齊飛

摘要

2019年是我國(guó)資本市場(chǎng)實(shí)行注冊(cè)制的元年。以設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革為契機(jī)，證監(jiān)會(huì)在股票發(fā)行上市審核領(lǐng)域推行注冊(cè)制，并隨后推廣至深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板和北京證券交易所。在我國(guó)資本市場(chǎng)迎來(lái)全面注冊(cè)制之際，有必要沿著注冊(cè)制改革的主線，按照市場(chǎng)化、法治化原則，對(duì)上市委運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化完善。

關(guān)鍵詞

注冊(cè)制；上市委；機(jī)制完善

2018年11月5日，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人宣布在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革。從此刻開(kāi)始，我國(guó)資本市場(chǎng)拉開(kāi)了由核準(zhǔn)制邁向注冊(cè)制的序幕。注冊(cè)制改革涉及企業(yè)輔導(dǎo)、保薦、受理、審核、上市、交易、退市、責(zé)任追究等全鏈條環(huán)節(jié)，對(duì)資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度進(jìn)行了再造與重構(gòu)。注冊(cè)制改革的核心重點(diǎn)在發(fā)行上市審核制度，其中的上市委制度（核準(zhǔn)制下，該職能由發(fā)行審核委員會(huì)承擔(dān)）改革更是重中之重。對(duì)比發(fā)審委和上市委制度差異，深入分析上市委在企業(yè)上市審核中發(fā)揮的作用，可以更好完善上市委制度，為全面注冊(cè)制實(shí)施做好準(zhǔn)備。

一、上市委發(fā)展歷程及運(yùn)行情況

（一）從發(fā)審委到上市委

1.發(fā)審委歷次改革

注冊(cè)制下的上市委脫胎于核準(zhǔn)制下的發(fā)審委。1993年6月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)成立內(nèi)部工作機(jī)制“股票發(fā)行審核委員會(huì)”，負(fù)責(zé)對(duì)股份公司的首發(fā)上市申請(qǐng)進(jìn)行審核。2003年，成立第六屆發(fā)審委，并改變委員名單保密的做法，首次向市場(chǎng)公開(kāi)名單。2003年隨著創(chuàng)業(yè)板的推出，成立了第一屆創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委，形成主板發(fā)審委與創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委并存的局面。2017年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)修訂《發(fā)行審核委員會(huì)辦法》，將主板發(fā)審委與創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委合并。

2.滬深北交所設(shè)立上市委

履行發(fā)行上市審核職責(zé)的上市委制度初見(jiàn)于科創(chuàng)板，上海證券交易所于2019年4月公布首批38名科創(chuàng)板上市委委員。隨于2020年11月，增補(bǔ)21名委員。

2020年4月，中央深改委會(huì)議審議通過(guò)創(chuàng)業(yè)板改革方案。此次改革同樣設(shè)置了履行發(fā)行上市審核職責(zé)的上市委，對(duì)上市審核機(jī)構(gòu)出具的審核報(bào)告進(jìn)行把關(guān)與監(jiān)督。2020年6月，深圳證券交易所聘任首批49名創(chuàng)業(yè)板上市委委員。隨后于2021年5月增補(bǔ)11名委員。

2021年9月，宣布設(shè)立北京證券交易所（以下簡(jiǎn)稱“北交所”）。北交所上市委由全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌委委員平移過(guò)來(lái)，成為最年輕的上市委，共有委員33名。

（二）發(fā)審委與上市委的變與不變

滬深上市委制度幾乎完全一致，并與北交所上市委有較大程度相似①。但因注冊(cè)制改革，上市委與發(fā)審委制度有較大差異。

1.發(fā)審委與上市委相同之處

上市委制度脫胎于發(fā)審委，與發(fā)審委有許多相似之處。例如，委員任職條件方面，均要求較高的道德水準(zhǔn)和誠(chéng)信記錄，具備法律、會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)和相關(guān)行業(yè)知識(shí)，沒(méi)有違法違規(guī)記錄?；乇芮樾畏矫妫瑢?duì)于存在影響委員公正履職的職務(wù)、血緣、業(yè)務(wù)和交往等情形的，均規(guī)定了類(lèi)似的回避制度。在工作程序方面，均規(guī)定了會(huì)議公告、會(huì)議審議、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)詢、證監(jiān)會(huì)公布結(jié)果、暫緩審議等程序。在履職要求方面，均規(guī)定委員獨(dú)立履職、勤勉盡責(zé)、保守秘密、不得利用委員身份謀利、不得串通表決、不得違規(guī)買(mǎi)賣(mài)股票等內(nèi)容。

2.發(fā)審委與上市委不同之處

以信息披露為核心的注冊(cè)制改革是對(duì)上市審核、發(fā)行承銷(xiāo)、上市交易、持續(xù)監(jiān)管、退市、投資者保護(hù)等全鏈條制度流程的再造與重構(gòu)。其中，上市委制度較發(fā)審委制度也發(fā)生了較大的變化。

（1）委員的構(gòu)成有較大區(qū)別。第十八屆發(fā)審委共有委員23名，其中20名來(lái)自證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)、3名來(lái)自會(huì)計(jì)師事務(wù)所?？苿?chuàng)板上市委共有委員58名，其中29名來(lái)自證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)， 29名來(lái)自上市公司、保險(xiǎn)資管、事務(wù)所等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。創(chuàng)業(yè)板上市委共有委員57名，其中24名來(lái)自證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)，33名來(lái)自上市公司、公募基金、事務(wù)所等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。北交所上市委共有委員33名，其中16名來(lái)自證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)，17名來(lái)自公募基金、事務(wù)所等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。從委員構(gòu)成上看，發(fā)審委以證監(jiān)系統(tǒng)委員為主，帶有更多核準(zhǔn)制色彩；上市委委員來(lái)源更廣泛，市場(chǎng)化因素更濃。

（2）審核方式不同。發(fā)審委會(huì)議實(shí)行票決制。每次會(huì)議參會(huì)委員共7名，當(dāng)同意票數(shù)達(dá)到5票時(shí)，會(huì)議結(jié)果為通過(guò)。如果會(huì)議開(kāi)始之前，有委員發(fā)現(xiàn)重大可疑事項(xiàng)，可書(shū)面提請(qǐng)會(huì)議暫緩表決。當(dāng)同意票達(dá)5票時(shí)，可以暫緩審議該項(xiàng)目。

與發(fā)審委不同，上市委審議會(huì)采用合議制審核項(xiàng)目。類(lèi)似于法院合議制，上市委審議會(huì)議召開(kāi)時(shí)，委員獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，會(huì)議召集人綜合每位委員意見(jiàn)進(jìn)行總結(jié)，經(jīng)全體委員合議形成最終意見(jiàn)。如果委員意見(jiàn)一致，結(jié)果自不必說(shuō)。如果合議過(guò)程中有不同意見(jiàn)，將按照少數(shù)服從多數(shù)的方式形成最終結(jié)果。不同于發(fā)審委的票決制，合議制有利于委員間互相監(jiān)督，防止出現(xiàn)討論過(guò)程與最終投票結(jié)果不一致的情況。

（3）介入審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不同。審核實(shí)踐中，發(fā)審委委員在證監(jiān)會(huì)發(fā)行部（審核機(jī)構(gòu)）舉行的初審會(huì)時(shí)即參與到審核中，可以更早了解到發(fā)行人的情況以及審核中遇到的難點(diǎn)、焦點(diǎn)。而上市委委員并不參與審核中心（審核機(jī)構(gòu)）召開(kāi)的審核會(huì)議，而是在上市委會(huì)議通知發(fā)布當(dāng)天才看到審核中心出具的審核報(bào)告等材料。滬深北交所都是提前5個(gè)工作日發(fā)布會(huì)議通知，委員閱讀材料的時(shí)間只有5個(gè)工作日。由此可見(jiàn)，發(fā)審委實(shí)行的有限程度的并聯(lián)模式，在審核機(jī)構(gòu)并未完全審結(jié)時(shí)即參與審核。上市委實(shí)行的是串聯(lián)模式，處于流水線下游，在審核機(jī)構(gòu)完成審核工作后才進(jìn)入審核流程。上市委委員介入審核的時(shí)間較晚，審核材料時(shí)間大幅縮短。

（4）委員履職方式不同。發(fā)審委委員和上市委委員均由專職委員和兼職委員構(gòu)成，但專職委員和兼職委員的構(gòu)成比例不同。據(jù)了解，證監(jiān)會(huì)發(fā)審委基本為專職委員，而交易所上市委則基本為兼職委員。專職委員工作時(shí)間在證監(jiān)會(huì)上班，受原任職單位的影響較少，可將全部工作精力投入到審核工作中。而兼職委員的大部分工作時(shí)間在原單位，主要精力投入到原單位工作，僅于會(huì)議召開(kāi)期間現(xiàn)場(chǎng)履職，審核時(shí)間難以有效保障。此外，上市委委員在會(huì)議前看材料的時(shí)間僅有5個(gè)工作日，遠(yuǎn)少于發(fā)審委委員，上市委對(duì)材料的熟悉度及占有程度遠(yuǎn)低于發(fā)審委委員。

二、上市委的法律地位

厘清上市委自身的法律地位以及在整個(gè)發(fā)行上市審核鏈條中的角色定位，才能準(zhǔn)確評(píng)估上市委功能發(fā)揮情況，有利于上市委制度的完善以及注冊(cè)制改革的全面實(shí)施。

（一）上市委與交易所的關(guān)系

首先，上市委是交易所的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但不同于交易所其他內(nèi)設(shè)部門(mén)。交易所設(shè)立上市委員會(huì)，承擔(dān)審議審核部門(mén)提交的審核報(bào)告和發(fā)行人、中介機(jī)構(gòu)遞交的申請(qǐng)材料等職能。上市委委員經(jīng)過(guò)相關(guān)單位推薦、候選人公示、交易所總經(jīng)理辦公會(huì)和理事會(huì)審定等程序，由交易所作出聘任決定。此外，交易所可以對(duì)上市委委員進(jìn)行考核監(jiān)督，并對(duì)違反規(guī)定的委員采取談話提醒、批評(píng)或者予以解聘等措施。與交易所其他內(nèi)設(shè)部門(mén)的人員均隸屬于交易所不同，上市委委員更多來(lái)自交易所外部單位。

其次，上市委審議意見(jiàn)對(duì)交易所決定有約束力。雖然上市委是交易所的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但上市委對(duì)交易所最終決定有約束力。上市委委員以個(gè)人身份出席會(huì)議并獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，通過(guò)合議的方式形成審議意見(jiàn)。從滬深北交所上市委管理辦法可以看出，交易所意見(jiàn)必須與上市委意見(jiàn)保持一致。一般而言，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)對(duì)上級(jí)單位的決策僅具有參考性，而不具有約束力，否則權(quán)力運(yùn)行的秩序?qū)⒈淮騺y。但該運(yùn)行規(guī)律，在上市委與交易所的關(guān)系中并不適用。

（二）上市委與審核機(jī)構(gòu)的關(guān)系

業(yè)務(wù)流程上，上市委對(duì)審核機(jī)構(gòu)把關(guān)監(jiān)督。2019年1月30日上交所發(fā)布的《科創(chuàng)板股票上市委員會(huì)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》起草說(shuō)明對(duì)上市委的職責(zé)定位作了比較系統(tǒng)、權(quán)威的說(shuō)明。審核機(jī)構(gòu)完成初步審核，再通過(guò)上市委審核，以交易所名義作出決定，其中的主要考慮是由上市委對(duì)審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，保證審核工作符合三公原則，提升審核工作的權(quán)威性和公信力。在此制度設(shè)計(jì)下，上市委可以改變審核機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，作出與審核機(jī)構(gòu)意見(jiàn)相反的決定。因此不難理解，為何上市委審議結(jié)果中會(huì)出現(xiàn)暫緩審議②的情況。同時(shí)，這也讓外界很難分清，在上市委否決的案例中，哪些案例是審核機(jī)構(gòu)同意而上市委不同意，又有哪些案例屬于審核機(jī)構(gòu)和上市委都不同意的情形。

人員管理方面，審核機(jī)構(gòu)對(duì)上市委有話語(yǔ)權(quán)，形成對(duì)上市委的反向約束。交易所在審核機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立上市委秘書(shū)處，履行對(duì)委員的選聘、解聘、換屆、考核監(jiān)督等職責(zé)，掌握著對(duì)上市委的人事考核權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)，難免對(duì)委員正常履職造成不必要的影響。尤其是在委員換屆、年度考核時(shí)，來(lái)自市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的委員，可能顧及是否能夠留任或者所在單位業(yè)務(wù)是否受到影響等因素，而刻意作出迎合審核機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。

（三）上市委審議行為的法律性質(zhì)

證券交易所在履行自律監(jiān)管過(guò)程中，所作出的行為究竟是基于會(huì)員自律管理作出的民事法律行為還是受法律法規(guī)授權(quán)亦或行政機(jī)構(gòu)委托作出的行政法律行為？此前尚有爭(zhēng)論。但隨著試點(diǎn)注冊(cè)制的推進(jìn)以及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，證券交易在承擔(dān)發(fā)行上市審核職能過(guò)程中作出的行為，性質(zhì)當(dāng)屬行政法律行為。

上市委委員以個(gè)人身份出席審議會(huì)議，獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)。委員通過(guò)合議的方式形成上市委對(duì)外的意見(jiàn)。從上市委的設(shè)立過(guò)程、履職方式以及交易所網(wǎng)站公布信息可知，上市委是交易所的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。由于上市審核決定是由交易所名義作出，故而上市委不能享有行政法律關(guān)系中的主體資格，其作出的行為僅屬于法律法規(guī)授權(quán)主體（交易所）的內(nèi)部行為。

三、注冊(cè)制下上市委制度合理性評(píng)析

（一）上市委存在的必要性評(píng)析

核準(zhǔn)制下，企業(yè)成功上市審核需要經(jīng)過(guò)兩道實(shí)質(zhì)性的關(guān)口，即發(fā)行部審核和發(fā)審委審核。其中，發(fā)審委的功能之一是對(duì)發(fā)行部進(jìn)行監(jiān)督。注冊(cè)制下，企業(yè)成功上市需要經(jīng)過(guò)三道實(shí)質(zhì)性的關(guān)口，即審核中心審核、上市委審議和證監(jiān)會(huì)注冊(cè)。目前的制度框架上，上市委和證監(jiān)會(huì)均承擔(dān)了一部分對(duì)審核中心監(jiān)督的職能。相比核準(zhǔn)制，注冊(cè)制下企業(yè)上市所要經(jīng)歷的程序更多，對(duì)審核機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約更多，與注冊(cè)制改革市場(chǎng)化的方向似乎存有沖突。從優(yōu)化職能分工、提高上市效率的角度看，上市委是否需要保留，是一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。

（二）上市委審核邊界不清

注冊(cè)制下，股票上市審核的內(nèi)容包括發(fā)行人板塊定位、發(fā)行條件、上市條件和信息披露要求。首先由審核機(jī)構(gòu)對(duì)上述四個(gè)方面進(jìn)行審核并得出結(jié)論。上市委對(duì)審核機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)進(jìn)行把關(guān)，并再次對(duì)上述四方面內(nèi)容進(jìn)行審核。上市委的審核范圍與審核機(jī)構(gòu)并未作區(qū)分，導(dǎo)致審核邊界不清，并進(jìn)一步產(chǎn)生新的問(wèn)題，即對(duì)同一問(wèn)題和判斷可能不一致。在不同角色身份、工作經(jīng)歷、職業(yè)思維的塑造下，不同主體的判斷會(huì)形成差異。這種差異存在于委員個(gè)體之間，也存在于上市委與審核中心、注冊(cè)機(jī)構(gòu)之間。由于審核中心的審核結(jié)論尚不對(duì)外公開(kāi)，我們不能發(fā)現(xiàn)審核中心和上市委的判斷是否存在截然相反的情況。但是從理智人的角度出發(fā)，上市委作出暫緩審議決定的項(xiàng)目，大概率屬于審核中心通過(guò)的項(xiàng)目。③再?gòu)淖?cè)環(huán)節(jié)看，自從2019年8月27日恒安嘉新成為首例證監(jiān)會(huì)不予通過(guò)的科創(chuàng)板注冊(cè)企業(yè)以來(lái)，已有二十余家科創(chuàng)板申報(bào)企業(yè)在交易所審核通過(guò)后未取得證監(jiān)會(huì)注冊(cè)同意。不同審核主體之間對(duì)審核理念、審核標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致企業(yè)上市成功的概率大大降低。

（三）委員構(gòu)成不盡合理

目前，滬深北交所上市委委員來(lái)源比較廣泛，包括證監(jiān)會(huì)、派出機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、交易所、上市公司、投資機(jī)構(gòu)、高校、上市公司、律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所。委員的市場(chǎng)化來(lái)源程度較高，但委員構(gòu)成是否符合監(jiān)管的內(nèi)在邏輯？答案未必。首先，律師和會(huì)計(jì)師委員面臨利益沖突。這兩類(lèi)委員的專業(yè)性自不必說(shuō)，其本職工作與IPO審核所需要的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)最為匹配。但是正常履職以外，委員能否嚴(yán)格遵守不得以委員身份承攬項(xiàng)目的紀(jì)律要求？是否存在相互支持或相互打壓所在單位承接IPO項(xiàng)目的情形？其次，上市公司委員的作用能否充分發(fā)揮存疑。選聘上市公司人士作為委員重點(diǎn)考慮因素是相關(guān)板塊對(duì)發(fā)行人所處行業(yè)有要求，上市公司委員對(duì)行業(yè)的熟悉有利于上市委判斷發(fā)行人是否符合板塊定位，但這種做法有兩方面的天然缺陷。一方面，上市公司委員數(shù)量有限，難以覆蓋科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板所支持的全部行業(yè)。另一方面，上市公司委員所在公司若與發(fā)行人處在同一行業(yè)，可能因競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或合作關(guān)系而回避；若與發(fā)行人處于不同行業(yè)，則不熟悉發(fā)行人行業(yè)情況，失去了上市公司委員背景的意義。

（四）委員履職保障不充分

上市委委員均是資本市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的“成功人士”，專業(yè)能力自不必質(zhì)疑，但如果投入的時(shí)間精力不足，手中的權(quán)力將變成不能承受之重，對(duì)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響。目前看來(lái)，有兩類(lèi)因素影響委員作用發(fā)揮。首先，委員的履職方式為兼職。上市委委員以兼職為主，委員的主要精力在原單位，導(dǎo)致委員很難將主要精力放在審核工作上。其次，委員介入審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)較晚。上市委委員在會(huì)議公告當(dāng)天才開(kāi)始看材料，時(shí)間僅有5個(gè)工作日，遠(yuǎn)低于發(fā)審委委員。在短短5個(gè)工作日內(nèi)委員要熟悉2—3家企業(yè)數(shù)百頁(yè)甚至上千頁(yè)的招股說(shuō)明書(shū)、保薦工作報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、法律意見(jiàn)書(shū)，以及審核中心出具的審核報(bào)告，對(duì)于委員要求極為苛刻。由于委員并非專職審核，委員上會(huì)前能否完成“盡職調(diào)查”令人擔(dān)憂。

（五）發(fā)行人救濟(jì)渠道不暢

滬深北上市委從未收到發(fā)行人提出的復(fù)審申請(qǐng)，可見(jiàn)該機(jī)制并未發(fā)揮作用。對(duì)比行政復(fù)議制度，上市委復(fù)審機(jī)制存在以下問(wèn)題。首先，復(fù)審主體仍為上市委，級(jí)別并未提升。復(fù)審機(jī)制的設(shè)立是為了更好地保障發(fā)行人利益，糾正錯(cuò)誤決定。對(duì)上市委決定的復(fù)審主體仍然是上市委，僅僅是參會(huì)委員有所不同。上市委委員隸屬于同一部門(mén)，出于委員之前同事關(guān)系以及同一主體（交易所）前后決定一致性等因素，推翻前次上市委決定的可能性較小。其次，復(fù)審所要求提供的材料較多。行政復(fù)議僅要求行政相對(duì)人作出意思表示即可，而對(duì)上市委決定提出復(fù)審，既要有發(fā)行人的申請(qǐng)，也要保薦人和發(fā)行人律師出具意見(jiàn)。由于保薦人和律師需要經(jīng)常性地向交易所提交材料、開(kāi)展業(yè)務(wù)，并接受交易所的自律監(jiān)管，業(yè)務(wù)的持續(xù)性不同于發(fā)行人上市申請(qǐng)的偶發(fā)性。保薦人和律師可能為了與交易所保持良好關(guān)系，放棄為一單項(xiàng)目而與交易所爭(zhēng)論到底的權(quán)利，阻礙發(fā)行人發(fā)起復(fù)審申請(qǐng)。

四、全面注冊(cè)制背景下上市委職能定位再思考

從滬深北上市委運(yùn)行的實(shí)際情況看，其仍然存在職能定位、審核邊界、委員結(jié)構(gòu)、履職保障、救濟(jì)渠道等方面問(wèn)題，有必要予以深刻檢視，優(yōu)化制度機(jī)制。

（一）模式一：取消上市委設(shè)置

核準(zhǔn)制下，發(fā)審委承擔(dān)的重要功能是對(duì)發(fā)行部監(jiān)督，而且是唯一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)注冊(cè)制下對(duì)交易所審核中心的監(jiān)督有兩個(gè)層面，即上市委審議和證監(jiān)會(huì)注冊(cè)，監(jiān)督層級(jí)增加導(dǎo)致流程增長(zhǎng)、審核效率下降。國(guó)際上，實(shí)行注冊(cè)制的資本市場(chǎng)中股票發(fā)行上市審核流程并非標(biāo)配上市委機(jī)制。筆者建議，優(yōu)化發(fā)行上市審核流程，由目前的交易所審核中心審核、上市委審議、證監(jiān)會(huì)注冊(cè)三道實(shí)質(zhì)性審核，優(yōu)化為交易所審核中心審核、證監(jiān)會(huì)注冊(cè)共兩道實(shí)質(zhì)性審核環(huán)節(jié)，不再設(shè)置上市委。減少審核流程帶來(lái)的對(duì)上市公司入口關(guān)質(zhì)量的擔(dān)心，可以通過(guò)做實(shí)、做強(qiáng)審核中心審核和證監(jiān)會(huì)注冊(cè)這兩道關(guān)口，以及提高虛假陳述、欺詐發(fā)行的法律成本等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）模式二：優(yōu)化上市委運(yùn)行機(jī)制

如果保留上市委的設(shè)置，有必要對(duì)上市委運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步完善，更好發(fā)揮委員作用，形成審核機(jī)構(gòu)、上市委和注冊(cè)部門(mén)的同向合力，提高審核質(zhì)量和效率，減少不必要的摩擦。

1.明確上市委審核邊界

我國(guó)有滬深北三大證券交易所，除滬深主板外，其他各個(gè)板塊的定位有較大差異，適合不同的企業(yè)上市融資。因此，可以考慮由交易所上市委承擔(dān)審核企業(yè)是否符合板塊定位的職責(zé)，以解決上市委與審核機(jī)構(gòu)功能重疊和重復(fù)審核的問(wèn)題。在具體分工上，交易所審核機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行人發(fā)行條件、上市條件和信息披露要求進(jìn)行審核，上市委對(duì)板塊定位進(jìn)行審核；如果發(fā)行人對(duì)審核機(jī)構(gòu)和上市委的意見(jiàn)不認(rèn)可，可向證監(jiān)會(huì)注冊(cè)部門(mén)尋求權(quán)利救濟(jì)。此外，為提高發(fā)行人板塊定位審核效率，可以考慮設(shè)置以下機(jī)制。一是預(yù)溝通機(jī)制。發(fā)行人遞交申報(bào)材料前，可申請(qǐng)與上市委進(jìn)行溝通、咨詢，上市委作出的咨詢意見(jiàn)供發(fā)行人參考。二是建立優(yōu)先審核或同步審核機(jī)制。發(fā)行人遞交正式申請(qǐng)材料后，由上市委優(yōu)先對(duì)其板塊定位進(jìn)行審核，或與交易所審核機(jī)構(gòu)同步審核，降低發(fā)行人因板塊定位問(wèn)題而終止上市的成本。

2.優(yōu)化上市委委員組成

上市委在企業(yè)上市環(huán)節(jié)中起到一錘定音的作用，其重要性無(wú)須贅言，因而上市委的組成顯得至關(guān)重要。上市委的組成應(yīng)符合我國(guó)國(guó)情與市場(chǎng)化改革方向，在具體組成上應(yīng)注意以下三方面因素。一是系統(tǒng)委員的比重。目前我國(guó)資本市場(chǎng)仍舊處于新興加轉(zhuǎn)軌的階段，機(jī)構(gòu)投資者的數(shù)量仍大幅少于個(gè)人投資者，保護(hù)中小投資者利益仍然是證監(jiān)會(huì)工作的重要目標(biāo)。因此，把好上市公司入口關(guān)、保證信息披露的真實(shí)性仍然是發(fā)行上市審核面臨的首要任務(wù)。體現(xiàn)在上市委環(huán)節(jié)，有必要選拔證監(jiān)系統(tǒng)財(cái)務(wù)、非財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員擔(dān)任上市委委員。后期，隨著我國(guó)資本市場(chǎng)生態(tài)的轉(zhuǎn)變，委員結(jié)構(gòu)可以進(jìn)一步優(yōu)化、調(diào)整。二是委員履職能力的提升。相較于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)委員，來(lái)自于監(jiān)管系統(tǒng)的委員對(duì)于執(zhí)法規(guī)則的適用更為專業(yè)，但由于遠(yuǎn)離企業(yè)上市操作實(shí)務(wù)一線，對(duì)企業(yè)真實(shí)運(yùn)作的熟悉度相對(duì)欠缺，需要進(jìn)一步加強(qiáng)委員實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)，提高其甄別企業(yè)造假的能力。三是增加投資機(jī)構(gòu)代表。注冊(cè)制改革的方向之一是市場(chǎng)化，由市場(chǎng)主體自主選擇，而非監(jiān)管者保姆式的“服務(wù)”。體現(xiàn)在上市委領(lǐng)域，即聘請(qǐng)更多的投資機(jī)構(gòu)代表?yè)?dān)任委員。在挑選投資機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)以公募基金、保險(xiǎn)資管等股票二級(jí)市場(chǎng)投資主體為主，避免選擇私募股權(quán)投資基金、券商自營(yíng)等以股票一級(jí)市場(chǎng)為投資目標(biāo)的主體，以防止利益交換和利益輸送。投資機(jī)構(gòu)委員重點(diǎn)關(guān)注發(fā)行人的行業(yè)是否符合國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策以及發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.強(qiáng)化上市委履職保障

優(yōu)化注冊(cè)制下上市委履職保障，避免上市委履職脫實(shí)向虛。一是延長(zhǎng)委員審核材料的時(shí)間。目前，上市委從收到材料到開(kāi)會(huì)審議項(xiàng)目只有5個(gè)工作日的時(shí)間，短時(shí)間內(nèi)難以全面熟悉上會(huì)項(xiàng)目相關(guān)材料?？煽紤]授予上市委10—15個(gè)工作日的審核時(shí)限，有利于委員全面審閱發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)提交的材料。二是委員履職方式為專職。建議全體上市委委員均專職審核工作。此外，對(duì)于上市委委員，建議比照公務(wù)員進(jìn)行管理。委員在任時(shí)，對(duì)不同身份的委員，制定不同的考核方式。公職身份委員若有不當(dāng)行為，側(cè)重對(duì)其年度考核、評(píng)級(jí)晉檔進(jìn)行約束；市場(chǎng)機(jī)構(gòu)委員若有不當(dāng)行為，側(cè)重對(duì)其履職資格、市場(chǎng)聲譽(yù)進(jìn)行約束。

4.完善發(fā)行人救濟(jì)機(jī)制

沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，沒(méi)有真正的救濟(jì)就沒(méi)有真正的權(quán)利。參照我國(guó)訴訟法律制度，對(duì)交易所（上市委）決定提起復(fù)議可作如下制度設(shè)計(jì)。交易所作出的決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用規(guī)則正確的，證監(jiān)會(huì)注冊(cè)部門(mén)對(duì)發(fā)行人的申請(qǐng)不予支持，維持交易所決定；交易所作出的決定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或適用規(guī)則錯(cuò)誤的，證監(jiān)會(huì)注冊(cè)部門(mén)撤銷(xiāo)交易所決定，發(fā)回交易所重新審核。證監(jiān)會(huì)不直接作出同意上市的決定，原因在于注冊(cè)部門(mén)人員數(shù)量較少、審核時(shí)間有限，難以對(duì)發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)文件作出全面審核。此外，為了便于發(fā)行人行使權(quán)利，減少保薦機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所受證監(jiān)會(huì)日常監(jiān)管的忌憚，取消發(fā)行人提起復(fù)議時(shí)由中介機(jī)構(gòu)出具意見(jiàn)的形式要求，僅由發(fā)行人提出申請(qǐng)即可。

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注釋：

①可能出于中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)等原因，滬深上市委制度的文字表述幾乎完全一致。滬深上市委制度與北交所上市委制度除在以下兩個(gè)方面有差異外，其他方面也基本相同：a.審議范圍不同。北交所上市委有審議退市及重新上市的職責(zé)，而滬深上市委沒(méi)有。滬深上市委有審議轉(zhuǎn)板申請(qǐng)的職責(zé)，而北交所上市委沒(méi)有。b.委員任職條件不同。最近三年有違法、違規(guī)記錄的人員不得擔(dān)任北交所上市委委員，而滬深交易所要求上市委委員最近三年沒(méi)有影響履行上市委委員職責(zé)的違法、違規(guī)行為。

②一般是指審核機(jī)構(gòu)作出同意企業(yè)發(fā)行上市的意見(jiàn)，而上市委經(jīng)合議認(rèn)為，存在影響發(fā)行、上市條件和信息披露要求的重大事項(xiàng)，當(dāng)下不能作出同意企業(yè)發(fā)行上市申請(qǐng)的決定。

③出于規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)于審核中心作出否定意見(jiàn)的項(xiàng)目，上市委應(yīng)會(huì)無(wú)一例外地作出否定的意見(jiàn)。否則，上市委將承擔(dān)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)背書(shū)的責(zé)任。對(duì)于任何一個(gè)普通人來(lái)講，承擔(dān)此種風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有必要且得不嘗失。