孫光金 馬相坤

【摘 ?要】法院人員分類管理改革是司法改革的基礎(chǔ)，也是全面落實司法責(zé)任制的必然要求。在我國司法改革的過程中，法院人員的分類管理改革經(jīng)過了較長時期的探索和制度設(shè)計，在改革過程中，根據(jù)不同類型司法人員的特點(diǎn)設(shè)計不同的管理制度。對法官、審判輔助人員和司法行政人員設(shè)立不同的崗位職責(zé)和職業(yè)發(fā)展路徑。論文聚焦法院人員分類改革進(jìn)程中存在的問題，包括員額制法官改革與現(xiàn)實情況稍顯脫節(jié)、法官助理的待遇和晉升渠道不明朗、書記員隊伍建設(shè)不穩(wěn)定3個問題，針對存在的問題，在尊重審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出了法院人員分類管理問題的改進(jìn)路徑，以期打通改革過程中的堵點(diǎn)，建立穩(wěn)定高效可持續(xù)的法院人員隊伍。

【關(guān)鍵詞】司法改革；法院人員；分類管理

【中圖分類號】D926.22；D630.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2023）04-0077-03

1 引言

司法體制改革是我國在新時代新階段全面深化改革的重要內(nèi)容之一，司法體制改革的目的就是要建立公正高效權(quán)威的司法制度，根本宗旨在于讓司法制度真正為人民服務(wù)。司法體制改革涵蓋內(nèi)容廣泛，重點(diǎn)在于保證審判權(quán)依法獨(dú)立行使、完善司法權(quán)力運(yùn)行制度、深入推進(jìn)人權(quán)司法保障，其中又有很多具體領(lǐng)域的改革。人員分類管理制度作為整個司法體制改革的基礎(chǔ)，涉及司法部門不同類型的工作人員，是推進(jìn)系統(tǒng)化改革的關(guān)鍵。在以往的司法實踐中，我國法院系統(tǒng)對工作人員采取一致的管理方式，沒有認(rèn)識到法院人員存在不同類別，不宜采用粗暴統(tǒng)一的管理方式。在這種管理模式下，法院的司法屬性被弱化，無法激發(fā)司法工作人員的工作積極性。審判人員分類改革和法官員額制在當(dāng)前的司法改革中爭議最大、困難最多，員額制是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的自然結(jié)果而不是其前提條件，因此我們首先應(yīng)當(dāng)解決人員分類管理改革的問題。當(dāng)前，法院人員分類管理改革還處于初步發(fā)展階段，為了深入貫徹以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對司法體制改革的指示精神，有效回應(yīng)人民對司法提出的新要求，法院人員分類管理制度還需要進(jìn)一步完善[1]。

2 法院人員分類管理的制度變遷

法院人員分類管理制度是依據(jù)法院工作內(nèi)容的不同，對法院工作人員進(jìn)行分類，主要包括法官、審判輔助人員和司法行政人員，不同類型的工作人員適用不同的管理制度，設(shè)置不同的職業(yè)發(fā)展方向。法院人員分類管理經(jīng)過了較長時期的探討，是在不斷探索和嘗試的過程中逐漸完善的。現(xiàn)對法院人員分類管理的制度變遷過程進(jìn)行梳理。

2.1 審判人員與書記員分開管理

1999年《人民法院五年改革綱要》首次規(guī)定了進(jìn)行法院人員分類管理改革，建立書記員單獨(dú)職務(wù)序列。在《人民法院書記員管理辦法（試行）》中，對書記員管理制度進(jìn)行了改革，開始嘗試實行書記員合同制，并且將書記員進(jìn)行單獨(dú)序列管理，這就將書記員與審判人員劃分為兩個序列，對傳統(tǒng)的書記員管理模式作出重大改變。在傳統(tǒng)的司法體制中，書記員晉升的路徑為書記員到助理審判員再到審判員。此次改革嘗試是我國司法體制改革過程中重要的一步，也為以后法院人員分類管理改革奠定了基礎(chǔ)。

2.2 審判人員與審判輔助人員分開管理

2004年《人民法院第二個五年改革綱要》對法院人員分類管理作出了更加深入和細(xì)化的規(guī)定，依據(jù)不同崗位的特點(diǎn)，將法官、法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察、司法行政人員、司法技術(shù)人員等都納入分類管理的序列，并提出法官要深入推進(jìn)職業(yè)化建設(shè)，其他工作人員要提高專業(yè)化水平，同時構(gòu)建了法官助理制度，明晰法官助理的崗位特殊性和未來發(fā)展方向。2009年《人民法院第三個五年改革綱要》在此基礎(chǔ)上，對人民法院司法警察體制提出改革意見和措施，提出構(gòu)建完備的能夠有效服務(wù)司法審判的警務(wù)保障體系，進(jìn)一步優(yōu)化司法技術(shù)輔助機(jī)構(gòu)的功能性。之后相繼出臺和頒布了一系列法院人員分類管理改革的措施和方案，涵蓋法官助理試點(diǎn)工作的部署、法官職務(wù)序列的設(shè)置、司法警察隊伍的管理等方面，為全面推進(jìn)法院人員分類管理改革提供了制度基礎(chǔ)。

2.3 全面建立法院人員分類管理制度

2014年《人民法院第四個五年改革綱要》提出了更為成熟的法院人員管理制度。在法院人員管理過程中，要以法官為中心，其他工作人員的工作圍繞法官審判的案件展開，法院工作人員各歸其位、各負(fù)其責(zé)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、高效配合的司法工作機(jī)制。更為重要的是，此次改革綱要提出將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，對這三大類人員實行分類管理。鑒于審判輔助人員事務(wù)性工作繁重，也提出要進(jìn)一步擴(kuò)充審判輔助人員隊伍，實現(xiàn)正常增補(bǔ)，更好地服務(wù)法官的審判工作，讓法官把更多精力用于案件的審理。此后接續(xù)頒布了一些具體的改革方案，法院人員分類管理改革制度在不斷適應(yīng)時代的發(fā)展和現(xiàn)實的需求。

3 法院人員分類管理改革的問題

法院人員分類管理是適應(yīng)司法系統(tǒng)特殊性的必然之舉，是法官不斷提高職業(yè)化水平的必由之路，也是優(yōu)化法院工作人員系統(tǒng)化管理的應(yīng)然之策[2]。法院人員的分類管理標(biāo)志著我國法院制度從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)換。然而，在進(jìn)行人員分類管理改革的過程中，暴露出諸多問題。

3.1 員額制法官改革與現(xiàn)實情況稍顯脫節(jié)

法院通過人員分類管理改革實現(xiàn)了法官專職審判以及審判團(tuán)隊的組建，一定程度上提高了審判效率，然而，與之相隨的，相關(guān)問題也逐漸開始顯現(xiàn)，表現(xiàn)在以下3個方面：第一，時間緊，任務(wù)重。由于人員分類管理改革的推進(jìn)，原本承辦案件的一些審判人員無法再繼續(xù)承辦，而這部分人員一般是年紀(jì)較輕精力旺盛的人，與此同時，一些入額的領(lǐng)導(dǎo)級別的審判人員承辦的案件數(shù)量十分有限，這就導(dǎo)致事實上辦案的審判人員比較緊缺，給一線辦案的法官造成巨大的壓力。第二，“角色”未及時轉(zhuǎn)型，很多辦案法官依舊沿襲原有的工作制度，并未配備助理，沒有真正發(fā)揮助理的協(xié)助作用。第三，對員額法官設(shè)置了準(zhǔn)入“門檻”，但是沒有設(shè)置退出機(jī)制，員額法官仍然需要接受嚴(yán)格的監(jiān)督，避免出現(xiàn)自我減壓、放松要求、散漫懈怠等現(xiàn)象。

另外，由于員額制法官自身就是審判長，缺少必要的制約和監(jiān)督，個別法院法官審理的案件及制作的文書出現(xiàn)質(zhì)量低下現(xiàn)象，發(fā)改率增高。

3.2 法官助理的待遇和晉升渠道不明朗

法院進(jìn)行人員分類管理改革后，由于員額制法官名額有限，并不能將改革前所有的法官都納入員額法官序列，導(dǎo)致大量的審判員和助理審判員處于進(jìn)退兩難的境地，小部分人選擇進(jìn)入行政科室從事行政工作，逐漸遠(yuǎn)離了審判業(yè)務(wù)，大部分人選擇繼續(xù)從事審判相關(guān)工作，但是轉(zhuǎn)化為法官助理，這也就導(dǎo)致了后續(xù)一系列問題的出現(xiàn)。

首先，法官助理的收入待遇較低。員額制法官的工資要高于法官助理的工資，雖然二者工作內(nèi)容存在差別，但是僅就工作量及工作強(qiáng)度來看，法官助理的工作量是遠(yuǎn)高于法官的。法官的主要工作集中在庭審和判決，但是一個案件在進(jìn)入司法程序后，需要經(jīng)過很多流程，這些工作幾乎都是由法官助理來承擔(dān)，包括擬定開庭日期、與當(dāng)事人溝通、送達(dá)傳票、撰寫審判相關(guān)文件、外出調(diào)查等，法官助理的工作內(nèi)容繁多而瑣碎，但是收入?yún)s相對較低，導(dǎo)致法官助理的工作積極性比較低下。其次，法官助理的崗位晉升發(fā)展途徑不清晰，員額法官的晉升渠道在文件中有著明確的規(guī)定，但是數(shù)量眾多的法官助理因為缺乏相關(guān)制度的保障，對未來的發(fā)展前景抱著比較消極的態(tài)度。最后，年齡較大的法官助理處境尷尬。臨近退休的法官因為年齡關(guān)系無法成為員額法官，而且現(xiàn)實中還有一些老法官自己放棄入額，這部分人只能轉(zhuǎn)為法官助理，這就導(dǎo)致他們在心態(tài)上和工作中產(chǎn)生了不適應(yīng)。

綜上，在實行法院人員分類管理改革后，法官助理這一崗位處于比較尷尬的境地，在待遇和晉升渠道方面都與員額法官存在較大的差距，并且也沒有相應(yīng)的約束機(jī)制，致使法官助理在工作中出現(xiàn)消極懈怠的問題。法官助理經(jīng)歷了身份上的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是審判權(quán)的重新配置，改革的陣痛給實務(wù)帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[3]。

3.3 書記員隊伍建設(shè)不穩(wěn)定

人員分類管理改革后，很多地區(qū)的法院將事業(yè)編制書記員轉(zhuǎn)為法官助理，導(dǎo)致書記員崗位出現(xiàn)大面積空缺，現(xiàn)實中不少法院通過購買社會服務(wù)的方式進(jìn)行補(bǔ)缺，這種方式招錄進(jìn)來的書記員是聘任制，難以形成長效、穩(wěn)定的書記員團(tuán)隊。聘任制書記員制度導(dǎo)致書記員更換的速度加快，以至于剛剛熟悉了業(yè)務(wù)的書記員就要離職，而法院又要重新投入人力物力去招收培養(yǎng)新的書記員，造成司法資源極大的浪費(fèi)。此外，聘任制書記員待遇很低，大多以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資，待遇上無法有效保障。

對于聘任制書記員而言，雖然屬于法院的工作人員，但是因為只是和第三方簽訂了勞動合同，所以在心態(tài)上無法產(chǎn)生真正的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感，自覺“低人一等”，因此也導(dǎo)致工作中出現(xiàn)消極懈怠的現(xiàn)象，不能真正發(fā)揮書記員司法輔助的作用。

4 法院人員分類管理問題的改進(jìn)路徑

4.1 建立科學(xué)的、符合中國國情的法官管理制度

首先，建立科學(xué)的、符合中國國情的法官遴選制度。法官可以在上下級法院之間流動，在工作中表現(xiàn)突出的法官可以經(jīng)過推薦選任到達(dá)上級法院，可以極大地提高法官的工作積極性。同時，考慮到基層法院人員緊缺，在選拔時可以適當(dāng)放寬渠道，讓更多的法官通過一線審判了解中國國情[4]。其次，在依照法官員額比例對其他崗位進(jìn)行設(shè)置的前提下，要進(jìn)一步完善法官職務(wù)內(nèi)部的序列改革。除法官外的其他人員，要依據(jù)崗位特點(diǎn)和工作量等因素，確定各自的人員設(shè)置比例。法官的職務(wù)序列單獨(dú)設(shè)置，區(qū)別于黨政干部管理體制，在設(shè)置時要綜合考量審判任務(wù)、各類案件占比等因素，合理精準(zhǔn)設(shè)置員額法官崗位，將員額法官的作用發(fā)揮到最大。再次，加大法官、審判輔助人員和司法行政人員之間的流動性，各類人員既可以在本職務(wù)類別內(nèi)交流，也可以跨職務(wù)類別，例如，法官可以轉(zhuǎn)任審判輔助人員，了解法官助理的工作內(nèi)容，加深雙方的理解，更便于今后工作的開展。最后，在管理模式上，可以推行省級以下法院人財物統(tǒng)一管理，避免法院的審判受到地方的過多干擾，也保證法官在審判時能夠更加客觀公正，切實做到人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。

4.2 建立有序、良性的法官助理成長機(jī)制

首先，可設(shè)立兩類法官助理制度：第一類可以轉(zhuǎn)型為法官，要求具備中央政法編制和通過法律職業(yè)資格考試；第二類不可轉(zhuǎn)為法官，但是門檻也相應(yīng)降低，不要求通過法律職業(yè)資格考試，書記員隊伍中表現(xiàn)優(yōu)異者也可以進(jìn)入此部分。

其次，設(shè)置明晰具體的晉升渠道，上述兩類法官助理，不管是可轉(zhuǎn)為法官的還是不可轉(zhuǎn)為法官的，都可以設(shè)立等級序列，可參考法官的職務(wù)序列設(shè)置方式，從最低的五級法官助理到最高的一級法官助理，每一等級之間設(shè)置相應(yīng)的時間間隔，如設(shè)置為3年，每一等級滿3年后即可申請上一等級，但是也必須滿足對應(yīng)的條件，如要求法官助理完成一定的工作量、工作表現(xiàn)優(yōu)秀、科研表現(xiàn)突出。對于可轉(zhuǎn)為法官的法官助理，獲得的等級可在其入額后直接延用。清晰的晉升渠道可以激發(fā)法官助理的工作積極性，同時也讓他們在待遇方面有了更多的保障。

最后，建立法官對法官助理的評價制度。法官和法官助理在工作中接觸最多、聯(lián)系最緊密，法官是管理和約束法官助理最合適的人選，將法官對法官助理的評價納入法官助理晉升職級的考核項目中，督促法官在工作中加強(qiáng)對法官助理的幫助和引導(dǎo)，不斷提高法官助理的工作能力和水平，向著職業(yè)化的方向不斷發(fā)展[5]。

4.3 建設(shè)穩(wěn)定、高效的書記員隊伍

書記員是除法官助理以外與法官的工作聯(lián)系最密切的人員，其工作內(nèi)容以法官審理的案件為中心，主要承擔(dān)審判庭的庭審記錄工作。

首先，建立健全書記員招錄制度，適當(dāng)降低書記員的學(xué)歷要求，同時加大對書記員業(yè)務(wù)能力考核，建議增設(shè)書記員資格考試制度，建立統(tǒng)一的錄用標(biāo)準(zhǔn)；其次，完善書記員晉升制度，對聘任制書記員的管理模式也可參照公務(wù)員模式，設(shè)立書記員等級制度，對已轉(zhuǎn)正的書記員設(shè)定最低服務(wù)年限，解決隊伍不穩(wěn)定的問題，在待遇上也應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同的級別給予不同的工資水平；最后，構(gòu)建書記員隊伍與法官助理隊伍之間的流動機(jī)制，在工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的書記員可以進(jìn)入法官助理隊伍，但是必須經(jīng)過嚴(yán)格的考核，設(shè)置相應(yīng)的考評辦法，既可以擴(kuò)充法官助理隊伍的力量，又可以激發(fā)書記員的工作熱情。

5 結(jié)論

法院人員分類管理旨在突出司法工作的專業(yè)性，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)水準(zhǔn)高的司法隊伍。法院人員分類管理改革一方面要突出法官的主體地位，設(shè)立員額法官，建立法官單獨(dú)職務(wù)序列，將法律專業(yè)素養(yǎng)較高的人引向?qū)徟幸痪€，強(qiáng)調(diào)法院審判工作的核心地位；另一方面，對審判輔助人員和司法行政人員要適用對應(yīng)的崗位規(guī)定，尤其要解決法官助理和書記員工作積極性不高的問題，以明晰的晉升渠道為引領(lǐng)，以和工作付出相稱的待遇為保障。法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責(zé)，形成有層次有區(qū)別的法院人員管理系統(tǒng)，推動我國司法體制改革朝著優(yōu)化、有序、高效的方向發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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【3】傅郁林.以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015，37（4）：19.

【4】王立.法院人員分類管理制度的路徑與期許[J].中國黨政干部論壇，2015（1）：4.

【5】強(qiáng)梅梅.法院人員分類管理改革的歷程、難點(diǎn)及其破解[J].政治與法律，2017.