吳永立 王 焱

（作者單位：河北師范大學商學院）

隨著我國國民經濟的飛速發(fā)展和社會的不斷進步，公共工程已經成為國民生活中不可或缺的組成部分。公共工程的推進切實強化了基礎設施建設，改善了人民的生活環(huán)境，使人民的滿意度和幸福感得到了極大提升。公共工程績效審計不僅能夠促進社會資源有效配置、經濟資源高效利用，還可以減少相關工作人員貪腐問題，推動廉政建設。因此，加強對政府公共工程績效審計的研究顯得尤為重要。

一、公共工程績效審計概述

（一）公共工程

當前，社會經濟的發(fā)展推動了公共工程范圍的進一步擴大，公共工程已被劃分為廣泛的基礎設施項目類別，是以政府規(guī)劃為依據、以滿足人民共同利益為目的而開展的工程活動，用于各社區(qū)特定的娛樂、就業(yè)、健康以及安全用途。公共工程具有投入大、建設周期長、投資主體多元化等特征。

（二）績效審計

20 世紀70 年代以前是績效審計的啟蒙和發(fā)展階段。阿瑟·肯特（Arthur Kent）于1948 年首次提出“績效審計”的概念。20 世紀80 年代末，政府績效審計逐漸推開，隨著新公共管理運動的開展，切克蘭德（Checkland）提出了目前所認可的“3E 理論”，對被審計單位經濟活動進行經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）審計工作，并以“3E 理論”為基礎開展政府績效審計。20 世紀90 年代后，新公共管理運動的影響日益顯現，公共服務的價值受到重視，公共服務逐漸社會化。自此，政府績效審計逐漸被大眾接受，并開始應用于公共服務領域。

當前，我國政府績效審計具有三方面特點：一是各級機關逐漸重視績效審計，績效審計的范圍不斷擴大[1]；二是績效審計與財務審計相結合；三是績效審計評估體系逐步形成。目前，我國已經逐漸形成較為完善的績效審計評估體系，其中，績效審計方法模式涵蓋了數據分析、現場查證、對比分析、文件查閱、大數據分析、衛(wèi)星影像資料分析、第三方信息分析等內容。

（三）公共工程績效審計

公共工程項目一般分為設計、招標、施工、竣工4 個環(huán)節(jié)。公共工程績效審計的內容可以按照工程項目環(huán)節(jié)劃分為立項、項目資金、實施過程（招投標、施工合同、施工過程）、實施效果4 個方面[2]。

績效審計的事后審計應用較多，事前審計和事中審計應用相對較少。然而，單純的事后審計只針對結果，而公共工程涉及民生，需要從事前活動的設計和招標兩個環(huán)節(jié)進行規(guī)劃，充分利用有限的資源，更好地造福廣大人民群眾。事中審計側重于對施工環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和管理，發(fā)現問題隨時調整，有助于提高項目經濟效益；事后審計針對竣工后的最終效果構建績效審計評價和方法體系，通過總結報告、研討會等形式進行總結分析，為后續(xù)同類項目提供參考。另外，公共工程績效審計相比財務審計更需要績效審計人員具備與公共工程項目相關的專業(yè)知識，主要體現在編制審計計劃之前需要對項目有具體、全面的認識，并建立明確的審計目標和合適的績效標準。

二、我國政府公共工程績效審計存在的問題

（一）法律法規(guī)體系不健全

首先，我國績效審計起步較晚、發(fā)展速度較慢，相關法規(guī)體系仍不健全。目前，我國有關績效審計的法律法規(guī)較少，只在《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》中有所體現，其他法律法規(guī)中很少涉及績效審計[3]。其次，績效審計的發(fā)展也不如財務審計，在實際工作中很容易出現重財務審計、輕績效審計的現象。最后，績效審計的實效性不強，近幾年雖然績效審計常被提及，但實效作用發(fā)揮欠佳，績效審計的整改優(yōu)化也大都流于形式。

（二）指標體系不明確

2012 年以前，我國整體上仍未對績效審計進行深入探索，也沒有構建績效審計指標體系。在2013 年發(fā)布的新會計準則中，也未明確績效審計的評價標準，績效審計缺少明確的指標體系，沒有具體的衡量標準和數據來判斷公共工程項目的實施效果[4]。經過近幾年的發(fā)展，我國目前已經摸索出一套較為合理的績效審計指標體系框架，但未對具體指標進行細分。部分績效審計人員將關鍵績效指標法作為績效審計方法之一，在眾多指標中選擇了關鍵指標，但這部分指標只能反映項目的宏觀情況，難以呈現項目細節(jié)。這不僅給審計工作開展帶來了阻礙，而且影響了公共工程作用的發(fā)揮。由于缺乏明確的績效審計指標體系，具體數據比對效果欠佳，客觀上影響了公共工程的透明度，同時也給相關人員慢作為、亂作為提供了可能，不利于將廉政建設貫穿于公共工程項目實施的始終。

（三）審計信息傳遞共享不足

當前，我國審計信息傳遞共享不足，缺少審計信息共享平臺和系統(tǒng)的信息傳遞機制，績效審計的效率大打折扣，從而影響了績效審計工作的質量和效果。首先，由于公共工程一般包含4 個階段，每個階段工作內容復雜，績效審計人員難以把各個階段的審計工作連貫起來，不同階段之間的信息如何快速傳遞、共享成為一個難題。其次，績效審計人員不僅要負責現場的工作，還要采取遠程通信的方式進行溝通匯報。由于缺乏完備的審計信息共享平臺，就很難提前把相關項目資料通過平臺傳遞給遠程人員，影響了集體研究決策的科學性。最后，公共工程周期性較長，存在績效審計人員不能負責全鏈條審計工作的可能，這也會對審計質量產生一定影響。

（四）績效審計人員素質欠佳

績效審計人員的專業(yè)勝任能力會對績效審計作用的發(fā)揮產生一定影響。公共工程績效審計對績效審計人員的綜合素質要求較高，不僅要對公共工程經濟效益進行評價，還要對其社會貢獻、環(huán)境保護和管理效益進行評價，需要績效審計人員同時具有財務、投資、法律和管理等方面的知識儲備。然而，目前的績效審計人員一般以會計類專業(yè)出身為主，對公共工程項目涉及的工學、管理學、環(huán)境學等領域了解不多、專業(yè)化程度不夠，難以針對公共工程進行具體、科學的全過程跟蹤審計，不利于對公共工程項目進行經濟性、效率性和效果性考察與評估，無法保證審計質量。

三、完善我國政府公共工程績效審計的對策

（一）健全法律法規(guī)體系，強化審計問責機制

一方面，通過加強績效審計的法治建設，完善相關法律體系，以提高績效審計的法律地位。政府應通過制定相關法律法規(guī)、定期更新績效審計具體準則的方式，使其與實踐中出現的審計新模式相匹配，做到績效審計與財務審計“兩條腿走路”，從法律、制度上規(guī)范績效審計的具體實施，以促進績效審計發(fā)展。另一方面，公共工程績效審計關乎民生，更應注重責任意識，明確、規(guī)范審計問責范圍、問責方式和問責結果，為日常的審計工作提供切實可行的法律依據和法律約束。此外，還應遵循獎懲與問責相結合的原則，對工作成效明顯的部門予以表彰，對結果較差的部門責令整改，出現問題時將具體問題落實到部門和個人，采用定期約談、績效問責的方式，找到問題所在，提高解決效率，增強員工的責任意識，減少互相推諉的現象。

（二）完善審計指標體系

指標是衡量目標完成情況的參數，建立明確、具體、統(tǒng)一的指標體系，有利于監(jiān)督公共工程績效審計目標是否實現，也有利于衡量公共工程項目的效率和效果。審計部門、財政部門等相關部門應根據公共工程績效審計指標體系進行抽查復核，實施再評價，發(fā)現問題及時整改。具體量化的指標在一定程度上也可以減少相關人員的瀆職行為，更好地推進廉政建設。通過采用定性與定量相結合、多指標相結合的方式構建績效審計指標體系，量化公共工程項目結果，有助于審計數據切實可比、有量可依[5]。為完善我國目前的審計指標體系，本文將相關指標進一步細化，以定量為主進行判定，構建如表1 所示的公共工程績效審計指標體系[6]。

表1 公共工程績效審計指標體系

（三）建立審計信息共享平臺和信息傳遞機制

相關審計部門應建立公共工程項目的審計信息共享平臺，在大數據分析全覆蓋的基礎上，構建內部審計信息的實時共享平臺，并且建立與之配套的協(xié)調組織，保障信息資源的安全性。審計人員可以在此平臺上實現項目合同審查、數據提取、相關項目風險提示等一系列操作，以更有效地把握項目各個階段的審計工作，從而及時發(fā)現問題，提出科學準確的審核意見和評價結果。相關審計部門和績效審計人員通過平臺實現云端全過程跟蹤審計，并通過系統(tǒng)的信息傳遞機制實現各階段績效審計人員工作內容的迅速留痕、實時共享，以保障信息的時效性，降低由于信息差帶來的成本，這樣一方面保證了審計工作的連貫性和便捷性，提高了審計效率；另一方面增強了審計效果，保障了公共工程項目建設質量。

（四）提高績效審計人員的專業(yè)勝任力

公共工程領域內容的豐富性對公共工程績效審計人員的專業(yè)素質提出了更高的要求。一方面，應提高政府公共工程績效審計人員準入門檻，著力打造一支高水平的審計人才隊伍，招收高質量專業(yè)人才，從嚴把關，建立梯次專業(yè)人才儲備庫。另一方面，加大對現有公共工程績效審計人員的培訓力度。通過多學科專業(yè)培養(yǎng)、定期培訓等方式，幫助績效審計人員拓寬視野、增長才干，使現有人才掌握園林、工學、美學等多個領域的知識，為政府公共工程績效審計培養(yǎng)具有扎實專業(yè)知識的復合型人才，以滿足公共工程績效審計對人才的需求。