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本文介紹了國外政策性銀行實現(xiàn)分類管理、分賬核算的經(jīng)驗，梳理了我國政策性銀行成立的背景，實現(xiàn)分類管理、分賬核算的進程與現(xiàn)狀，總結了目前面臨的主要問題，最后提出了相應的意見建議。

一、國外政策性銀行分類管理、分賬核算的改革經(jīng)驗

政策性銀行作為現(xiàn)代金融體系的重要組成部分，在發(fā)達國家、新興經(jīng)濟體和欠發(fā)達國家都廣泛存在。由于英美等國市場經(jīng)濟較為成熟，政策銀行體系偏弱，相對而言，作用并不突出。而在德國、日本、韓國等二戰(zhàn)后經(jīng)濟快速恢復并迅猛發(fā)展的國家，政策性銀行發(fā)揮了重要作用，為戰(zhàn)后重建提供了強有力的支撐。隨著世界金融市場的不斷演變，這些政策性銀行普遍遇到了體制機制的問題，后續(xù)又通過改革和轉型實現(xiàn)了更好的發(fā)展。他們的成功經(jīng)驗具有較高的參考價值與借鑒意義。

（一）德國經(jīng)驗

復興銀行是一家致力于重建德國工業(yè)和經(jīng)濟的銀行，它于1948年正式成立。復興銀行在戰(zhàn)后德國經(jīng)濟的快速崛起中發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟環(huán)境和資金需求的變化，復興銀行與商業(yè)銀行業(yè)務重合度越來越高，與商業(yè)銀行的不正當競爭關系使其廣受質疑。為適應新的競爭環(huán)境，復興銀行不得不進行改革。經(jīng)過重組，新成立的子公司承接了全部的政策性業(yè)務，母公司僅開展自營性業(yè)務。通過母子公司的安排，復興銀行有效地解決了政策性與自營性業(yè)務分業(yè)經(jīng)營以及與商業(yè)銀行之間的不正當競爭問題。這也為監(jiān)管機構執(zhí)行分類監(jiān)管提供了便利。

（二）日本經(jīng)驗

日本政策性銀行的種類繁多，涵蓋了各個領域。他們?yōu)椴煌I域的客戶提供高質量的金融服務，對于日本的經(jīng)濟恢復與騰飛起到了至關重要的作用。政府在日本政策性銀行的職能中起主導作用。例如，立法明確政策性銀行的職能，靈活調整政策操作方向，制定私有化方式縮小信貸規(guī)模，統(tǒng)籌安排重組和取消等。

（三）韓國經(jīng)驗

1954年，為推動戰(zhàn)后經(jīng)濟復蘇，支持朝陽產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，韓國產(chǎn)業(yè)銀行應運而生。作為韓國唯一的政策性金融機構，它在國民經(jīng)濟發(fā)展和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演了引導者的角色，影響力巨大。在運營管理方面，韓國產(chǎn)業(yè)銀行通過設立不同的賬簿，實現(xiàn)了分賬管理的要求。政策業(yè)務與自營性業(yè)務在同一機構混業(yè)經(jīng)營，自營性業(yè)務納入市場賬戶，承擔風險，政策性業(yè)務和政府補貼納入國家賬戶。通過這種方式韓國產(chǎn)業(yè)銀行可以在保持政策性業(yè)務穩(wěn)定性的同時深入開展市場化業(yè)務。

（四）國際經(jīng)驗總結

總而言之，借鑒國外的經(jīng)驗，合理處理政策性銀行政策性和自營性業(yè)務的方法一共有三類：一類是母子公司的運作模式即兩類業(yè)務分別劃分到不同的實體進行經(jīng)營來實現(xiàn)兩類業(yè)務的有效管理；一類是政府及時根據(jù)經(jīng)濟需要對政策性銀行的業(yè)務范圍進行干預與調整的模式，政策性銀行更多扮演政府部門的角色；最后一類是允許同一個實體同時開展兩種業(yè)務，但分類管理、分賬核算，并對這兩種業(yè)務進行獨立監(jiān)督。從提升政策性銀行的運作效率，降低監(jiān)管漏洞方面來看，第一類與第三類均較有可操作性，也更符合市場經(jīng)濟的運行規(guī)律。

選擇母子公司模式，會涉及組織機構調整、人力資本需求增加、法律程序變化等復雜因素，成本相對較高。而選擇分賬模式只需要對內(nèi)部管理制度進行部分調整，是一種成本相對較低的轉型模式。目前，我國三大政策性銀行的改革正朝著分賬模式邁進。

二、我國政策性銀行分類管理分賬核算改革的進程和現(xiàn)狀

（一）我國政策性銀行產(chǎn)生的背景與目前亟須改革的原因

1994年以前，工農(nóng)中建四大銀行的業(yè)務受到政府的嚴格管控，處于一種既受政策支持又受商業(yè)驅動的狀態(tài)。然而，隨著政府的干預、國家產(chǎn)業(yè)結構的調整以及銀行自身經(jīng)營不善，大量不良貸款接連暴露。為了推動我國經(jīng)濟發(fā)展，1994年，政府將四大行的政策性業(yè)務剝離，成立了三家政策性銀行，專營政策性業(yè)務，有效地解決了國有商業(yè)銀行兼營政策性和商業(yè)性業(yè)務所帶來的目標不明確、運營效率低下以及管理體系僵化等問題，使得經(jīng)濟發(fā)展更加有序、高效。自成立以來，政策性銀行致力于發(fā)揮逆周期調節(jié)作用、對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)進行資金支持，促進了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但隨著時間的推移，為彌補政策性業(yè)務的虧損，政策性銀行逐步開始拓展自營性業(yè)務，政策性和自營性業(yè)務的界限開始模糊。由于政策性業(yè)務和自營性業(yè)務之間的風險傳播，部份政策性銀行不良率攀升，同時因政策性銀行的貸款利率一般較商業(yè)銀行低，存在監(jiān)管盲區(qū)。

（二）分類管理、分賬核算的提出

2014年和2015年，國務院批復了3家政策性銀行的改革總體方案，《方案》指出，“要明確政策性業(yè)務與自營性業(yè)務的界限，強化政策性銀行的政策職能定位。為防止政策性業(yè)務與自營業(yè)務之間的風險轉移，有效開展資金監(jiān)管，合理評估政策性業(yè)務與自營業(yè)務不同經(jīng)營性質的實際情況，有必要對政策性業(yè)務與自營業(yè)務實行分類管理、分賬核算”。2021年3月，《政府工作報告》就在“深化財稅金融體制改革”工作中明確提出“推進政策性銀行分類分賬改革”；7月6日召開的國務院金融委會議也再次強調，“要堅持依法合規(guī)，完善規(guī)則制度，一行一策，從增量改革入手，漸進式、分步驟推進存量業(yè)務改革，實現(xiàn)業(yè)務分類管理分賬核算，有序提高透明度，強化資本約束，加強風險管理，健全激勵機制，壓實機構主體責任”。2022年中央巡視組對部分政策性銀行進行了巡視督查，分類管理分賬核算作為了督查重點，對于未達到要求的銀行均提出了整改意見。

（三）分類管理分賬核算的必要性及目前進展情況

政策性金融運作過程中可能會有一定的損失，鑒于當前政府財政狀況，國家不能無限制地向政策性銀行注入資本，因此，政策性銀行必須實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，具備“自給自足”的能力。一方面，要充分發(fā)揮政策性銀行的作用，確保國家賦予的職能得以履行；另一方面，還需要引入一定的市場化手段，拓展自營性業(yè)務增加資本，創(chuàng)造利潤反哺政策性業(yè)務，實現(xiàn)政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展。

采取分類管理分賬核算的制度安排，不僅能夠有效地劃分兩類業(yè)務，還能夠有效地阻止道德風險的發(fā)生，降低金融尋租的可能性，提高財政資金的利用效率，促進金融市場的公正競爭，從而為構建多元化、多層次的銀行發(fā)展格局奠定良好的基礎。三家銀行正全力推進分類管理和分賬核算的改革。

三、分類管理、分賬核算面臨的主要問題

（一）缺乏相關法律規(guī)定

根據(jù)國際上的慣例，政策性業(yè)務特點是貸款貼息、財政補助、政府承擔貸款無法及時回收的損失。目前，我國還沒有制定相應的法律來確定政策性業(yè)務的范圍，僅依據(jù)政府發(fā)布的規(guī)范性文件和行政許可來判定，顯而易見，仍然缺乏對其約束法律條文。同時此類政策性文件一般為涉密文件，知悉范圍有限，甚至連部分政策性銀行的員工都不清楚政策性業(yè)務與自營性業(yè)務劃分的原則。

政策性銀行立法的缺失已經(jīng)制約和影響了政策性銀行的作用發(fā)揮與后續(xù)發(fā)展。一方面，由于政策性業(yè)務有著自身的特點，如果片面地執(zhí)行與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相同的法律法規(guī)，政策性銀行業(yè)務發(fā)展以及針對他們的監(jiān)管工作必然遇到很多現(xiàn)實的問題。另一方面，因政策性銀行資金來源有別于商業(yè)銀行，對盈利水平的要求也相對較低，往往在貸款利率報價水平上有一定的優(yōu)勢，商業(yè)銀行以存在不正當競爭、擾亂金融市場秩序為名向監(jiān)管機構與銀行業(yè)協(xié)會進行“投訴”的事件也時有發(fā)生。

（二）缺乏統(tǒng)一的分賬核算規(guī)則和辦法

在運作過程中，政策性業(yè)務與自營性業(yè)務之間的關系密切而復雜，從資金籌集、成本核算到利潤構成，是一個緊密相連的整體。政策性銀行信用評級為國家主權級，資金主要來源于金融債，因金融債評級與國債一致，故發(fā)行成本相對較低。理論上講基于發(fā)債的資金應該用于開展政策性業(yè)務，但目前來看，自營性業(yè)務也依靠發(fā)債資金；因為政策性銀行一套班子負責全部的業(yè)務，工資薪金、差旅費、折舊費等費用也無法精確區(qū)分；政策性業(yè)務與自營性業(yè)務都會衍生出企業(yè)存款，企業(yè)存款如何區(qū)分值得商榷；政策性銀行的中間業(yè)務收入應該如何劃分也沒有明確的規(guī)定。

因分攤規(guī)則不同，三家政策性銀行兩類業(yè)務會計報表編制的規(guī)則并不統(tǒng)一。從目前中國進出口銀行的處理模式來看，對于可以直接進行兩類業(yè)務劃分的均先直接劃分，如信貸、貿(mào)易融資、股權投資、同業(yè)等資產(chǎn)，按照分類規(guī)則逐筆明確分類。對于固定資產(chǎn)、在建工程、使用權資產(chǎn)等無法直接劃分的資產(chǎn)，則通過不區(qū)分的過渡科目進行歸集，在形成報表時，按照該時點自營性與政策性業(yè)務資產(chǎn)總額的占比進行分攤。收入支出類的分類方法也是如此，能直接對應至單筆業(yè)務的收入與支出，依據(jù)單筆業(yè)務分類進行歸集，如貸款利息收入、信用減值損失、稅金及附加、評估費或律師費等，對于員工工資、房屋折舊等無法區(qū)分的費用則歸入不區(qū)分費用，最后形成報表時按照各類業(yè)務資產(chǎn)總額占全量期末資產(chǎn)總額的比例分攤。

（三）缺乏完善的系統(tǒng)支持

現(xiàn)代銀行業(yè)務地開展高度依賴信息技術，銀行的日常運行已經(jīng)離不開信息技術支撐。分賬核算更是需要強大的系統(tǒng)支持，目前政策性銀行普遍存在信息系統(tǒng)不完善的情況。據(jù)了解，政策性銀行核算部門仍需手工編制兩類業(yè)務的報表，因此兩類業(yè)務報表僅按月提供，無法按日生成，而報表的數(shù)據(jù)質量直接依賴于編制人員的業(yè)務水平。為做到較為精準的分賬核算必須開發(fā)一個具有強大兼容性的的信息技術系統(tǒng)。

（四）業(yè)務素質和管理能力不足，難以有效實施分類管理分賬核算

首先，實施分類管理分賬核算需要財務人員具備專業(yè)知識和技能。財務人員需要掌握會計、稅法、財務管理等方面的知識，同時需要具備較強的責任心。然而，部分政策性銀行的財務人員缺乏相關的專業(yè)知識和技能，無法正確理解和執(zhí)行分類管理分賬核算的規(guī)定，導致財務數(shù)據(jù)的準確性和完整性受到影響。

其次，分類管理分賬核算需要財務管理人員具備較強的組織和協(xié)調能力。財務管理人員需要制定具體的分賬核算方案，并且要監(jiān)督和指導各部門執(zhí)行落實，確保財務信息的及時、準確、完整。然而，很多政策性銀行的管理人員缺乏這方面的經(jīng)驗和能力，導致分類管理分賬核算無法得到有效實施。

此外，分類管理分賬核算還需要財務人員具備良好的溝通和合作能力。在分賬核算過程中，財務人員需要與其他部門的員工密切合作，及時了解各部門的業(yè)務情況。然而，很多財務人員對具體業(yè)務不夠了解，無法與其他部門的員工有效溝通和協(xié)作，這也導致財務數(shù)據(jù)的及時性和準確性受到影響。

四、分類管理分賬核算的意見建議

（一）健全和完善法律法規(guī)，從法律層面規(guī)定政策性業(yè)務與自營性業(yè)務區(qū)分的原則

根據(jù)國外政策性銀行的經(jīng)驗，兩類業(yè)務范圍的界定要以法律作為支撐。為了更好地推動政策性銀行的改革，必須迅速制定相關的立法，清晰地劃分出政策性、自營性等不同類型的業(yè)務，并且為它們的經(jīng)營活動提供合理的規(guī)范，從而讓其能夠更好地遵守相關的法律規(guī)定，實現(xiàn)自我約束、自主決策和健康發(fā)展。建議根據(jù)“法律定框架、監(jiān)管部門定具體范圍”的要求，嚴格限制自營性業(yè)務的范圍，并且對它們的規(guī)模進行有效的管理，以免影響到政策性銀行的正常運作。

（二）制定國家財務會計主管部門和銀行監(jiān)管部門認可的分賬核算規(guī)則和辦法

兩類業(yè)務分類核算的過程中，政策性銀行運用了較多的分攤方法，更偏向于管理會計，一般管理會計的信息主要用于內(nèi)部管理和內(nèi)部決策。而兩類業(yè)務分賬核算所獲得的財務信息需向主管部門、監(jiān)管部門報送，并且需對外披露，屬于財務會計的范疇。財務會計的開展必須有明確的核算辦法進行指導，故建議積極將兩類業(yè)務核算過程中遇到的問題向國家財務會計主管部門反饋，爭取由國家財務主管部門制定和印發(fā)《政策性銀行分賬核算實施意見》。政策性銀行僅需按照該核算實施意見執(zhí)行即可，這也將使得政策性金融機構分賬核算的方法得到統(tǒng)一，增加政策性銀行間兩類業(yè)務賬務信息的可比性。當然，在政府部門發(fā)布相關規(guī)定之前，政策性銀行可以自行探索研究并制定本單位的分賬核算辦法，以便指導本單位分賬核算。

（三）建立完善的信息支持系統(tǒng)

創(chuàng)新和發(fā)展信息化建設，將兩類業(yè)務的分類核算嵌入業(yè)務系統(tǒng)，減少人工判斷已成為政策性銀行的當務之急。信息支持系統(tǒng)除了能達到一般銀行業(yè)務需要的功能外，需要做到一是從源頭上確保兩類業(yè)務的分類準確，目前大部分是根據(jù)員工的人為判斷來區(qū)分兩類業(yè)務，存在一定的操作風險，較為科學的方法為通過員工錄入的貸款信息，由系統(tǒng)自動判斷兩類業(yè)務的歸屬。二是業(yè)務處理過程中也涉及較多的人工計算，如一個客戶既有政策性業(yè)務又有自營性業(yè)務，則對應貸款的律師費就需要人為計算并分攤。信息系統(tǒng)應該具備提示并按一定規(guī)則分攤的功能。第三，由于經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，政府支持的重點領域正在不斷變化，政策性銀行的服務范圍也應動態(tài)調整，所以信息系統(tǒng)的建設必須有一定的兼容性，以確保其運作的有效性。

（四）提升財會人員綜合素質

為實現(xiàn)分賬管理分類核算，就需要培育復合型的財務管理人才，不僅需要掌握管理與財務知識，更需要對政策性銀行業(yè)務及工作流程有充分地了解，同時具備較強的溝通與協(xié)調能力。建議政策性銀行在人才培養(yǎng)方面，多管齊下，通過線上線下培訓、以老帶新、“雙向選擇”、多崗位歷練等方式，培養(yǎng)業(yè)財融合型的財務管理人才，這樣才能更好地實現(xiàn)分賬核算目標。

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作者單位：中國進出口銀行浙江省分行