黃寶斌，洪建文，倪維芳，張煒敏，薛 晶△，黃清泉

（1. 中國食品藥品檢定研究院，北京 102629； 2. 廣東省藥品檢驗所，廣東 廣州 510663； 3. 浙江省食品藥品檢驗研究院，浙江 杭州 310052）

2015 年8 月啟動的藥品審評審批制度改革重新調(diào)整了藥品審評與檢驗的關(guān)系，提出“（以）審評為核心，檢驗為支撐”的工作模式［1］，藥品檢驗機構(gòu)基于審評需要開展注冊檢驗。上市后的假藥、劣藥（簡稱假劣藥）認(rèn)定，相關(guān)政策法規(guī)將監(jiān)管與檢驗“部分解綁”。2019年12月起施行的《藥品管理法》要求，假劣藥認(rèn)定需要依法載明檢驗結(jié)論［2］。2020年7月，《國家藥監(jiān)局綜合司關(guān)于假劣藥認(rèn)定有關(guān)問題的復(fù)函》（以下簡稱《復(fù)函》）明確了需要和不需要檢驗支撐的假劣藥認(rèn)定情形［3］。2022 年3 月，中華人民共和國最高人民法院和最高人民檢察院（簡稱“兩高”）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高司法解釋》）［4］，進(jìn)一步明確了檢驗機構(gòu)在假劣藥認(rèn)定中應(yīng)發(fā)揮作用的情形。然而，各地藥品監(jiān)管部門和司法部門對“依法載明”理解不同，執(zhí)行不一，易形成“逢認(rèn)定必檢驗”的誤解。基于藥品監(jiān)管認(rèn)定需求和相關(guān)法規(guī)政策調(diào)整，本研究中建立了假劣藥認(rèn)定工作模式，提出其有效運行的基本條件，既能合理有效利用檢驗資源，又能提高假劣藥認(rèn)定的量與效率?，F(xiàn)報道如下。

1 假劣藥定義及認(rèn)定要求

1.1 假劣藥定義

《藥品管理法》第九十八條重新調(diào)整了假劣藥定義，刪除“按假劣藥論處”的形式假劣藥，保留以療效為核心的實質(zhì)假劣藥［5］。詳見表1。

表1 《藥品管理法》假劣藥定義及類型Tab.1 Definitions and types of falsified and substandard drugs in the Drug Administration Law

1.2 法規(guī)政策明確假劣藥認(rèn)定要求

《藥品管理法》的要求：2015 年4 月修正的《藥品管理法》第七十七條規(guī)定，“對假藥、劣藥的處罰通知，必須載明藥品檢驗機構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)果”［6］?！端幤饭芾矸ā返谝话俣粭l規(guī)定，“對假藥、劣藥的處罰決定，應(yīng)依法載明藥品檢驗機構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)論”。可見，《藥品管理法》重新界定了假劣藥認(rèn)定時的檢驗支撐作用，實現(xiàn)了從“必須”到“依法”的轉(zhuǎn)變，對檢驗依賴程度有所減輕。但各地藥品監(jiān)管和司法機關(guān)對“依法載明”理解不一，執(zhí)行尺度不同。

國家藥品監(jiān)督管理局解讀：《復(fù)函》認(rèn)為，對假劣藥的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以合法、有效、充分的證據(jù)為基礎(chǔ)，藥品質(zhì)量檢驗結(jié)論并非認(rèn)定必要依據(jù)。其中1種認(rèn)定為假藥的情形及5 種認(rèn)定為劣藥的情形，僅需事實認(rèn)定，無需檢驗。詳見表2。

表2 假劣藥的監(jiān)管認(rèn)定與檢驗需求Tab.2 Regulation identification and testing requirement for falsified and substandard drugs

“兩高”出臺法律解釋：《兩高司法解釋》從法律層面明確了假劣藥認(rèn)定程序［7］，在《復(fù)函》基礎(chǔ)上，對于假劣藥認(rèn)定所需檢驗作出進(jìn)一步解釋?！秲筛咚痉ń忉尅返谑艞l明確了4 種需要檢驗支撐的情形及6 種不需要檢驗支撐的情形（但其中2 種情形認(rèn)定時如存在爭議，仍需檢驗來支撐）。詳見表2。

假劣藥認(rèn)定是假劣藥案件移送和辦理的重要前提，需要兼顧質(zhì)量與效率，以有效支撐行政執(zhí)法和刑事司法為最終目標(biāo)［8］。

2 檢驗?zāi)Ｊ降慕?/h2>

2.1 檢驗結(jié)果用于藥品質(zhì)量判定的局限性

檢驗是依靠檢驗標(biāo)準(zhǔn)來得出檢驗結(jié)果，繼而形成檢驗結(jié)論。依據(jù)檢驗標(biāo)準(zhǔn)判定藥品質(zhì)量的前提是藥品按照核準(zhǔn)的處方、生產(chǎn)工藝，在藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）條件下生產(chǎn)。任何違反GMP 或有未經(jīng)批準(zhǔn)添加物質(zhì)所生產(chǎn)藥品，即使符合《中國藥典》或按《中國藥典》未檢出其添加物質(zhì)或相關(guān)雜質(zhì)，亦不能認(rèn)為其符合規(guī)定。如不符合上述前提條件，正常藥品標(biāo)準(zhǔn)就會“失靈”，無法對藥品質(zhì)量作出客觀判定。在此情況下，一是可以考慮借助藥品補充檢驗方法［9］；二是需要結(jié)合其他監(jiān)管手段提供信息或線索，建立適合的檢驗方法。由于檢驗的局限性，如果產(chǎn)品生產(chǎn)過程不規(guī)范，會導(dǎo)致檢驗結(jié)論無法反映真實情況，或檢驗機構(gòu)無法檢驗。

2.2 符合法規(guī)政策的新要求

《復(fù)函》和《兩高司法解釋》相繼明確了假劣藥認(rèn)定中監(jiān)管部門與檢驗機構(gòu)的職責(zé)，檢驗由傳統(tǒng)意義上的“必選項”變?yōu)樾乱笙碌摹翱蛇x項”。按照《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》要求［10］，作為行政執(zhí)法部門，藥品監(jiān)管部門出具假劣藥認(rèn)定意見，與司法機關(guān)直接銜接，檢驗機構(gòu)為監(jiān)管部門出具認(rèn)定意見提供技術(shù)支撐，或是應(yīng)司法機關(guān)請求，監(jiān)管部門委托檢驗機構(gòu)為司法部門提供檢驗結(jié)論。

2.3 借鑒國際假藥認(rèn)定工作實踐

世界衛(wèi)生組織（WHO）疑似假藥認(rèn)定工作指南采取遞進(jìn)式策略開展疑似假藥認(rèn)定工作［11］。首先，藥品監(jiān)管部門開展基于風(fēng)險的調(diào)查，包括生產(chǎn)現(xiàn)場、投訴舉報、供應(yīng)鏈中異常情況等；然后再通過包裝鑒別和實驗室檢驗進(jìn)行產(chǎn)品認(rèn)定。為更有針對性地支撐藥品監(jiān)管部門認(rèn)定工作，WHO建議明確需要檢驗機構(gòu)回答的問題，包括是否符合注冊證書所載明的注冊標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外的目標(biāo)成份，不同可疑產(chǎn)品之間是否存在聯(lián)系，是否有適合的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

3 新假劣藥檢驗工作模式有效運行的基本條件

3.1 判斷產(chǎn)品性質(zhì)工作

對于在“黑窩點”查獲的無功能聲稱、無標(biāo)識、無說明書類產(chǎn)品，可按照《藥品管理法》第二條藥品的定義，從是否用于預(yù)防、治療、診斷人的疾病，是否有目的地調(diào)節(jié)人的生理機能并規(guī)定有適應(yīng)癥或功能主治、用法和用量的物質(zhì)的角度判斷該產(chǎn)品是否屬藥品。如能初步判斷其為非藥品，則無須再進(jìn)行是否屬于假劣藥的判定。

3.2 明確檢驗需求

監(jiān)管部門在已掌握的現(xiàn)場、產(chǎn)品和嫌疑人供訴等信息基礎(chǔ)上，對法規(guī)要求檢驗的，可與檢驗機構(gòu)進(jìn)行充分溝通，明確檢驗需求。確保這些需求確實需要檢驗來解決，且是檢驗?zāi)芙獯鸬膯栴}?？蓞⒖糤HO 在疑似假藥認(rèn)定程序中提出的需要檢驗機構(gòu)來回答的問題。

3.3 劃清檢驗事權(quán)

《兩高司法解釋》第十九條規(guī)定，認(rèn)定所需檢驗應(yīng)當(dāng)由省級以上藥監(jiān)部門設(shè)置或確定的藥品檢驗機構(gòu)承擔(dān)。國家藥品監(jiān)督管理局規(guī)定疑似假劣藥案件辦理采取分級管理和屬地管轄相結(jié)合原則［12］。作為監(jiān)管技術(shù)支撐機構(gòu)，藥品檢驗機構(gòu)在開展假劣藥認(rèn)定所需檢驗時，要劃清與監(jiān)管事權(quán)相匹配的檢驗事權(quán)。原則上藥品監(jiān)管部門出具假劣藥認(rèn)定意見需要的，應(yīng)委托同級藥品檢驗機構(gòu)開展檢驗。特殊情況下，如果省級藥品檢驗機構(gòu)尚不具備相關(guān)項目的檢驗資質(zhì)或能力，可由省級藥品監(jiān)督管理部門或省級藥品檢驗機構(gòu)委托國家級藥品檢驗機構(gòu)開展檢驗。從長期發(fā)展來看，省級藥品監(jiān)管部門或藥品檢驗機構(gòu)應(yīng)按照《“十四五”國家藥品安全及促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》要求，補齊短板，加強檢驗機構(gòu)的能力建設(shè)［13］。

3.4 規(guī)范檢驗要素

檢驗要求有3個方面：樣品的真實性和代表性是保障檢驗結(jié)果準(zhǔn)確性的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。對于規(guī)范條件下生產(chǎn)藥品的符合性檢驗［14］，樣品應(yīng)滿足以下3 項基本要求。1）數(shù)量。一般情況下，應(yīng)為1次檢驗用量的3倍，特殊情況下可酌情減量，但不得少于1 次檢驗用量。2）包裝與標(biāo)識。包裝完整，有完整標(biāo)簽，標(biāo)簽內(nèi)容應(yīng)至少包括名稱、批號、規(guī)格、有效期、生產(chǎn)單位、特殊貯存條件等信息。3）剩余效期。不得短于2個完整的檢驗周期。此外，由于疑似假劣藥調(diào)查性檢驗的樣品來源廣泛且復(fù)雜，存在數(shù)量不足、批次混亂、儲運條件不符合要求等影響樣品真實性和代表性的問題，特別是樣品的真實性。為盡量確保樣品滿足檢驗需要，建議藥品監(jiān)管部門或司法機關(guān)與檢驗機構(gòu)建立有效溝通協(xié)調(diào)機制，根據(jù)檢驗?zāi)康墓餐潭悠沸枨蟆４_需抽樣的，可請藥品監(jiān)管部門指導(dǎo)，按規(guī)范抽樣［15］。如樣品量僅能滿足1次檢驗，需由監(jiān)管部門出具“檢驗不復(fù)試，檢驗結(jié)果只供參考”的書面承諾；對于來自“黑窩點”的疑似假藥，可接受包裝不完整樣品；對于過效期樣品，如果監(jiān)管部門明確需要檢驗標(biāo)準(zhǔn)以外的非法添加成份，檢驗機構(gòu)也可以受理。

檢驗依據(jù)要合法合理：檢驗依據(jù)是藥品檢驗機構(gòu)對樣品進(jìn)行檢驗時所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，是得出檢驗結(jié)果，出具檢驗結(jié)論的重要參考。調(diào)查性檢驗的主要目的是識別涉案產(chǎn)品中的嫌疑物質(zhì)，檢驗含量和純度，需有初篩和確證方法。如需進(jìn)行含量測定，則需要定量方法。對于疑似假劣藥，監(jiān)管部門或司法機關(guān)要與藥品檢驗機構(gòu)共同做好受理合同評審，根據(jù)樣品特點、監(jiān)管部門需求，選擇或商定合適的檢驗依據(jù)，兼顧法定性與可行性［15-16］。首先，選擇法定標(biāo)準(zhǔn)，出具法定檢驗報告，包括國家藥品標(biāo)準(zhǔn)、藥品注冊標(biāo)準(zhǔn)和藥品補充檢驗項目與方法［17］，且前兩者不適用時，需考慮使用后者。其次，考慮標(biāo)準(zhǔn)獲得的及時性。考慮到行藥品補充檢驗時檢驗方法的起草、復(fù)核、審評批準(zhǔn)需要一定時間，不一定能滿足監(jiān)管急需。如無已批準(zhǔn)的藥品補充檢驗方法，可考慮使用實驗室自建方法，在出具檢驗結(jié)果時提供方法驗證資料；再次，藥品監(jiān)管部門或司法機關(guān)應(yīng)提供與樣品或違規(guī)生產(chǎn)等相關(guān)的信息，為檢驗方法的選擇或建立提供線索，盡量確保檢驗機構(gòu)能及時開展檢驗。

檢驗結(jié)論具法律效力：《兩高司法解釋》第十九條及《藥品管理法》第一百一十三條、第一百二十一條均規(guī)定，在假劣藥認(rèn)定時需要載明“檢驗結(jié)論”。根據(jù)檢驗依據(jù)不同，檢驗結(jié)論分為2 種形式，一是格式化的檢驗報告書，依據(jù)國家藥品標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)核準(zhǔn)的注冊標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)的藥品補充檢驗方法，出具法定檢驗報告，給出檢驗結(jié)論；二是檢驗意見書，在無法定標(biāo)準(zhǔn)，需參照已注冊品種標(biāo)準(zhǔn)或國外藥典方法，或根據(jù)樣品摻雜摻假線索新建方法，檢驗機構(gòu)以發(fā)函形式報告檢驗結(jié)果。另外，雖使用法定方法，如樣品不符合質(zhì)量體系的要求，也可采用檢驗意見書的形式。但不論是按照質(zhì)量管理體系要求出具的制式化報告書，還是出具的檢驗意見書，藥品檢驗機構(gòu)均應(yīng)承擔(dān)相同的法律責(zé)任，對出具的結(jié)果負(fù)責(zé)。

4 結(jié)語

本研究中提出以監(jiān)管認(rèn)定為核心的假劣藥檢驗?zāi)Ｊ?，打破了傳統(tǒng)的檢驗與監(jiān)管過度“捆綁”的思維定式，可更好地指導(dǎo)藥品監(jiān)管部門按照新的法規(guī)政策要求開展假劣藥認(rèn)定工作，既能合理有效利用檢驗資源，將檢驗與監(jiān)管適度“解綁”，又能提高假劣藥認(rèn)定工作的質(zhì)量與效率，還能實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。