關(guān)丞君 何美賢

（陽江職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

一、引言

（一）廣州市既有住宅增設(shè)電梯的政策支持

進(jìn)入新時代以來，黨和政府高度重視國家治理。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為我國的“第五個現(xiàn)代化”?；鶎又卫碜鳛閲抑卫碇械摹白詈笠还铩?，作為人民群眾感知公共服務(wù)效能和溫度的“神經(jīng)末梢”，近年來在各地、各方面不斷取得突破性進(jìn)展。在基層黨組織和政府組織的領(lǐng)導(dǎo)以及居民自治組織的引導(dǎo)下，我國基層治理效力顯著提高、居民參與公共事務(wù)管理的意識和能力顯著增強(qiáng)。這些變化也體現(xiàn)了進(jìn)入新時代的基層治理要回應(yīng)更高的要求，各基層組織要整合資源、形成合力，進(jìn)一步推動基層治理的現(xiàn)代化。以廣州市既有住房增設(shè)電梯行動為例，區(qū)政府、街道辦、居民委員會以及業(yè)主委員會等均在其中扮演了重要角色。據(jù)最新數(shù)據(jù)，廣州市既有住房加裝電梯民心工程已累計完成規(guī)劃審批12997 臺，建成10759 臺，為全國同類工作完成指標(biāo)第一（截至2022 年5 月底），有數(shù)百萬的本地居民受惠。

廣州市需增設(shè)電梯的房屋大都是改革開放初期建造的集資房、房改房。時至今日，住戶們多已邁入高齡，原有的步梯既無法滿足居民上下樓需求，也無法滿足城市社區(qū)面貌改造的要求。早在2000 年，廣州市就有少數(shù)單位及小區(qū)業(yè)主作了加建電梯申報的嘗試并獲通過；在2007 年《物權(quán)法》頒布的基礎(chǔ)上，廣東省建設(shè)廳于2008 年出臺了《廣東省既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》，隨后，又推出了多份相關(guān)文件。2020 年，《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺后成為廣州舊樓加裝電梯最新、最主要、最具操作性的依據(jù)，為解決既有住宅增設(shè)電梯問題提供了較為完善的政策支持。

《辦法》規(guī)定了兩個2/3，即“既有住宅增設(shè)電梯的意向和建筑設(shè)計方案應(yīng)當(dāng)聽取擬增設(shè)電梯所在物業(yè)管理區(qū)域范圍內(nèi)業(yè)主的意見，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)本單元或者本幢房屋專有部分占建筑物總面積2/3 以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意”。雖然只需2/3 業(yè)主的同意即可申請電梯加裝審批，但也需經(jīng)過全部業(yè)主協(xié)商，保障了所有業(yè)主的知情權(quán)。因此，該規(guī)定實際上把余下1/3業(yè)主的利益訴求交由民事行為解決，提倡以民主協(xié)商的方式共建社區(qū)文明，為基層社區(qū)治理留了一扇窗口。

（二）存在的阻力

由于需增設(shè)電梯的居民樓涉及業(yè)主眾多，且部分處于商業(yè)街區(qū)，還涉及商戶利益，因此這項惠民工程的開展并不輕松。據(jù)筆者實地走訪，反對聲音主要來自一樓住戶或商戶，主要為兩類：

第一類：一樓住戶或商戶不需使用電梯，且還會被電梯遮擋其房屋原有的光線與空間；臨街加裝的電梯會導(dǎo)致房產(chǎn)貶值；日后需承擔(dān)額外的維護(hù)費(fèi)用等。

第二類：低樓層與中高樓層住戶長期因噪聲、空調(diào)漏水、高空拋物等問題存在矛盾，這些往往都是中高層住戶帶給低層住戶的困擾。這次加裝電梯被部分低層住戶視作“報復(fù)”中高層住戶的機(jī)會，不讓中高層住戶的需求輕易得到滿足。

除此之外，也有少量中高樓層住戶擔(dān)心電梯安全問題或抱著“無所謂”的態(tài)度，對加裝電梯持觀望態(tài)度。

二、廣州市既有住房增設(shè)電梯的兩種模式

依據(jù)行動主體與工作方法的不同，廣州市既有住房加裝電梯的實施路徑可以分為以下兩種模式。

（一）原單位提供資金、人力、技術(shù)支持，高效推動電梯加裝工程

最早進(jìn)行電梯加裝的多為單位建設(shè)的職工小區(qū)，因此只要取得了原單位以及小區(qū)內(nèi)退休干部的支持與認(rèn)可，在這些職工小區(qū)加裝電梯阻力不大。此外，該類型小區(qū)的居民往往在乎維系人情多于房屋的經(jīng)濟(jì)價值，安裝電梯在這種價值取向高度一致的小區(qū)成為了判斷個人或家庭是否合群的行動標(biāo)志。因此，在這類型小區(qū)，低樓層住戶對于因增設(shè)電梯而利益受損的部分甚至不要求獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也有低層住戶主動為增設(shè)電梯牽頭。

以華南農(nóng)業(yè)大學(xué)的集資房改房小區(qū)——茶山小區(qū)為例，該小區(qū)自2009年開始增設(shè)電梯以來，電梯安裝率已超九成，且沒有一例業(yè)主要求賠償。相似的情況還體現(xiàn)在華農(nóng)校內(nèi)的嵩山區(qū)，媒體后來把茶山區(qū)與嵩山區(qū)順利開展電梯加裝項目的經(jīng)驗稱為“華農(nóng)經(jīng)驗”（內(nèi)容見圖表1）。

表1 “華農(nóng)經(jīng)驗”的亮點(diǎn)（根據(jù)有關(guān)資料整理）

（二）基層組織搭建“網(wǎng)格化”工作平臺，多方合力推動加裝電梯工程

在非職工小區(qū)中，要推動既有住宅加裝電梯難度比職工小區(qū)大得多。但是，經(jīng)過多年的探索與實踐，廣州市已形成較為成熟的既有住宅增設(shè)電梯報建流程指引（見圖表2），為電梯加裝提供實用的指南。

表2 廣州既有住房加裝電梯的步驟（根據(jù)有關(guān)資料整理）

由表2 可知，廣州市既有住房加裝電梯的流程指引是比較清晰的，但由于利益相關(guān)者之多、區(qū)域之廣，在推行時必然遇到阻力，這又稱為集體行動困境，主要表現(xiàn)為：（1）集體規(guī)模過大導(dǎo)致居民之間協(xié)商成本大，居民放棄參與；（2）集體規(guī)模過大引發(fā)居民產(chǎn)生“搭便車”心理，寄希望于通過他人的行動實現(xiàn)自身利益；（3）群體內(nèi)部價值偏好（包括是否有必要加裝電梯、加裝電梯費(fèi)用是否合理、賠償費(fèi)用是否合理等）難以達(dá)成一致三大類。

大量案例表明，業(yè)主間的矛盾主要集中在后兩個階段，這也是社區(qū)框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)予以充分協(xié)調(diào)與幫助的領(lǐng)域，是基層解決問題能力的最直接體現(xiàn)，考驗著基層政府組織與非政府組織的工作思路、方法、水平和社區(qū)長期以來的建設(shè)水平。

因此，廣州市以基層政府為主體，設(shè)置了“區(qū)—街道—社區(qū)”三級工作體系，在基層工作中注重按從大單元到小單元的順序開展工作，行動的全過程都采用“網(wǎng)格化”工作方法，每個階段都有基層組織輔助推進(jìn)，涌現(xiàn)了許多獨(dú)特經(jīng)驗。例如從2018 年開始，越秀區(qū)在區(qū)一級以及18 條街道的政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置了專窗辦理既有住宅增設(shè)電梯業(yè)務(wù)，率先開展增設(shè)電梯宣傳與引導(dǎo)，方便居民了解政策、并負(fù)責(zé)指導(dǎo)與協(xié)助居民辦理申請，提高了政府辦事效率也降低了居民辦事成本。

三、廣州市既有住房增設(shè)電梯的創(chuàng)新經(jīng)驗

（一）推行連片加裝

在推行連片加裝之前，既有住房增設(shè)電梯是極耗費(fèi)時間與人力成本的。每增設(shè)一臺電梯就要經(jīng)過“申報—設(shè)計—審批—征求全體居民同意—施工”的流程，反映了增設(shè)一臺電梯的過程中每往前推進(jìn)一步都不容易（見圖1）。

圖1 黃花崗街推進(jìn)增設(shè)電梯的流程

圖2 越秀區(qū)水蔭路34 號大院

在推行連片加裝之后，區(qū)電梯工作機(jī)構(gòu)、屬地街道、社區(qū)及各職能部門協(xié)力促成“連片加裝”，做到集約化設(shè)計、集約化咨詢、集約化辦理以及后期的集約化施工建設(shè)、維護(hù)，提高了既有住房增設(shè)電梯惠民工程的開展效率，從根本上落實了“為群眾辦實事”。在增設(shè)電梯問題中，基層組織的解決思路分為協(xié)調(diào)利益分配與加強(qiáng)鄰里關(guān)系兩類。

其中，荔灣區(qū)白鶴洞街率先開展批量加裝電梯，越秀區(qū)水蔭路34 號大院也創(chuàng)下了同時加裝18 臺電梯的成功經(jīng)驗。

集聚式施工除了能在短期內(nèi)大大降低溝通成本、資源成本（人力、金錢、時間）以外，從長遠(yuǎn)來看也能統(tǒng)一小區(qū)的建筑風(fēng)格、為后續(xù)的維護(hù)提供保障，項目的順利推進(jìn)還能增強(qiáng)睦鄰友好關(guān)系。

通過對荔灣區(qū)白鶴洞街和越秀區(qū)水蔭路34 號大院的案例進(jìn)行研究，可以總結(jié)出它們有以下的共同點(diǎn)：

1. 兩區(qū)都有文件批示，為既有七層以上多業(yè)主住宅增設(shè)的電梯提供每梯10 萬元的加裝補(bǔ)貼。

2. 兩區(qū)街道辦、居委在推進(jìn)增設(shè)電梯以及施工過程中都積極充當(dāng)?shù)谌降慕巧?/p>

（1）引導(dǎo)居民相互理解體諒，輔以通過市場手段進(jìn)行民主協(xié)商。

協(xié)調(diào)高低層住戶的利益問題，在引導(dǎo)住戶們互相理解、互相體諒的同時，也承認(rèn)利益相關(guān)居民存在獲得與損失差異，這種差異可以通過引進(jìn)市場機(jī)制，在基層組織的引導(dǎo)下，讓居民通過市場手段進(jìn)行民主協(xié)商。

（2）街道辦、居委代業(yè)主跟進(jìn)施工并及時與業(yè)主溝通施工進(jìn)展。

跟進(jìn)的問題主要有：施工是否與圖紙相符、是否占用消防通道等。

實踐表明，基層組織除了需要協(xié)調(diào)業(yè)主間的關(guān)系、業(yè)主與施工隊伍的關(guān)系、業(yè)主與社區(qū)環(huán)境的關(guān)系外，還需協(xié)調(diào)電梯工程與周邊環(huán)境的關(guān)系、電梯工程與市政建設(shè)的關(guān)系等。因而增設(shè)電梯并非階段性的社區(qū)問題，而是長期性的，在電梯運(yùn)營過程中仍然會遇到其他新出現(xiàn)的矛盾，因此在電梯加裝前—加裝中—加裝后的發(fā)展動向都需要基層組織長期跟進(jìn)，以及社區(qū)協(xié)同居民長期維系良好鄰里關(guān)系。

（二）調(diào)解組織注入專業(yè)與人情，助推加裝電梯打通“最后一公里”

在推進(jìn)既有住房增設(shè)電梯項目期間，調(diào)解委員會的廣泛應(yīng)用是基層自治組織的一項創(chuàng)新嘗試，在推動基層組織與居民共建、共治中起到了重要作用。

案例1：以法律兜底，為利益受損業(yè)主爭取權(quán)益

2021 年，越秀區(qū)六榕街一棟居民樓在電梯獲批公示期間，有兩戶提出異議且在當(dāng)?shù)厮鶎俚奶m湖里居委會多次調(diào)解無效后，由越秀區(qū)六榕司法所介入調(diào)解。經(jīng)過司法所的了解，雙方的矛盾主要在于賠償金額。司法所通過找出廣州多份類似案件判決書，告知雙方補(bǔ)償大概幅度，提議雙方適當(dāng)讓步，低層住戶適當(dāng)降低預(yù)期，高層住戶適當(dāng)給予補(bǔ)償。經(jīng)過專業(yè)調(diào)解員的耐心調(diào)解，最終低層住戶、高層住戶以折中的賠償金額成功簽署補(bǔ)償協(xié)議。

案例2：重新調(diào)整電梯路線，滿足居民美好生活需要

2022 年，越秀區(qū)東興南菜市場樓上的居民樓電梯項目需要拆除4 樓業(yè)主陽臺的部分外墻，經(jīng)社區(qū)多次調(diào)解無果，“英艷”家事糾紛調(diào)解工作室在實地調(diào)查、研究施工圖紙后，向4 樓業(yè)主解釋了以下四點(diǎn)問題：

（1）電梯進(jìn)出路線可弧形調(diào)整；

（2）施工砸墻短時間內(nèi)能完成；

（3）電梯建成后該業(yè)主的房子是真正的電梯入戶房；

（4）電梯建成給整棟居民樓帶來的都是利好。

通過專業(yè)組織的調(diào)解，四樓業(yè)主對短期（隱私、噪音）與長期（便利性、實用性、房屋估值）的擔(dān)憂都得到了回應(yīng)。因此，之前不同意加裝電梯的四樓業(yè)主現(xiàn)場簽訂了調(diào)解協(xié)議，同意了電梯安裝方案。

當(dāng)前，廣州市專業(yè)調(diào)解組織已基本實現(xiàn)鎮(zhèn)（街）-村（社區(qū)）全覆蓋，形成信息與資源互通共享、上下聯(lián)動優(yōu)勢互補(bǔ)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，有人民調(diào)解委員會3382 個、個人調(diào)解工作室51 個、人民調(diào)解員17462 人（截至2022 年2月），并在各類調(diào)解組織與調(diào)解員的介入下化解了近3000 宗舊社區(qū)加裝調(diào)解糾紛，有效推進(jìn)了電梯加裝項目的落地。

四、啟示

既有住宅增設(shè)電梯已成為全國許多城市亟待推進(jìn)的民生項目，創(chuàng)新基層治理實踐將發(fā)揮重要作用。從廣州市的經(jīng)驗來看，可以得出以下三點(diǎn)啟示。

（一）引入多維解決方案

（1）政府通過發(fā)布政策文件（可提取住房公積金裝梯、為符合條件樓宇提供裝梯補(bǔ)貼、給出費(fèi)用分?jǐn)偙壤齾⒖贾担┡c提供相應(yīng)政務(wù)服務(wù)（增設(shè)辦理點(diǎn)、簡化電子政務(wù)）推進(jìn)增設(shè)電梯項目開展。

（2）基層組織通過組織充分民主協(xié)商、引入專業(yè)法律調(diào)解、助力“成片加裝”與“集中托管”的試點(diǎn)與推廣。

不管是頂層設(shè)計還是基層創(chuàng)新，都體現(xiàn)了為既有住房增設(shè)電梯的惠民工程已由傳統(tǒng)的福利+公益解決思路轉(zhuǎn)向福利+公益+市場的解決思路，既是適應(yīng)時代發(fā)展需要的科學(xué)工作方法，也是圍繞織密矛盾“調(diào)解網(wǎng)”的基層治理思路創(chuàng)新，是基層治理能力進(jìn)步的縮影。

（二）提高小區(qū)的“鄰里性”

要解決加裝電梯問題，不僅需要基層組織的有效引導(dǎo)，還需要以家園感（生活）、凝聚感（利益）、行動力（情感）為聯(lián)結(jié)因子的“鄰里性”的建立與提高。

電梯安裝全流程均離不開業(yè)主的熱心與責(zé)任感。這也反映出在解決社區(qū)問題的過程中，需要注重與以家庭為本的中國文化相協(xié)調(diào)。在問題無法單獨(dú)由網(wǎng)絡(luò)化組織解決時，要重視非網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)組織的作用，從提高小區(qū)的“鄰里性”入手體現(xiàn)的正是重視非網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)組織作用的問題解決思路。

（三）在推動項目實施的過程中檢驗社區(qū)自治水平

既有住宅增設(shè)電梯項目的推進(jìn)既是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有實踐、是廣大基層社區(qū)實現(xiàn)民治民享的應(yīng)有之義，同時也是基層組織自身能力是否提高、基層治理水平是否提高、與社區(qū)是否發(fā)展進(jìn)步的“風(fēng)向標(biāo)”與“加速器”。

圍繞著既有住宅增設(shè)電梯展開的社會治理創(chuàng)新，是解決好新發(fā)展條件下基層人民內(nèi)部矛盾的新體現(xiàn)，是“楓橋經(jīng)驗”在新時代的新發(fā)展，是廣州市在深化改革階段交出的社會建設(shè)新答卷。