李爽 曹一軒

摘要：在黨的十八大至二十大報(bào)告中，均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政黨、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間等政府外交以外的各方面的對(duì)外交往。包含政黨外交、地方（城市）外交、民間外交等在內(nèi)的廣義非官方外交是國(guó)家總體外交的重要組成部分。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)之下，我國(guó)的非官方外交形態(tài)大致可以歸納為三類：官方主導(dǎo)型、政策性支持·引導(dǎo)型以及官方倡導(dǎo)·規(guī)范型。為了建設(shè)更加科學(xué)有效的非官方外交體系，以更好地服務(wù)于我國(guó)總體外交事業(yè)，需要從以下方面進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)：官主民輔，發(fā)揮人民外交優(yōu)勢(shì)；科學(xué)評(píng)估各類非政府行為體的對(duì)外交往，高效分配外交資源；合理解綁管理制度，為非政府外交行為體賦能；加強(qiáng)對(duì)民間涉外行為體的引導(dǎo)規(guī)范。

關(guān)鍵詞：外交體系；外交資源

習(xí)近平總書記曾指出：“對(duì)外工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間等要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各有側(cè)重，相互配合，形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對(duì)外工作大協(xié)同局面，確保黨中央對(duì)外方針政策和戰(zhàn)略部署落到實(shí)處?！盵1]在當(dāng)代國(guó)際政治和全球治理中，外交議程和外交主體均呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，非政府行為體在國(guó)家對(duì)外交往中具備特殊的價(jià)值和作用，非官方外交已經(jīng)成為國(guó)家總體外交不可或缺的有機(jī)組成部分。而在我國(guó)國(guó)家總體外交建設(shè)新時(shí)期，如何系統(tǒng)地把握和處理官方外交與半/非官方外交的關(guān)系，如何使得非官方外交更好地為總體外交服務(wù)，這都是亟待解答的現(xiàn)實(shí)及理論問題。目前，學(xué)界關(guān)于政黨外交、議會(huì)外交、城市外交、民間外交等非官方外交（廣義）各分支的研究成果比較豐碩，但是，尚缺乏系統(tǒng)的從國(guó)家總體外交視域來把握非官方外交的定位以及建設(shè)路徑的討論。

一、理解我國(guó)的國(guó)家總體外交與非官方外交

總體外交被納入學(xué)術(shù)討論是從我國(guó)第一本外交學(xué)教材—外交學(xué)院編著的《外交學(xué)概論》開始的：所謂“總體外交”，是指在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，由外交部系統(tǒng)的外交以及由其他部門和領(lǐng)域，包括民間所進(jìn)行的旨在促進(jìn)國(guó)家間關(guān)系為前提的各種對(duì)外交往的整體和總和。[2]理解總體外交主要有領(lǐng)域和實(shí)施主體兩個(gè)維度。從領(lǐng)域來說，包含政治外交、經(jīng)濟(jì)外交、軍事外交、文化外交、科技外交以及公共衛(wèi)生外交等；而從外交的實(shí)施或參與主體來看，則主要包含官方外交序列的政府外交和首腦外交，以及歸屬于非官方外交序列的政黨外交、地方（城市）外交、民間外交、第二軌道外交、（新）公共外交等。本文主要從后者來探討總體外交和非官方外交。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)同各國(guó)政黨和政治組織交流合作，積極推進(jìn)人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間等各方面對(duì)外交往?！盵3]黨的二十大對(duì)上述非政府行為體的對(duì)外交往的重視，正是對(duì)國(guó)家總體外交的重要性的注解。習(xí)近平總書記也曾在多個(gè)場(chǎng)合論及有關(guān)非政府（非官方）外交與國(guó)家總體外交的關(guān)系問題，如習(xí)近平總書記曾指出：“民間外交在國(guó)家總體外交的重要地位”；[4]中國(guó)共產(chǎn)黨的對(duì)外交往活動(dòng)是“國(guó)家總體外交的重要組成部分、中國(guó)特色大國(guó)外交的重要體現(xiàn)”；等等。[5]

二、我國(guó)國(guó)家總體外交下的非官方外交基本形態(tài)

在我國(guó)總體外交格局中，非官方外交處于被領(lǐng)導(dǎo)、被協(xié)調(diào)的地位。鑒于目前各類非官方外交形態(tài)基本是以活動(dòng)主體原始身份命名，既有的半/非官方外交研究多囿于活動(dòng)主體的特定身份屬性，相互孤立、難以對(duì)話。因此，本文按照與政府/官方（外交）的不同關(guān)系或官方對(duì)有關(guān)非政府行為體的影響或介入程度，將我國(guó)的非官方外交形態(tài)歸納為三類：官方主導(dǎo)型、政策支持·引導(dǎo)型、官方倡導(dǎo)·規(guī)范型。三種非官方外交形態(tài)實(shí)際對(duì)應(yīng)著我國(guó)對(duì)非官方外交活動(dòng)的三種領(lǐng)導(dǎo)·協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）官方主導(dǎo)型

此類外交形態(tài)對(duì)應(yīng)政黨外交、地方外交等有著顯著官方色彩的“半官方” 外交。在該類型非官方外交活動(dòng)中，政府具備在決策和執(zhí)行上的指導(dǎo)性地位，有時(shí)甚至直接參與其中。

1.我國(guó)的政黨外交實(shí)例

舉我國(guó)的政黨外交的實(shí)例說明。由中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部主導(dǎo)的金磚國(guó)家政黨、智庫(kù)和民間社會(huì)組織論壇是官方主導(dǎo)型的非官方外交典型案例。該論壇接受中聯(lián)部的指導(dǎo)，主辦方為中國(guó)民間組織國(guó)際交流促進(jìn)會(huì)以及金磚國(guó)家智庫(kù)合作中方理事會(huì)，屬于非官方論壇。2022年5月，來自10個(gè)國(guó)家的100多名政黨領(lǐng)導(dǎo)人、智庫(kù)和社會(huì)組織代表齊聚線上，開辦了以“團(tuán)結(jié)合作推動(dòng)發(fā)展” 為主題的年度論壇活動(dòng)，并提出一系列共同倡議：強(qiáng)調(diào)維護(hù)全球產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈穩(wěn)定，構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)；改革和完善全球治理體系，提高新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在全球治理事務(wù)中的發(fā)言權(quán)；等等。[6]可以說明，正是在官方主導(dǎo)下，該非官方論壇才能夠在團(tuán)結(jié)我國(guó)與各金磚國(guó)家關(guān)系、促成全球治理共識(shí)等方面發(fā)揮積極影響，從而服務(wù)于我國(guó)的總體外交利益。

2.我國(guó)的地方（城市）外交實(shí)例

舉我國(guó)城市外交實(shí)例加以說明。2020年12月，由廣東省人民政府、中國(guó)貿(mào)促會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)、世界貿(mào)易中心協(xié)會(huì)在深圳主辦全國(guó)上市公司共建“一帶一路” 國(guó)際合作論壇，這屆論壇圍繞“全球抗疫合作”“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體” 等議題進(jìn)行了探討。該項(xiàng)以“一帶一路” 為主題的經(jīng)濟(jì)外交活動(dòng)，是由地方政府、人民團(tuán)體和非政府經(jīng)濟(jì)組織等官方與非官方機(jī)構(gòu)共同主辦，該活動(dòng)的官方主導(dǎo)—民間主辦的半官方形式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：該活動(dòng)的宗旨及各項(xiàng)議程均服務(wù)和內(nèi)嵌于我國(guó)的“一帶一路” 倡議，有效配合我國(guó)對(duì)沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)外交政策，引導(dǎo)和鼓勵(lì)我國(guó)和沿線國(guó)家的上市公司和工商界在疫情期間堅(jiān)持開展對(duì)“一帶一路” 沿線國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作，并進(jìn)一步拓展國(guó)際合作的路徑和舉措；同時(shí)，還精準(zhǔn)地對(duì)應(yīng)國(guó)外地區(qū)政府部門、工商界和企業(yè)等目標(biāo)對(duì)象，400余名來自“一帶一路” 沿線國(guó)家和地區(qū)的政府部門、工商企業(yè)界以及有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)等的代表共同參加了活動(dòng)，論壇結(jié)成了豐碩成果。

（二）政策性支持·引導(dǎo)型

該類型對(duì)應(yīng)的非官方外交形態(tài)主要為部分的民間外交、“第二軌道” 外交以及（新）公共外交。該機(jī)制的主要特征是：官方支持、民間主辦。在政策性支持·引導(dǎo)型的對(duì)外活動(dòng)中，有關(guān)行為體往往與政府相關(guān)部門存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，官方對(duì)相關(guān)實(shí)體通常提供資金（非主導(dǎo)性）或者稅務(wù)、行政等方面的支持。代表性的參與和實(shí)施主體多為高校、智庫(kù)以及社會(huì)組織等。此類型非官方外交活動(dòng)強(qiáng)調(diào)有關(guān)行為體在配合國(guó)家總體外交政策的同時(shí)，還擁有較大的自主性和靈活性，能夠充分發(fā)揮民間平臺(tái)對(duì)外影響力并對(duì)官方外交提供智力支持。這里舉若干典例加以說明。

1.北京—東京論壇

該論壇是在兩國(guó)政府支持下，由中國(guó)日?qǐng)?bào)社、北京大學(xué)、日本言論NPO社團(tuán)法人聯(lián)合主辦的中日兩國(guó)高層次的非官方“二軌” 活動(dòng)。該論壇廣聚中日兩國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交、防務(wù)、文化和傳媒等諸多領(lǐng)域的有影響力人士，圍繞兩國(guó)之間的有關(guān)重大問題以及熱點(diǎn)問題進(jìn)行交流研討，并提出新的建議、達(dá)成新的共識(shí)。其中，官方能夠確認(rèn)主辦方設(shè)定的會(huì)議主題和議程設(shè)置是有利于推進(jìn)中日友好、加深兩國(guó)人民間的互相了解的。在主題設(shè)置、開展過程、論壇成果等各個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出官方的政策指導(dǎo)性，但是這一民間性質(zhì)的論壇又具備相當(dāng)?shù)淖杂珊蛯捤啥龋搲问胶团c會(huì)者基本代表自身而非官方來發(fā)表意見，而兩國(guó)官方并不會(huì)加以干預(yù)。同時(shí)，在官方支持下，在兩國(guó)進(jìn)行的民意調(diào)查才能夠順利開展。也正是得益于該“二軌” 論壇的官方“支持·引導(dǎo)” 而非“主導(dǎo)” 性質(zhì)，這一論壇才能在政府間關(guān)系惡化時(shí)期，仍然不間斷地舉辦至今并廣泛聚集兩國(guó)各領(lǐng)域的知名權(quán)威人士，圍繞中日兩國(guó)間的諸多重大問題進(jìn)行溝通和探討，推動(dòng)雙方交流意見、增信釋疑，并影響和帶動(dòng)中日兩國(guó)的公眾輿論[7]，至2022年12月已成功開辦十八屆，該論壇現(xiàn)在已成為兩國(guó)間備受矚目的高層次非官方交流對(duì)話平臺(tái)。

2.世界和平論壇

世界和平論壇由清華大學(xué)主辦，論壇主席為前國(guó)務(wù)委員唐家璇，協(xié)辦單位是中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)，是官方引導(dǎo)支持下開辦的具備世界影響力的高級(jí)別非官方外交論壇。該論壇是中國(guó)第一個(gè)高級(jí)別非官方國(guó)際安全論壇，而官方在其中扮演的角色則更多是提供行政支持和政策性指導(dǎo)，而并未予以資助，同時(shí)也并不介入有關(guān)活動(dòng)的組織和策劃。這樣一個(gè)高校平臺(tái)的外交論壇上，能夠召集多個(gè)國(guó)家的前政要及智庫(kù)領(lǐng)袖在為期兩至三天的論壇上針對(duì)當(dāng)今世界持續(xù)面臨的安全挑戰(zhàn)形勢(shì)進(jìn)行討論，提出建設(shè)性應(yīng)對(duì)方案，其背后除卻我國(guó)日益增長(zhǎng)的國(guó)際影響力之外，還得益于該論壇的非官方性質(zhì)。從國(guó)家總體外交的角度，該論壇還具備“主場(chǎng)” 意義的非官方外交活動(dòng)，2022年度的主題為“共同、綜合、合作”，正契合習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇年會(huì)開幕式上提出的以共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀為理念的“全球安全倡議”，這也顯示出，在官方的引導(dǎo)和支持下，民間外交活動(dòng)對(duì)我國(guó)的總體外交時(shí)代命題的領(lǐng)會(huì)與配合。

3.改制的孔子學(xué)院

孔子學(xué)院改制的公共外交意義本質(zhì)在于，這其中官方的角色發(fā)生了變化—由“官方主導(dǎo)型” 改為“官方支持·引導(dǎo)型”。此前由中國(guó)教育部（國(guó)家漢辦）財(cái)政支出，如今則改為民間基金組織運(yùn)營(yíng)，籌資渠道更為廣泛，包含中外企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人的積極參與。教育部放棄了對(duì)孔子學(xué)院品牌的運(yùn)營(yíng)權(quán)，讓渡給民間基金組織，而僅是以業(yè)務(wù)主管部門身份來施行政策法規(guī)層面的監(jiān)督和指導(dǎo)，體現(xiàn)出官方由上而下地對(duì)改制該項(xiàng)中文國(guó)際教育品牌的支持和引導(dǎo)。從總體外交的角度考慮，由國(guó)家財(cái)政資助的主導(dǎo)型改制為官方支持引導(dǎo)下由民間基金會(huì)運(yùn)營(yíng)的方式，更有利于調(diào)動(dòng)中外社會(huì)各界對(duì)中文和優(yōu)秀中華文化國(guó)際傳播的積極性，有利于孔子學(xué)院更好地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，這種改制正是迎合了行為主體多元化，并且更多聚焦非政府行為體在公共外交中的作用和職能的“新公共外交” 新趨勢(shì)。[8]

（三）官方倡導(dǎo)·規(guī)范型

該方式主要對(duì)應(yīng)的是一般性的“民間對(duì)外交流”“公共外交” 活動(dòng)。官方對(duì)非官方涉外行為體的第三種“領(lǐng)導(dǎo)·協(xié)調(diào)” 方式，也是最為廣泛的一種即倡導(dǎo)與規(guī)范，官方“倡導(dǎo)” 的方式主要通過輿論影響，而“規(guī)范” 的方式則主要依靠行政法規(guī)。倡導(dǎo)·規(guī)范型的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)方式實(shí)際上是呼應(yīng)了當(dāng)代公共外交的實(shí)踐需要，公共外交除了有向國(guó)外公眾介紹本國(guó)國(guó)情和政策理念這一“國(guó)外面向” 之外，還包含“國(guó)內(nèi)面向”，即：“向國(guó)內(nèi)公眾介紹本國(guó)外交方針政策及相關(guān)舉措，旨在獲取國(guó)內(nèi)外公眾的理解、認(rèn)同和支持，爭(zhēng)取民心民意，樹立國(guó)家和政府的良好形象，營(yíng)造有利的輿論環(huán)境” 等。[9]這里試舉兩例加以說明。

1.我國(guó)對(duì)企業(yè)公共外交意識(shí)的倡導(dǎo)

黨的二十大報(bào)告提出：“實(shí)行更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)……共建‘一帶一路成為深受歡迎的國(guó)際公共產(chǎn)品和國(guó)際合作平臺(tái)。” 研究表明，在我國(guó)官方對(duì)外政策的指引下，我國(guó)諸多中央企業(yè)在海外開發(fā)中積極響應(yīng)“一帶一路” 倡議，將社會(huì)責(zé)任進(jìn)一步嵌入海外經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，在沿線國(guó)家積極履行人力資源屬地化管理、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)建設(shè)、互惠合作等多項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。[10]中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司在肯尼亞發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告時(shí)，中國(guó)駐肯尼亞大使親自出席發(fā)布會(huì)并對(duì)此表示肯定和鼓勵(lì)。這即屬于官方引導(dǎo)下民間行為體開展有益對(duì)外交往活動(dòng)的生動(dòng)案例。

2.我國(guó)對(duì)民間不和諧對(duì)外活動(dòng)的規(guī)范—以對(duì)“孔子和平獎(jiǎng)” 的取締為例

2010年，幾個(gè)活躍的文化界人士為抵制諾貝爾和平獎(jiǎng)?lì)C給了“異見人士”，于是提出要設(shè)立一個(gè)“中國(guó)態(tài)度” 的和平獎(jiǎng)，進(jìn)而打著“中國(guó)鄉(xiāng)土藝術(shù)協(xié)會(huì)傳統(tǒng)文化保護(hù)部” 的名義自發(fā)籌建了“孔子和平獎(jiǎng)”。不過，該活動(dòng)并未得到上述協(xié)會(huì)的批準(zhǔn)，亦沒有向有關(guān)部門進(jìn)行報(bào)備，而依據(jù)相關(guān)法律，我國(guó)的所有社團(tuán)和組織都必須在民政部門登記注冊(cè)，且同時(shí)還須掛靠在相關(guān)的政府部門（業(yè)務(wù)主管部門），因此這一活動(dòng)從程序上來說是非法的。該獎(jiǎng)項(xiàng)曾公布頒給穆加貝、普京等人，但由于該獎(jiǎng)項(xiàng)的公信力存疑且與中國(guó)政府并無關(guān)聯(lián)，因此均遭冷遇，但由于該獎(jiǎng)項(xiàng)頂著“孔子” 的名義，曾一度被外媒誤以為是中國(guó)政府的動(dòng)作，在國(guó)際上引發(fā)一定爭(zhēng)議。2011年9月，中國(guó)文化部對(duì)“孔子和平獎(jiǎng)” 下令撤銷，并責(zé)令該獎(jiǎng)項(xiàng)主辦方的中國(guó)鄉(xiāng)土藝術(shù)協(xié)會(huì)中止活動(dòng)?！翱鬃雍推姜?jiǎng)” 雖然是一些熱心的愛國(guó)文化人士所創(chuàng)立，但從程序上是非法的，且由于缺乏組織性及有很強(qiáng)的感情色彩和功利心態(tài)，最終卻成為中國(guó)對(duì)外關(guān)系中的不和諧聲音，乃至造成對(duì)官方外交的混淆視聽。[11]中國(guó)政府依法對(duì)“孔子和平獎(jiǎng)” 的叫停體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)外關(guān)系的“內(nèi)部管理”，這便是從總體外交角度對(duì)非官方外交活動(dòng)和政府外交的調(diào)和與整頓。

三、關(guān)于更好建設(shè)我國(guó)新時(shí)代非官方外交體系的思考

為了加快推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)特色總體外交事業(yè)、契合新時(shí)代國(guó)家總體外交的發(fā)展要求，加快構(gòu)建一套更加科學(xué)且體現(xiàn)中國(guó)特色的非官方外交體系是題中之義。

（一）“官主民輔”，發(fā)揮人民外交優(yōu)勢(shì)

“國(guó)之交在民相親”，人民外交是中國(guó)外交的一個(gè)傳統(tǒng)，也是中國(guó)外交的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。在新時(shí)期，提升我國(guó)對(duì)非官方外交統(tǒng)籌能力的關(guān)鍵，就在于提升人民外交的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。為此，需要提高中央對(duì)外交的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，在對(duì)外交往活動(dòng)中有效把握和處理政府與非政府行為體的關(guān)系，在強(qiáng)調(diào)官方外交為主、非官方外交為輔的同時(shí)，特別注重發(fā)揮有關(guān)人民團(tuán)體的半官半民的優(yōu)勢(shì)，將經(jīng)濟(jì)、文化、體育、宗教、華僑等各個(gè)領(lǐng)域的友好民間力量組織起來，建立和健全外交外圍組織體系，建立多種形式的協(xié)會(huì)和團(tuán)體，打造“官主民輔”、官民良性互動(dòng)的合作平臺(tái)。此外，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)的對(duì)外事務(wù)中，有關(guān)組織或部門基于中央授權(quán)，在政策賦予的空間內(nèi)主動(dòng)開展對(duì)外交往，但是囿于部門、條塊利益的存在，常常面臨著整合與調(diào)整的難題，特別是在多個(gè)“涉外部門” 之間溝通和協(xié)調(diào)不夠順暢，甚或涉及其他部門和地方利益集團(tuán)時(shí)，尤其需要中央的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。[12]作為“黨管外交” 的中樞機(jī)制，要充分發(fā)揮黨組在地方、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)和文化社會(huì)組織、國(guó)企、央企等各類非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)和中樞作用。

（二）梳理、評(píng)估各類非官方外交形態(tài)及行為體，高效分配外交資源

在實(shí)踐中注重把握對(duì)“主導(dǎo)型”“引導(dǎo)型” 和“倡導(dǎo)型” 的區(qū)分，根據(jù)官方外交以及總體外交的需要適時(shí)做出調(diào)整。鑒于實(shí)踐中三種領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制之間可以相互轉(zhuǎn)化，需要在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，合理分配政府和外交資源，如組織、政策、資金等。做好評(píng)估，建立一定的評(píng)價(jià)體系，包括績(jī)效指標(biāo)乃至問責(zé)體系，從而科學(xué)有效地促進(jìn)有關(guān)對(duì)外項(xiàng)目的效用，有的放矢投放外交資源。前述孔子學(xué)院改制則是將“政府主導(dǎo)型” 轉(zhuǎn)化為“官方支持·引導(dǎo)型”。以2006年中德磁懸浮談判為例，表面上是以國(guó)有企業(yè)為“主體” 的國(guó)際商務(wù)談判，而實(shí)際上中德雙方中央政府部門代表（外交部、交通部等）和地方政府都派代表參加，本質(zhì)上屬于官方直接主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)外交談判。雙方企業(yè)不僅僅是以各自利益為出發(fā)點(diǎn)，背后代表的更是國(guó)家意志和利益。該案例從非官方外交管理上解讀，也就是化“官方引導(dǎo)型” 為“官方主導(dǎo)型”。在當(dāng)今的新公共外交時(shí)代，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)研究在對(duì)外傳播等領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)機(jī)構(gòu)或組織的適當(dāng)“放手”，以充分激發(fā)民間平臺(tái)、智庫(kù)、媒體等的創(chuàng)造力和影響力。

（三）合理“解綁”管理制度，為非政府外交行為體賦能

無論對(duì)于官方處于主導(dǎo)型地位、引導(dǎo)型地位還是倡導(dǎo)型地位的非政府行為體，官方具備的政策指導(dǎo)和監(jiān)督地位并不意味著官方對(duì)有關(guān)行為體是上下級(jí)行政命令服從關(guān)系，對(duì)于自主的民間組織和團(tuán)體而言，在開展有關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)該更多塑造一種相對(duì)平等的合作關(guān)系。要點(diǎn)有三：一是政府把握在一些對(duì)外事務(wù)上介入的“分寸”，適當(dāng)?shù)貙⒁恍┕餐饨皇聞?wù)乃至全球治理領(lǐng)域的事務(wù)交給民間組織承擔(dān)，通過后者與國(guó)際社會(huì)所進(jìn)行不同層次的交流、互動(dòng)與合作，增強(qiáng)我國(guó)在有關(guān)國(guó)際事務(wù)上的國(guó)際傳播力和影響力；二是鼓勵(lì)“主導(dǎo)型” 下的民間組織與“引導(dǎo)”“倡導(dǎo)” 型機(jī)制下的民間組織聯(lián)動(dòng)協(xié)作。民間組織參與外交發(fā)揮其輔助作用，既需要政府在資金等方面的支持，也需要對(duì)外友協(xié)等體制內(nèi)NGO的指導(dǎo)合作，畢竟后者的指導(dǎo)相比較于政府而言，可能更容易被接受；[13]三是合理放寬資金和人員審批管理制度，如在非政府組織的經(jīng)費(fèi)機(jī)制、管理制度進(jìn)行改革。對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的各類非政府機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家級(jí)的行業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)、較為成熟的學(xué)術(shù)團(tuán)體，以及民辦非企業(yè)類非政府組織，在經(jīng)費(fèi)籌措與使用、人員出入境管理等方面，充分賦能授權(quán)，并鼓勵(lì)他們走向國(guó)際。[14]鼓勵(lì)發(fā)揮有專業(yè)能力及意愿的非官方組織或個(gè)人發(fā)揮主觀能動(dòng)性地參與到國(guó)家對(duì)外事務(wù)、全球治理中來，提供高質(zhì)量的民間智慧和力量。

（四）加強(qiáng)對(duì)民間涉外行為體的引導(dǎo)規(guī)范

2018年，美國(guó)制裁中興事件生動(dòng)詮釋了這一點(diǎn)的必要性。該事件歸咎于企業(yè)自身的違規(guī)，而中國(guó)政府則被迫卷入這樣一個(gè)企業(yè)的國(guó)際貿(mào)易糾紛，導(dǎo)致外交被個(gè)別企業(yè)商業(yè)利益裹挾。因此，除了官方的積極倡導(dǎo)之外，還要建立完備的規(guī)范制度，規(guī)避因被個(gè)別實(shí)體捆綁而招致國(guó)家總體對(duì)外利益受損的情況。

四、總結(jié)

總的來看，建設(shè)我國(guó)非官方外交管理體制的核心在于，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，提高對(duì)各類非官方行為體的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)能力，在對(duì)外交往活動(dòng)中有效把握和處理政府與非政府行為體的關(guān)系，使各式各樣的涉外非政府行為體能夠更加有序協(xié)調(diào)于中央的領(lǐng)導(dǎo)之下，從而最大化增進(jìn)我國(guó)的國(guó)家總體外交利益。

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