構建分析框架，有利于立足文本內(nèi)容，較為準確地呈現(xiàn)各要素的關系結構，但難以分析各要素之間的數(shù)量結構差異。研究基于上述兩種路徑各自的優(yōu)勢和不足，采取“混合式”的編碼方法，即將“自上而下”構建編碼框架和“自下而上”編碼相融合，以發(fā)揮互補作用，提高編碼結果的科學性和準確性。具體的方法和步驟為：首先對選取的政策文件中應對老年數(shù)字鴻溝問題的政策工具進行初始概念化和初步編碼，隨后對初始概念進行歸納整合，“自下而上”構建正式編碼框架（見表2），再根據(jù)正式框架依托Nvivo軟件進行“自上而下”的編碼，得到各類政策工具編碼的量化統(tǒng)計。

表2 政策工具編碼框架

四、政策工具的分布差異與特點

（一）政策工具的分布差異

根據(jù)編碼結果（表3），我國采取了較為多樣化的政策工具應對老年數(shù)字鴻溝問題，但上述政策工具呈現(xiàn)出明顯的不均衡性：（1）在現(xiàn)行各類政策工具中，服務方式多樣化占比最高（46.15%），表明現(xiàn)階段政府偏向于通過保留傳統(tǒng)服務方式、發(fā)展代辦服務、加強引導與幫扶、提供就近或上門服務等方式，為老年群體提供可替代的和更加友好的服務。其中，保留傳統(tǒng)服務方式（23.93%）是現(xiàn)行政策關注的重點，反映出政府非常重視為數(shù)字時代的老年群體提供“兜底”的服務方式，避免老年人因數(shù)字鴻溝而無法獲得正常服務。（2）智能產(chǎn)品適老化占比次之（24.22%），互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、應用以及智能終端產(chǎn)品的適老化改造受到重視，反映出政府重視優(yōu)化智能產(chǎn)品設計，以降低老年群體的使用門檻、優(yōu)化使用體驗。（3）再次是服務程序簡便化（15.10%），通過簡化業(yè)務流程和操作程序，降低老年群體在使用數(shù)字技術或獲取服務時的難度。其中，優(yōu)化業(yè)務流程（9.12%）是目前主要的手段。（4）再者是教育培訓豐富化（9.4%），通過開展教學培訓、加強知識宣傳、提供使用手冊與教程，提升老年人數(shù)字使用技能，幫助老年群體更好使用數(shù)字技術和產(chǎn)品。其中，開展教學培訓（7.12%）是主要方式。（5）網(wǎng)絡通信普及化（2.28%）和網(wǎng)絡安全保障強化（2.28%）占比明顯不足。值得注意的是，網(wǎng)絡安全保障強化旨在通過加強網(wǎng)絡安全監(jiān)管、健全網(wǎng)絡安全規(guī)范、強化網(wǎng)絡安全技術，為老年群體創(chuàng)造安全友好的網(wǎng)絡環(huán)境。該類政策工具占比較低，并不意味著對網(wǎng)絡安全保障的重視程度不足，而是因為我國已出臺一系列專門的網(wǎng)絡安全治理法律法規(guī)。

表3 政策工具編碼統(tǒng)計

（二）政策工具的使用特點

基于老年數(shù)字鴻溝的彌合路徑和彌合目標，構建政策工具分析框架：

圖1 老年數(shù)字鴻溝彌合的政策工具分析框架

1.彌合路徑：重“社會包容”，輕“主體賦能”

老年數(shù)字鴻溝本質(zhì)上是老齡化與數(shù)字化相互交織產(chǎn)生的現(xiàn)實張力的客觀呈現(xiàn)。數(shù)字化產(chǎn)品和服務不斷推廣普及，而相當一部分老年人卻不具備享受這些數(shù)字化便利的條件、能力或意愿，由此導致老年人與數(shù)字社會的“脫節(jié)”。根據(jù)老年數(shù)字鴻溝生成的本質(zhì)原因，可將其彌合路徑總體分為兩類：“社會包容”和“主體賦能”（圖2）。“社會包容”是指通過降低“數(shù)字難度”、提供“替代選擇”、強化“數(shù)字安全”等措施，幫助老年群體能夠更加便捷地融入數(shù)字社會或能夠享受兜底服務，本質(zhì)上是通過對數(shù)字化的調(diào)適以適應老齡化的現(xiàn)實需求?！爸黧w賦能”是通過增強老年人的“數(shù)字能力”，使其能夠更好地掌握數(shù)字技術，適應數(shù)字社會，本質(zhì)上是通過對老齡化的調(diào)適以適應數(shù)字化的發(fā)展趨勢。從總體上來看，我國治理老年數(shù)字鴻溝的政策工具主要側重于“社會包容”，“主體賦能”維度較為不足。在現(xiàn)行政策工具中，辦事程序簡便化、服務方式多樣化、通信網(wǎng)絡普及化、網(wǎng)絡安全保障強化、智能產(chǎn)品適老化都體現(xiàn)了“社會包容”的彌合路徑，在總體中占比超過90%。教育培訓豐富化、通信網(wǎng)絡普及化則著力提升老年人的智能技術應用能力，體現(xiàn)了“主體賦能”的彌合路徑，在總體中占比不足15%。其中，通信網(wǎng)絡普及化有助于保障老年人對智能技術的接入條件，在此基礎上也有助于提升老年人的數(shù)字能力，同時體現(xiàn)了“社會包容”與“主體賦能”的雙重彌合。由此可見，我國現(xiàn)階段注重“社會包容”的彌合路徑，有助于為老年人提供數(shù)字時代生存的保障，但容易忽視對老年人內(nèi)生動力和能力的培育。

圖2 老年數(shù)字鴻溝的彌合路徑

2.彌合目標：重“使用溝”，輕“知識溝”

如前所述，老年數(shù)字鴻溝包含接入溝、使用溝、知識溝三種不同層次和類型的數(shù)字鴻溝，彌合這三類數(shù)字鴻溝也是老年數(shù)字鴻溝治理的具體目標。在接入溝層面，通信網(wǎng)絡普及化旨在盡可能為老年人提供使用數(shù)字技術的基礎條件，強化接入保障。目前，我國的互聯(lián)網(wǎng)普及程度已經(jīng)達到了較高水平，只在特殊的邊遠地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)存在無法接入的情況，接入溝已經(jīng)不再是造成數(shù)字鴻溝的主要因素。因此，政策注意力分配較少。在使用溝層面，辦事程序簡便化、教育培訓豐富化、服務方式多樣化、智能產(chǎn)品適老化都旨在解決老年人不會使用數(shù)字技術的問題，通過降低智能產(chǎn)品操作難度、加強使用智能技術的引導和幫扶、保留老年人熟悉的傳統(tǒng)服務等多種方式，幫助老年人運用智能技術或通過替代性的方式獲得服務。該類政策工具占比超過90%，表明彌合使用溝是當前政策關注的重點。實際中，使用溝是我國老年數(shù)字鴻溝的主要表現(xiàn)形式，也是彌合更高層次的知識鴻溝的基礎。在知識溝層面，教育培訓豐富化有利于提升老年人數(shù)字領域知識水平，網(wǎng)絡安全保障強化有助于提升網(wǎng)絡安全水平，避免老年人由于相關知識不足遭到權益損害。該類政策工具占比不足15%，反映出現(xiàn)有政策工具在知識溝的彌合方面有所不足，對老年人數(shù)字知識的培養(yǎng)有所欠缺。提升老年群體的數(shù)字知識，也是提升其數(shù)字適應能力，強化“主體賦能”的重要方面，對知識溝的彌合不夠，也進一步反映出當前我國數(shù)字鴻溝治理的“主體賦能”不足。

五、結論與建議

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，政府采取了多樣化的政策工具應對老年數(shù)字鴻溝問題，從服務程序簡便化、服務方式多樣化、教育培訓豐富化、網(wǎng)絡通信普及化、網(wǎng)絡安全保障強化、智能產(chǎn)品適老化多個維度發(fā)力，但目前來看，在彌合路徑方面，現(xiàn)行政策工具主要傾向于“社會包容”的彌合路徑，對老年群體適應數(shù)字社會的“主體賦能”關注不足。在彌合目標方面，現(xiàn)行政策工具主要著力于彌合老年數(shù)字使用鴻溝，對老年數(shù)字知識鴻溝彌合不足。彌合“知識溝”是“主體賦能”的重要體現(xiàn)和舉措，彌合路徑和目標的不足之處呈現(xiàn)出內(nèi)在關聯(lián)和一致性。

未來老年數(shù)字鴻溝彌合的政策工具優(yōu)化方向主要在于：一方面，持續(xù)強化“社會包容”，保障老年群體在數(shù)字社會的基本權益，重點加強對老年群體的“主體賦能”，提升老年群體融入數(shù)字社會的主動能力。多維度的“社會包容”雖然能夠在很大程度上幫助老年群體不被數(shù)字社會排斥在外，但往往難以覆蓋數(shù)字生活的各個場景，并且更多是一種兜底性和替代性的保障，難以幫助老年群體真正融入數(shù)字社會，重視對老年群體數(shù)字生存的“主體賦能”，增強老年人融入數(shù)字社會的能力是必然之舉。另一方面，持續(xù)強化對老年數(shù)字使用鴻溝的治理，重點加強對知識鴻溝的彌合力度，提升老年群體的數(shù)字素養(yǎng)水平。接入溝與使用溝直接影響老年群體是否能夠融入數(shù)字社會，而知識溝直接影響對數(shù)字社會的融入程度，彌合知識溝是維護老年群體數(shù)字權益、踐行積極老齡觀的現(xiàn)實要求。因此，應在持續(xù)加強服務方式多樣化、服務程序簡便化、網(wǎng)絡通信普及化、網(wǎng)絡安全保障強化、智能產(chǎn)品適老化的基礎上，進一步健全老年群體數(shù)字素養(yǎng)培育體系，引導學校、圖書館、企業(yè)等社會主體參與合作，整合老年數(shù)字素養(yǎng)教育資源，依托數(shù)字平臺豐富教育形式，提升教育實效。鼓勵家庭數(shù)字反哺，引導年輕一代在日常交往和互動中，幫助老年群體提升數(shù)字技能和知識，以更具溫情的非正式教育方式，促進老年群體潛移默化地融入數(shù)字社會。倡導“智慧助老”志愿服務，將提升老年人運用數(shù)字技術的技能和知識作為志愿服務的重要內(nèi)容，鼓勵建立智慧助老社區(qū)服務站點，助力老年群體跨越數(shù)字鴻溝。