黃濤

中國式財(cái)政分權(quán)是我國重要的制度之一，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。筆者認(rèn)為，關(guān)于財(cái)政分權(quán)的研究主要集中在以下四個(gè)方面。

一、財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長

相比于中央政府，地方政府與當(dāng)?shù)鼐用衤?lián)系更加密切，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦钠酶恿私?，能夠更加精?zhǔn)地提供公共產(chǎn)品，提高效率。中國經(jīng)濟(jì)30多年的持續(xù)高速增長離不開中國的財(cái)政體制，中國式財(cái)政分權(quán)賦予了地方政府剩余索取權(quán)，同時(shí)，中央建立了一套以GDP為主導(dǎo)的晉升機(jī)制，這極大地刺激了地方官員的積極性，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，最終實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高速增長。

財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究最早追溯到20世紀(jì)末，如林毅夫（2000）研究發(fā)現(xiàn)，中國式財(cái)政分權(quán)能提高經(jīng)濟(jì)增長率。而對(duì)于中國式財(cái)政分權(quán)能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論。

王永欽等（2007）認(rèn)為政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了動(dòng)力，但也出現(xiàn)了地區(qū)間惡性競爭導(dǎo)致市場分割、城鄉(xiāng)居民收入差距拉大等一系列問題，這在一定程度上抑制了未來經(jīng)濟(jì)增長的速度；王文劍、覃成林（2008）利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證發(fā)現(xiàn)受非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的影響，在東部地區(qū)，財(cái)政分權(quán)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而在中西部地區(qū)，財(cái)政分權(quán)則抑制經(jīng)濟(jì)增長；余泳澤、劉大勇（2018）研究發(fā)現(xiàn)，中國式財(cái)政分權(quán)能夠促進(jìn)全要素生產(chǎn)率水平的提高，同時(shí)也帶來一系列問題，例如改變市場資源配置，阻礙社會(huì)技術(shù)的提高。

二、財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政收入

（一）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政收入的影響。為了更好地實(shí)施分稅制，中央實(shí)行了轉(zhuǎn)移支付制度，這保證了地方政府當(dāng)期的財(cái)政收入不會(huì)發(fā)生大幅減少，但這一政策也造成了地方政府，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)省份，過度依賴中央政府轉(zhuǎn)移支付。

（二）財(cái)政分權(quán)對(duì)以土地財(cái)政為代表的財(cái)政收入的影響。分稅制實(shí)施后，地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出間存在巨大缺口，為了緩解財(cái)政壓力，地方政府開啟了“占地競賽”，通過拍賣、出讓土地來快速獲取財(cái)政資金（羅必良，2010）。目前，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為我國地方政府的一種普遍現(xiàn)象。

（三）財(cái)政分權(quán)對(duì)非稅收收入的影響。目前學(xué)術(shù)界對(duì)該問題尚未形成統(tǒng)一的結(jié)論，王志剛、龔六堂（2009）利用省級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)，分別測算收入分權(quán)和支出分權(quán)，發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)能夠促進(jìn)非稅收收入，而收入分權(quán)則會(huì)抑制非稅收收入。王佳杰等（2014）通過構(gòu)建地方政府財(cái)政收支決策模型，發(fā)現(xiàn)提高財(cái)政收入分權(quán)水平，提升地方收入自給率，能夠抑制地方對(duì)非稅收入的依賴，這與王志剛、龔六堂的研究發(fā)現(xiàn)相一致；白宇飛、楊武建（2020）以2012—2017年的省級(jí)數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用廣義矩估計(jì)（GMM）回歸方法以及建立空間計(jì)量模型，研究發(fā)現(xiàn)，地方政府會(huì)展開橫向策略博弈，財(cái)政分權(quán)程度的提高會(huì)促進(jìn)本地區(qū)以及相鄰地區(qū)的非稅收收入的增長。

三、財(cái)政分權(quán)與地方財(cái)政支出

（一）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府支出規(guī)模的影響。郭慶旺、賈俊雪（2010）利用1997—2005年間的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出分權(quán)會(huì)促進(jìn)縣級(jí)政府支出規(guī)模擴(kuò)大，而財(cái)政收入分權(quán)則恰好相反。

（二）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。在財(cái)政分權(quán)的影響下，地方政府會(huì)展開競爭，從而導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生扭曲，支出結(jié)構(gòu)重基本建設(shè)而輕人力資本投資和公共服務(wù)（傅勇、張晏，2007）。

（三）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方財(cái)政支出效率的影響。分稅制改革后，東部和西部的財(cái)政支出效率有較大的提高，而中部地區(qū)的財(cái)政支出效率基本沒有改善，總體而言，中國地方政府的支出效率在逐步提高。

四、財(cái)政分權(quán)對(duì)大氣污染的影響

關(guān)于財(cái)政分權(quán)與大氣污染的關(guān)系，學(xué)者主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)不利于大氣污染的改善。孫靜等（2019）通過建立Tobit模型，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度與大氣污染治理效率存在明顯負(fù)向關(guān)系，這主要是因?yàn)榈胤秸疄榱宋鲃?dòng)資本，降低企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致高污染企業(yè)入駐，大氣污染排放物不斷增長；郭志儀、鄭周勝（2013）利用1997—2010年省級(jí)面板數(shù)據(jù)探索財(cái)政分權(quán)、官員晉升與環(huán)境污染三者的關(guān)系，結(jié)果表明，隨著財(cái)政分權(quán)程度的提高，一方面地方政府會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長的過程中獲取更多的財(cái)政收入，另一方面也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)工業(yè)“三廢”排放量增長；劉建民等（2015）基于272個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)的異質(zhì)性與動(dòng)態(tài)效應(yīng)分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇環(huán)境污染；田建國、王玉海（2018）通過構(gòu)建空間計(jì)量模型，研究發(fā)現(xiàn)地方政府在治理碳排放時(shí)存在“搭便車”心理，財(cái)政分權(quán)程度的提高不僅會(huì)提高本地區(qū)的碳排放，也會(huì)加劇相鄰省份的碳排放。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)有利于抑制大氣污染，提高環(huán)境質(zhì)量。Esty（1996）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)有利于提高各層級(jí)政府的工作配合，分層級(jí)監(jiān)控，層層把控，從而提高污染治理效率；Rivera-Batiz（2002）認(rèn)為地方政府部分存在尋租行為，而財(cái)政分權(quán)能有效減少尋租行為，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，環(huán)境污染較少；譚志雄、張陽陽（2016）運(yùn)用環(huán)境投入產(chǎn)出模型對(duì)中國財(cái)政分權(quán)與環(huán)境污染之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)度高的東部地區(qū)能夠獲取充足的環(huán)保資金去控制環(huán)境污染，而財(cái)政分權(quán)度較低的中西部也會(huì)因?yàn)楦甙旱沫h(huán)境治理成本，難以承接?xùn)|部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移去發(fā)展經(jīng)濟(jì)；也有部分學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)與大氣污染并不是簡單的線性關(guān)系，徐輝、楊燁（2017）利用STIRPAT模型，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)度的提高先使環(huán)境污染改善，然后又使其惡化，即兩者之間存在“U”形關(guān)系。

本文認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇大氣污染，不利于環(huán)境質(zhì)量的改善。自1994年中央實(shí)施分稅制以來，我國形成了政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的局面。中國式財(cái)政對(duì)大氣污染的影響主要是通過以下兩種途徑：

第一，官員晉升激勵(lì)。首先，中央建立了一套以GDP為主的考核晉升機(jī)制，地方官員為了在有限的執(zhí)政期間獲取晉升機(jī)會(huì)，會(huì)大力發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。然而，在發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)時(shí)，地方政府會(huì)實(shí)施保護(hù)主義，這不利于地方政府的合作，難以提高效率。對(duì)于減少環(huán)境污染這種具有正外部性的行為，如果政府間都有“搭便車”的心理，只會(huì)導(dǎo)致地方政府互相推卸責(zé)任，環(huán)境污染不斷加劇。其次，對(duì)于落后的中西部地區(qū)來說，由于缺少良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，無論怎么發(fā)展都追不上發(fā)達(dá)地區(qū)。為了獲取晉升機(jī)會(huì)，地方政府可能會(huì)采取破罐子破摔的方式，通過降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，吸引其他發(fā)達(dá)國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移的高污染企業(yè)入駐。因此，財(cái)政分權(quán)會(huì)通過官員晉升激勵(lì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而對(duì)環(huán)境造成污染。

第二，經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)。首先，分稅制改革后，地方政府只享有部分稅收的減免權(quán)和征收權(quán)，導(dǎo)致地方政府的稅收收入大幅減少。在這種情況下，地方政府還要負(fù)責(zé)本地區(qū)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等財(cái)政支出。為了增加財(cái)政收入，地方政府間就會(huì)展開競爭，通過降低實(shí)際稅率和財(cái)政返還等手段，吸引更多的資本流入本地區(qū)。同時(shí)，面臨巨大財(cái)政壓力，地方政府也會(huì)通過拍賣、出讓土地等手段來換取財(cái)政資金，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為地方政府的一種普遍現(xiàn)象。因此，在增加財(cái)政收入的過程中，可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染的加劇。從財(cái)政支出方面分析，地方政府需要平衡好直接資本支出（如基本建設(shè)支出）和公共支出（如環(huán)境保護(hù)支出）。地方政府可能會(huì)有以下兩個(gè)選擇：1.通過增加公共支出來提高當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)供給水平，吸引更多的企業(yè)入駐。2.通過增加直接資本支出，完善設(shè)施，降低企業(yè)的經(jīng)營成本。但是中國式財(cái)政分權(quán)體制，由于地方官員的執(zhí)政時(shí)間有限，他們往往會(huì)選擇第二種方式。對(duì)于環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障和教育等領(lǐng)域，往往會(huì)被地方政府有所忽略。其次，由于公共物品具有非排他性，如果某一地方政府增加公共服務(wù)支出，那么該政策可能會(huì)對(duì)相鄰地區(qū)產(chǎn)生有利的影響。例如某地方政府實(shí)施碳減排政策，并提高環(huán)境保護(hù)支出，那么這項(xiàng)支出政策也會(huì)減少相鄰地區(qū)的碳排放，相鄰地區(qū)就會(huì)相應(yīng)減少環(huán)保支出。此時(shí)，為了彌補(bǔ)公共服務(wù)的供給不足，政府會(huì)通過提供廉價(jià)土地、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，甚至縱容企業(yè)的污染行為，以此降低企業(yè)經(jīng)營成本，吸引企業(yè)入駐。因此，財(cái)政分權(quán)會(huì)通過經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)，改變地方政府財(cái)政支出行為，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染加劇。