張力偉

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長(zhǎng)春 130012)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

基層的政策執(zhí)行深刻影響著基層治理的效能。隨著黨和國(guó)家對(duì)基層治理重要性的強(qiáng)調(diào),我國(guó)基層治理涌現(xiàn)出了大量的創(chuàng)新案例,推動(dòng)了政策的有效落地并激發(fā)了基層治理的活力。然而,基層治理的復(fù)雜性與日俱增,為基層一線的工作人員帶來(lái)了巨大壓力。在這種現(xiàn)實(shí)下,基層政策執(zhí)行研究體現(xiàn)出鮮明的“行動(dòng)者”轉(zhuǎn)向,聚焦于基層一線工作人員,即街頭官僚(street-level bureaucracy)。

街頭官僚是影響政策執(zhí)行效能的核心變量之一。[1]街頭官僚身處基層治理場(chǎng)景,政策在基層的最終落地取決于街頭官僚執(zhí)行政策的方式。街頭官僚最為鮮明的角色特征是擁有自由裁量權(quán),可以在政策執(zhí)行過(guò)程中采取變通的方式推動(dòng)政策落地。[2](P.13)這一特征成為當(dāng)下基層治理和街頭官僚研究的重點(diǎn)?；鶎庸彩聞?wù)的復(fù)雜性不斷增強(qiáng),公眾需求與偏好各不相同,治理情境處于動(dòng)態(tài)變化之中,因而基層政策執(zhí)行的難度顯著提升。在外部環(huán)境的驅(qū)動(dòng)之下,街頭官僚的政策執(zhí)行衍生出了各種形式和策略。[3]一是政策任務(wù)的優(yōu)先處置。街頭官僚在日常工作中不得不應(yīng)付繁重的工作量,加之受到自身的角色沖突和有限的資源等因素的限制,街頭官僚傾向于優(yōu)先選擇處置一些工作任務(wù)而故意忽略其他任務(wù)。[4]二是政策的過(guò)度執(zhí)行。政策的過(guò)度執(zhí)行體現(xiàn)為街頭官僚難以把握自由裁量權(quán)的治理權(quán)限和運(yùn)作方式的“度”,容易失控并異化為治理的過(guò)度執(zhí)行。[5]三是基層治理中的避責(zé)。受到科層體制、目標(biāo)責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制等制度條件的綜合影響,街頭官僚以不同程度、不同形式的避責(zé)策略組合作為對(duì)制度壓力的響應(yīng)。[6]四是扮演政策企業(yè)家尋求政策變革?！敖诸^政策企業(yè)家”(street-level policy entrepreneur)已經(jīng)成為街頭官僚研究的重要概念,當(dāng)街頭官僚發(fā)現(xiàn)政策難以執(zhí)行時(shí),其會(huì)扮演政策企業(yè)家的角色,以主動(dòng)尋求政策變革。[7]

總的來(lái)看,街頭官僚在基層執(zhí)行政策往往不會(huì)嚴(yán)格契合政策目標(biāo)和規(guī)范程序,而是體現(xiàn)出“靈活執(zhí)行”的不同側(cè)面,這是街頭官僚在具體情境下采取的特定策略。[8]本文基于對(duì)基層治理的參與式觀察,發(fā)現(xiàn)了基層執(zhí)法中街頭官僚的“政策包裝”新策略,即街頭官僚為了保證政策效果能夠符合上級(jí)要求,在不改變政策實(shí)質(zhì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,通過(guò)加碼的方式實(shí)現(xiàn)了政策在形式上的效果,通過(guò)政策話語(yǔ)表達(dá)的置換提升了政策執(zhí)行的公眾接受度,從而減少了政策執(zhí)行的壓力。既有研究中存在兩個(gè)與本文論述的“政策包裝”相似的概念。一是“政策再設(shè)計(jì)”,在特定的行動(dòng)之下,街頭官僚會(huì)影響上級(jí)改變政策內(nèi)容[9](PP.209～222);二是“政策再發(fā)明”,即基層政策執(zhí)行可能會(huì)參照其他地方的治理經(jīng)驗(yàn)或者政策內(nèi)容調(diào)整自身的政策,從而提升政策的兼容性[10]。相比之下,政策包裝體現(xiàn)出迥異于上述兩個(gè)概念的特征:其一,政策包裝在原有的政策目標(biāo)基礎(chǔ)上負(fù)載了新目標(biāo),即“主動(dòng)加碼”,而非根據(jù)情況重新設(shè)計(jì)政策或者調(diào)整政策內(nèi)容;其二,政策包裝以增量政策表達(dá)來(lái)解釋政策目標(biāo),從而為其自身的加碼行為提供了“合法性”。政策包裝的核心目的在于盡快滿足上級(jí)的要求,而不是有效率地輸出真實(shí)的治理效能。

無(wú)論基層的政策執(zhí)行衍生出何種策略,本質(zhì)上都難以脫離組織行為的一般框架,即組織內(nèi)部個(gè)體的行為是組織內(nèi)部環(huán)境與其所嵌入的外部環(huán)境共同形塑的結(jié)果。按照組織學(xué)的思路,某種特定的行為策略不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力,其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是行政體系內(nèi)部要素和制度環(huán)境互動(dòng)的產(chǎn)物。[11]這意味著,對(duì)政策包裝策略的分析需要從“內(nèi)”“外”兩個(gè)維度入手,探討這種行為背后的生成邏輯?；诖?為了詳盡闡釋政策包裝的產(chǎn)生機(jī)制及其背后體現(xiàn)的公共管理“大問(wèn)題”,本文取材于我國(guó)東北H市城管部門的街頭執(zhí)法過(guò)程,通過(guò)參與式觀察和深度訪談等方法提供政策包裝策略的完整性解釋,以期為街頭官僚研究和政策過(guò)程研究提供啟示。

二、“政策包裝”下基層政策執(zhí)行的系統(tǒng)審視

(一)“政策包裝”策略的緣起

2021年7月,H市為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的“創(chuàng)城”驗(yàn)收工作,對(duì)各個(gè)部門的城市治理工作作出了臨時(shí)性安排。H市政府要求區(qū)一級(jí)政府逐項(xiàng)落實(shí),保證“創(chuàng)城”驗(yàn)收工作的圓滿成功。其中,集中整治街道環(huán)境衛(wèi)生成為一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。H市X區(qū)政府要求臨時(shí)暫停街邊夜市的經(jīng)營(yíng)和聚集活動(dòng),由區(qū)城市管理部門配合、市環(huán)衛(wèi)部門具體負(fù)責(zé)。然而,在執(zhí)行過(guò)程中,H市城管局卻“主動(dòng)加碼”,在向公眾進(jìn)行政策宣傳時(shí)要求關(guān)停早市的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)于這種加碼行為,H市城管局的一名負(fù)責(zé)人解釋道:“市里的意思當(dāng)然是為了防止夜市帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題,所以要求關(guān)停夜市。但是,早市也可能會(huì)造成環(huán)境問(wèn)題啊,雖然(影響環(huán)境的)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如夜市。我們想,早市弄得街道亂七八糟的怎么辦?如果因?yàn)檫@個(gè)導(dǎo)致創(chuàng)城驗(yàn)收出問(wèn)題,責(zé)任我們承擔(dān)不起啊,所以我們莫不如直接也把早市關(guān)了?！?/p>

根據(jù)H市的城市風(fēng)格,早市僅僅是公眾從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所,而夜市既包括經(jīng)營(yíng)活動(dòng),又包括街頭聚餐等活動(dòng)。尤其在夏天,夜晚時(shí)間的街邊食品流動(dòng)攤位數(shù)不勝數(shù),群眾聚集街邊露天用餐的確會(huì)造成街道出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。對(duì)于上級(jí)未要求關(guān)停早市的原因,H市城管局的負(fù)責(zé)人說(shuō):“估計(jì)是為了保障正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)吧,畢竟老百姓得買菜吃飯。但我們關(guān)早市的想法也很簡(jiǎn)單,就是為了街道環(huán)境,我們也沒(méi)錯(cuò)?！痹谡叩木唧w執(zhí)行過(guò)程中,H市城管局對(duì)公眾的解釋并沒(méi)有遵照整治道路環(huán)境的政策內(nèi)容,而是向公眾表明同時(shí)關(guān)停夜市和早市是為了整治道路擁堵。對(duì)于為何采取這種表述,H市城管局一名專門負(fù)責(zé)街頭執(zhí)法的干部認(rèn)為,“整治道路擁堵是我們?nèi)粘５穆氊?zé),這么解釋政策,看起來(lái)更合理”。

由此可見(jiàn),街頭官僚進(jìn)行政策包裝的目的在于提升政策執(zhí)行的“合法性”。在這里,“合法性”的概念指的不是“合法律性”,而是使組織或者組織成員的行為在特定的環(huán)境中被廣泛接受。[11]結(jié)合訪談內(nèi)容,這種提升執(zhí)行“合法性”的行為立足于兩個(gè)基本前提。第一,這種加碼或者放大政策目標(biāo)的行為取決于行政體系內(nèi)部的“隱形共識(shí)”。正如“法無(wú)禁止即自由”的道理一樣。一名負(fù)責(zé)街頭執(zhí)法的城管工作人員提道:“其實(shí)我們?cè)趺磮?zhí)行是我們自己的事兒,只要不違法,并且滿足上級(jí)的要求就行?！睂幙勺觥斑^(guò)”也不能做“錯(cuò)”已經(jīng)成為行政體系內(nèi)部過(guò)度執(zhí)行的選擇之一。[12]第二,政策包裝的內(nèi)容來(lái)源于公眾熟知且能夠接受的內(nèi)容。換言之,包裝政策的每個(gè)部分都有其政策基礎(chǔ),但二者之間的結(jié)合卻使得整個(gè)政策失去了真正的“合法性”。

(二)公眾對(duì)“政策包裝”的反應(yīng)以及政策的“再包裝”

政策包裝策略在政策執(zhí)行的最初階段達(dá)到了街頭官僚的目的,公眾對(duì)包裝后的政策采取了默許的態(tài)度。因?yàn)榘b后的政策契合公眾的基本認(rèn)知,公眾私下雖有抱怨,但并未明確表示反對(duì)。由于城管部門關(guān)停了早市,一些在早市售賣的商家不得不借助“政策漏洞”改變經(jīng)營(yíng)策略。例如,一些在門店門口推車售貨的攤販回到了自己的門店中從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。一名攤販說(shuō):“我是賣包子的,過(guò)去都是推車在街邊賣,城管說(shuō)不讓在街邊賣了,那我就回到店里賣。城管一開(kāi)始那么說(shuō),我們雖然覺(jué)得城管‘事兒太多’,但其實(shí)也能夠理解,畢竟早市占道確實(shí)影響交通,走車碰到老人孩子都不好?！?/p>

不過(guò),公眾這種“上有政策、下有對(duì)策”的回應(yīng)消解了政策包裝的實(shí)質(zhì)意圖,城管部門不得不再次“包裝”政策。因此,城管部門向公眾傳達(dá)了“再包裝”后的政策內(nèi)容:所有的商戶在早晨不得以任何形式從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),因?yàn)樵绮偷觊T口的排隊(duì)會(huì)“阻礙交通”。“再包裝”的意圖在于,城管部門認(rèn)為,公眾在門店排隊(duì)之后習(xí)慣于在街邊邊走路、邊用餐,并且亂丟垃圾。而這種“政策再包裝”最終成為公眾與城管部門沖突的導(dǎo)火索。一名攤販提道:“你不讓我在街上賣,我接受,但是你說(shuō)我在店里賣,門口排隊(duì)會(huì)妨礙交通,這就有點(diǎn)不合情理了。我們后來(lái)覺(jué)得,城管這么做是為了創(chuàng)城要求,最近我們都能看到關(guān)于‘創(chuàng)城’的標(biāo)語(yǔ)。我也了解了,上面其實(shí)說(shuō)是關(guān)晚市,也沒(méi)說(shuō)關(guān)早市。所以,城管肯定是‘一刀切’,打著清理占道的幌子執(zhí)行‘創(chuàng)城’政策?！睘榱司S護(hù)自身的經(jīng)營(yíng)權(quán)益,一些商戶自發(fā)地組織起來(lái),在城管人員街頭執(zhí)法時(shí)向其“討要說(shuō)法”。

政策再包裝的策略折射出街頭官僚行為的一個(gè)影響因素,即面向公眾的回應(yīng)街頭官僚調(diào)整行為。街頭官僚研究中的“公共遭遇”(public encounter)研究指出,理解街頭官僚的行為不能僅僅從自上而下的視角觀察,而是需要理解其面向?qū)ο?即公眾對(duì)街頭官僚行為的影響。[13]同時(shí),公眾的回應(yīng)態(tài)度折射出政策包裝策略的運(yùn)用界限,一旦包裝過(guò)的政策超出了公眾對(duì)一般政策的認(rèn)知,那么公眾就會(huì)持反對(duì)的態(tài)度。案例中,公眾的回應(yīng)并非剛性的,而是采取一種迂回的策略促使城管部門調(diào)整政策,即質(zhì)疑政策內(nèi)容的合理性。據(jù)一名反對(duì)該政策的代表介紹:“我在和城管溝通的時(shí)候,就讓他解釋,早上老百姓排隊(duì)都沒(méi)到街邊,這怎么就妨礙交通了?你(城管工作人員)解釋不清楚,我就不配合。反正我也不吵我也不鬧,我們占理。我就要一個(gè)明確的解釋,只要你說(shuō)的有道理,我們就認(rèn)?！笨梢?jiàn),公眾所反對(duì)的并不是包裝后的政策本身,而是政策“再包裝”后不符合其認(rèn)知的政策內(nèi)容。

(三)政策包裝的“僵局”與“破局”

公眾對(duì)政策合理性的質(zhì)疑將城管拖入了僵局。一方面,如果將政策調(diào)整為最初包裝的內(nèi)容,那么城管部門就會(huì)擔(dān)心早市帶來(lái)的衛(wèi)生問(wèn)題為“創(chuàng)城”抹黑,給自身帶來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn);另一方面,如果向公眾解釋實(shí)際的政策目標(biāo),那么加碼執(zhí)行的合理性與合法性就會(huì)不復(fù)存在。因此,城管部門決定采取拖延的策略,希望上級(jí)能夠盡快地完成“創(chuàng)城”檢查。一名城管部門的負(fù)責(zé)人表示:“在這種情況下,我們別無(wú)選擇。因此我們發(fā)布命令之后也不能夠再調(diào)整了,對(duì)于早上街邊排隊(duì)的事兒就‘睜一只眼閉一只眼’。衛(wèi)生問(wèn)題就辛苦環(huán)衛(wèi)同志了。如果檢查覺(jué)得沒(méi)問(wèn)題,那萬(wàn)事大吉,萬(wàn)一檢查過(guò)程中出問(wèn)題了,我們都要被問(wèn)責(zé)?！睂?duì)于城管部門的態(tài)度,公眾表示可以妥協(xié)。訪談中,一名商戶代表提道:“雖然城管沒(méi)說(shuō)恢復(fù)早市,但是后來(lái)也沒(méi)說(shuō)不讓在店里賣的事兒了,我們想就這樣了,也不想再繼續(xù)糾纏。我們其實(shí)能夠理解非常時(shí)期的非常手段,但是,有些政策真的不合理?！?/p>

對(duì)比基層政策的“靈活性執(zhí)行”,拖延策略體現(xiàn)出鮮明特征。一是面對(duì)自上而下和自下而上的雙重壓力,街頭官僚對(duì)政策缺少進(jìn)一步靈活執(zhí)行的空間,致使街頭官僚的行動(dòng)陷入僵局;二是拖延策略本質(zhì)上仍然是一種避責(zé)手段,是街頭官僚對(duì)特定情境下政策壓力的消極應(yīng)對(duì);三是面對(duì)著短期可能會(huì)發(fā)生變化的政策,街頭官僚沒(méi)有敷衍執(zhí)行的條件。因?yàn)榉笱軋?zhí)行主要針對(duì)長(zhǎng)期性政策[14],所以,拖延執(zhí)行則更類似于街頭官僚的“賭注”,希望在短期的政策調(diào)整中緩解來(lái)自上級(jí)的政策壓力。

由于H市“創(chuàng)城”工作順利通過(guò)了驗(yàn)收,因此在取消夜市政策發(fā)布的四天之后,上級(jí)對(duì)政策作出了新的調(diào)整,要求重新放開(kāi)夜市。這對(duì)于城管部門來(lái)說(shuō)是一件幸事,政策包裝的僵局被打破了。一名城管部門的負(fù)責(zé)人感慨道:“幸虧政策變化得很快,加上其他工作我們做得還算到位,所以我們就‘解套’了。其實(shí),說(shuō)實(shí)話,基層工作真的很復(fù)雜,尤其是這種臨時(shí)性的任務(wù)。一方面,工作突如其來(lái),我們措手不及;另一方面,政策變得太快了,今天你可能這么做,明天就有可能那么做了,有時(shí)候我們拖著(政策執(zhí)行),也是不得已而為之?！?/p>

上述內(nèi)容指向了行政責(zé)任研究中的責(zé)任與時(shí)間問(wèn)題。由于決策和政策結(jié)果之間存在著時(shí)間差,并且在政策執(zhí)行的流程中也會(huì)受到偶發(fā)因素的影響,因此對(duì)于政策工具和執(zhí)行方法的選擇以及對(duì)責(zé)任的評(píng)價(jià)必須要考慮時(shí)間因素。[9](PP.574～586)短周期的政策為拖延策略提供了機(jī)會(huì)。本文的案例給我們提供了新的啟示:當(dāng)街頭官僚面對(duì)來(lái)自上級(jí)和公眾的壓力時(shí),可能會(huì)基于對(duì)政策時(shí)間周期的判斷采取新的應(yīng)對(duì)策略,事件、情境、時(shí)間構(gòu)成了壓力下的街頭官僚行為的影響框架。

三、“責(zé)任陷阱”:政策包裝策略產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性根源

根據(jù)案例,政策包裝體現(xiàn)出壓力情境下街頭官僚以避責(zé)為目的的政策加碼的行為邏輯。通過(guò)分析學(xué)界對(duì)于街頭官僚避責(zé)以及加碼行為的研究,政策包裝策略的生成根植于街頭官僚在政策過(guò)程中的特殊角色以及“角色”與“過(guò)程”共同形塑的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題,即責(zé)任陷阱(Accountability Trap)。

責(zé)任陷阱是公共責(zé)任(Public Accountability)研究的重要議題之一,在街頭官僚這一群體中表現(xiàn)得尤為明顯。責(zé)任陷阱源自于組織學(xué)研究中的“績(jī)效悖論”(Performance Paradox)問(wèn)題,即績(jī)效指標(biāo)和輸出的績(jī)效本身之間的錯(cuò)位關(guān)系。[15]政策過(guò)程中的績(jī)效悖論構(gòu)成了責(zé)任陷阱的核心特征。從概念看,責(zé)任陷阱指代這樣一種現(xiàn)象:當(dāng)執(zhí)行者專注于政策目標(biāo)時(shí),可能會(huì)削弱實(shí)際的公共服務(wù)輸出效能。本質(zhì)上,責(zé)任陷阱體現(xiàn)了政策執(zhí)行者在政策目標(biāo)和實(shí)際治理情境中不平衡的責(zé)任關(guān)系。[16]在中國(guó)的治理場(chǎng)景中,責(zé)任陷阱突出表現(xiàn)為對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)之間注意力分配的不一致。[17]街頭官僚陷于責(zé)任陷阱,是由三方面因素共同形塑的。

第一,街頭官僚角色的復(fù)合性。在實(shí)際的政策執(zhí)行過(guò)程中,街頭官僚往往扮演著兩種角色,即國(guó)家的代理人(state agents)和公眾的代理人(citizen agents)。[18](P.24)作為國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)協(xié)調(diào)者,街頭官僚受到規(guī)則約束(rule-bound)和復(fù)雜的委托—代理關(guān)系的共同限制。一方面,街頭官僚受制于兩種委托—代理關(guān)系。第一種委托—代理關(guān)系是中國(guó)行政體系內(nèi)部“行政發(fā)包制”的任務(wù)分配模式;第二種委托—代理關(guān)系是抽象民主原則下的關(guān)系模式,即街頭官僚是“人民的權(quán)力”的代理人。另一方面,組織體系中的街頭官僚受到組織紀(jì)律的嚴(yán)格約束,任何違背政策目標(biāo)的行動(dòng)都可能會(huì)被問(wèn)責(zé)。然而,在治理實(shí)踐中,政策目標(biāo)和治理情景之間的不適配是街頭官僚經(jīng)常會(huì)遇到的問(wèn)題。因此,如何滿足政策目標(biāo)(即上級(jí)要求)和滿足公眾的實(shí)際需求(即實(shí)際的治理情境)成為擺在街頭官僚面前的棘手問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,一名接受訪談的城管局官員提道:“上面有壓力,下面也有壓力,我們也很難做人。但畢竟我們對(duì)上級(jí)直接負(fù)責(zé),我們的獎(jiǎng)懲也是上級(jí)說(shuō)了算,所以上級(jí)優(yōu)先,也是沒(méi)辦法的事兒?！弊⒁饬^(guò)多地專注于“服從”意味著對(duì)公眾利益的忽視,這表明對(duì)于規(guī)則的過(guò)度強(qiáng)調(diào)造成了組織中的“目標(biāo)的錯(cuò)位”。正如葛德塞爾(Charles T.Goodsell)所提到的,強(qiáng)化規(guī)則的重要性往往超過(guò)了該機(jī)構(gòu)最終想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。[19](P.149)

第二,在中國(guó)的治理場(chǎng)景中,嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度擠壓了街頭官僚的自由裁量權(quán),使得街頭官僚很難靈活地執(zhí)行政策,街頭官僚只能傾向于通過(guò)加碼來(lái)規(guī)避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。組織激勵(lì)是影響組織行為的核心要素,當(dāng)前有關(guān)避責(zé)研究所形成的共識(shí)是,問(wèn)責(zé)壓力是導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)異化的重要原因。[20]雖然街頭官僚研究的經(jīng)典文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)“自由裁量權(quán)”是街頭官僚的重要特征,但自由裁量權(quán)的使用往往伴隨著問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。尤其在中國(guó)的治理場(chǎng)景中,由于自由裁量權(quán)的使用和界限沒(méi)有統(tǒng)一、明確的衡量標(biāo)準(zhǔn),因此街頭官僚使用自由裁量權(quán)在一定程度上會(huì)被認(rèn)為是某種“亂作為”。既然自由裁量權(quán)的使用會(huì)有潛在的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn),那么,街頭官僚出于理性的考慮就會(huì)自覺(jué)放棄對(duì)自由裁量權(quán)的運(yùn)用。正如一名城管隊(duì)員所說(shuō):“我們執(zhí)行任務(wù)現(xiàn)在非常嚴(yán)格,你沒(méi)有什么進(jìn)退的空間,如果上級(jí)在考核中認(rèn)為你沒(méi)有好好執(zhí)行,那結(jié)果可想而知?！边@表明,放棄自由裁量權(quán)就意味要嚴(yán)格遵從上級(jí)的政策目標(biāo),因而難以顧及公眾的實(shí)際需求,在目標(biāo)和需求相錯(cuò)位的環(huán)境中,治理的有效性就會(huì)受到損害。[1]

第三,責(zé)任超載使得街頭官僚承擔(dān)著超負(fù)荷的自上而下的責(zé)任壓力,壓力情境將這些超載的內(nèi)容進(jìn)一步放大,因而公共服務(wù)供給在責(zé)任超載下走向功能失調(diào)。隨著公共治理事務(wù)的日益復(fù)雜化,作為政策執(zhí)行末端的街頭官僚不得不面對(duì)愈發(fā)多元的公眾需求和治理議題。然而,上級(jí)的責(zé)任動(dòng)員并沒(méi)有相應(yīng)的資源賦能。[21]在資源有限的條件下,街頭官僚很難在復(fù)雜的環(huán)境中作出真實(shí)的“循證決策”,因而會(huì)傾向于采取“一刀切”或者“形式主義”等策略。本文案例的特殊背景是“創(chuàng)城”驗(yàn)收,這種“檢查—迎檢”的臨時(shí)性工作任務(wù)是政策執(zhí)行壓力的代表,“不走樣、無(wú)偏差、全覆蓋”是壓力情境下的執(zhí)行要求,這種壓力情境使得街頭官僚的行為走向異化。[22]回到責(zé)任與時(shí)間的問(wèn)題上,“時(shí)間緊、任務(wù)重”的政策要求壓縮了街頭官僚的行動(dòng)空間,街頭官僚失去了改變政策目標(biāo)的機(jī)會(huì),因而必須要找到“短平快”的執(zhí)行策略來(lái)立即滿足上級(jí)的目標(biāo)。這種策略凸顯了責(zé)任超載所導(dǎo)致的整個(gè)治理鏈條功能的失調(diào),即不惜一切代價(jià),只注重短期目標(biāo)。[9](P.561)

雖然政策包裝策略體現(xiàn)了責(zé)任陷阱產(chǎn)生的不同面向,但包裝策略本身反映出街頭官僚試圖從形式上平衡責(zé)任陷阱中的兩種責(zé)任關(guān)系。這種行動(dòng)尤其表現(xiàn)在特定轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法或者服務(wù)的街頭官僚群體。雖然這種包裝策略讓政策看起來(lái)“更合理”,但對(duì)政策內(nèi)容是否合理的評(píng)價(jià)顯然來(lái)自公眾。因此,街頭官僚試圖從形式上消弭公眾對(duì)其執(zhí)法不合理之處的認(rèn)知。雖然對(duì)于公眾來(lái)說(shuō),這種包裝策略不能體現(xiàn)街頭官僚的“負(fù)責(zé)”,但對(duì)于街頭官僚而言,利用一個(gè)符合公眾認(rèn)知的政策來(lái)包裝不合理的執(zhí)行,在形式上并沒(méi)有損害公眾的利益。一名城管局的官員進(jìn)一步解釋了政策的“可接受性”問(wèn)題:“我們知道政策不合理,老百姓也知道。如果你按照最開(kāi)始的內(nèi)容去說(shuō),那么老百姓也知道你加碼啊。你直接這么說(shuō),老百姓會(huì)不滿意,也會(huì)給我們帶來(lái)麻煩?！笨梢?jiàn),這種策略并未直接體現(xiàn)出街頭官僚對(duì)公眾的“不負(fù)責(zé)”。本文的案例同樣顯示,如果政策包裝超越了特定的邊界,那么這種形式上的“負(fù)責(zé)”將難以實(shí)現(xiàn),進(jìn)而昭示著政策包裝的失敗。

依據(jù)公共遭遇的相關(guān)研究,街頭官僚的行動(dòng)合法性和行動(dòng)效果本質(zhì)上更多地受制于其面向?qū)ο蟮幕貞?yīng)。對(duì)于城管、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門而言,其轄區(qū)執(zhí)法的性質(zhì)使這些機(jī)構(gòu)的工作人員接觸的往往是特定的公眾。街頭官僚與公眾之間不僅是話語(yǔ)層面的交流,而且是一種情境表演,即一種在特定情境中沒(méi)有規(guī)范模式作為參照而只能靠街頭官僚自身權(quán)變地采取特定的溝通模式。[23]對(duì)于街頭官僚,這種溝通的深層次意義在于創(chuàng)造了一個(gè)可持續(xù)的執(zhí)法環(huán)境。街頭官僚的行動(dòng)邏輯是由不同要素共同構(gòu)成的,體現(xiàn)出“約束條件→權(quán)衡過(guò)程→策略預(yù)判→策略綜合調(diào)整→行動(dòng)選擇”的完整邏輯進(jìn)路。[24]從上文的訪談資料中可以看出,一旦公眾認(rèn)定了街頭官僚執(zhí)法或政策存在不合法或不合理之處,那么他們就會(huì)阻礙街頭官僚日后的執(zhí)法活動(dòng),這就埋下了官民沖突的種子。在這個(gè)意義上,街頭官僚的行動(dòng)策略必須考慮來(lái)自公眾的“約束條件”。一旦公眾對(duì)不合理的政策執(zhí)行采取“鬧大”的策略,就會(huì)給街頭官僚帶來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。因此,政策包裝策略是置于責(zé)任陷阱中的街頭官僚的一種前瞻性權(quán)衡,既要讓政策看起來(lái)更合理,又要為未來(lái)的執(zhí)法創(chuàng)設(shè)一個(gè)相對(duì)和諧的環(huán)境。

四、跨越責(zé)任陷阱:基層治理如何實(shí)現(xiàn)責(zé)任平衡

本研究案例只是復(fù)雜基層治理中的一個(gè)微小面向,在“小切口、大問(wèn)題”的研究思路下不難發(fā)現(xiàn),基層治理中仍然存在亟須破解的結(jié)構(gòu)性梗阻。隨著對(duì)基層治理現(xiàn)代化的強(qiáng)調(diào)以及黨和國(guó)家整治基層加碼、形式主義等問(wèn)題的決心和力度不斷增強(qiáng),學(xué)界應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度分析提升基層治理效能的思路。可以說(shuō),責(zé)任陷阱概括了基層治理中避責(zé)、加碼、形式主義等問(wèn)題的根源,因此,對(duì)于如何跨越責(zé)任陷阱,需要從責(zé)任陷阱產(chǎn)生要素的角度進(jìn)行分析。

第一,重新理解街頭官僚在政策鏈條中的角色與功能,應(yīng)突出街頭官僚公共服務(wù)的責(zé)任,在特定的治理場(chǎng)景中賦予街頭官僚“循證決策”的能力。在基層治理場(chǎng)景中,雖然被落實(shí)的政策內(nèi)容與原初的政策內(nèi)容存在差異,但“執(zhí)行的政策”與“制定的政策”的核心目標(biāo)是一致的,即為社會(huì)與公眾提供良好的公共服務(wù)。街頭官僚具有雙重身份,對(duì)于政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)既要看政策執(zhí)行的目標(biāo)是否契合于政策的原初目標(biāo),又要整合政策落實(shí)對(duì)象對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)。治理效能取決于政策過(guò)程的“循證”水平。不同于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“證據(jù)”概念,公共政策中的證據(jù)包含能夠支撐決策科學(xué)性和執(zhí)行有效性的各類內(nèi)外部要素,尤其是面向?qū)ο蟮膶?shí)際需求。因此,在公共服務(wù)中,證據(jù)能夠說(shuō)明政策制定者和執(zhí)行者“什么有效”(what works)。對(duì)于公共治理中的循證決策,關(guān)鍵是要考量政策的環(huán)境,因?yàn)檎攮h(huán)境直接塑造或限制了政策選擇的結(jié)果和影響。[25](PP.4～9)在公共遭遇的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,街頭官僚的政策執(zhí)行需要實(shí)際分析與評(píng)估公眾的意愿和態(tài)度。有鑒于此,實(shí)現(xiàn)基層治理中的循證決策,至少應(yīng)當(dāng)考量三個(gè)問(wèn)題。一是理解政策目標(biāo)和公眾的實(shí)際需求是否存在差異,如果存在差異,應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整;二是評(píng)估政策執(zhí)行所需資源和實(shí)際能夠獲取資源之間的差異,在現(xiàn)有資源難以實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行的時(shí)候,考慮如何消弭政策執(zhí)行的資源缺口;三是在調(diào)研公眾需求的基礎(chǔ)上調(diào)整政策執(zhí)行的具體內(nèi)容。

第二,保障街頭官僚能夠循證決策的關(guān)鍵在于以科學(xué)和系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制以及基層治理的法治環(huán)境作為保障。如前文所述,對(duì)于避責(zé)等問(wèn)題的分析導(dǎo)向了問(wèn)責(zé)機(jī)制?；鶎痈刹康谋茇?zé)行為是上級(jí)問(wèn)責(zé)制度與基層社會(huì)環(huán)境共同作用的結(jié)果,是作為責(zé)任者的基層干部面對(duì)問(wèn)責(zé)壓力的理性選擇。[26]而這樣一種問(wèn)責(zé)壓力往往是“結(jié)果導(dǎo)向”的問(wèn)責(zé)所造成的,即一旦政策執(zhí)行的結(jié)果和原初的政策目標(biāo)不一致,街頭官僚就存在嚴(yán)峻的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。為了消弭這種風(fēng)險(xiǎn),給予街頭官僚能夠執(zhí)行、敢于執(zhí)行的空間的關(guān)鍵在于,重新理解基層治理中的“責(zé)任”,并構(gòu)建一種“全過(guò)程”的問(wèn)責(zé)機(jī)制。傳統(tǒng)的行政責(zé)任模式建立在“只能做什么以及不能做什么”的狹隘描述之上,尤其是限制了街頭官僚在模糊目標(biāo)中的執(zhí)行效能,導(dǎo)致“服從”壓抑了街頭官僚對(duì)于治理問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性判斷,消弭了基層治理的價(jià)值。[18](PP.64～65)而當(dāng)下的基層問(wèn)責(zé)正是建立在這一模式之上的,這種問(wèn)責(zé)機(jī)制事實(shí)上是在用簡(jiǎn)單的方式去懲戒應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的行動(dòng),“應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的簡(jiǎn)單思維”并不利于提升問(wèn)責(zé)機(jī)制的效度。因此,問(wèn)責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是全過(guò)程的,要通過(guò)“問(wèn)”來(lái)明確“責(zé)”,并且應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估責(zé)任履行的外部因素,如物質(zhì)、人力資源以及時(shí)間對(duì)街頭官僚行動(dòng)的限制,系統(tǒng)整合責(zé)任對(duì)象對(duì)責(zé)任者的實(shí)際評(píng)價(jià)。負(fù)責(zé)代表“回應(yīng)”,回應(yīng)是否有效只能通過(guò)回應(yīng)對(duì)象的評(píng)價(jià)來(lái)體現(xiàn)。在這個(gè)意義上,責(zé)任陷阱包括兩種回應(yīng)關(guān)系,即對(duì)上級(jí)政策要求的回應(yīng)和對(duì)公眾實(shí)際需求的回應(yīng)。無(wú)論是從政策制定到政策執(zhí)行的全過(guò)程還是對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的使用,都要立足于“上”“下”兩個(gè)維度,在政策制定—政策執(zhí)行—政策對(duì)象的完整框架中理解治理的效能?，F(xiàn)代公共行政的基本原則強(qiáng)調(diào),公眾并不是公共服務(wù)的被動(dòng)接收者,公眾本身應(yīng)具有評(píng)判公共服務(wù)效能的權(quán)利。[23]同時(shí),為了防止街頭官僚濫用自由裁量權(quán),要在基層治理中營(yíng)造法治環(huán)境。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,要推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理,堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,提高社會(huì)治理法治化水平。[27](P.27)因此,應(yīng)通過(guò)權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化并輔以必要的公眾監(jiān)督來(lái)塑造一個(gè)依法行政的環(huán)境,從而限制街頭官僚可能的違規(guī)違法行為。

第三,在“治理共同體”中塑造良好的公共遭遇關(guān)系結(jié)構(gòu),通過(guò)公眾的主動(dòng)參與和配合來(lái)分擔(dān)街頭官僚的政策執(zhí)行壓力。基層治理是一個(gè)多元主體參與的格局,是一種“參與式治理”模式。這表明,在基層治理中,不僅需要街頭官僚遵循規(guī)則為公眾提供服務(wù),而且還需要在各類決策與執(zhí)行中整合公眾參與,只有如此,一個(gè)良好的公共遭遇的關(guān)系結(jié)構(gòu)才能形成,政策的目標(biāo)以及街頭官僚的行動(dòng)才具備真實(shí)的效能。[28]本文的案例折射出當(dāng)下基層治理仍然存在傳統(tǒng)行政觀念和現(xiàn)代治理理念之間的張力,即“創(chuàng)城”工作本身就是政府和居民的共同責(zé)任,街道環(huán)境衛(wèi)生的整治需要公眾的參與和配合,僅僅依靠自上而下的行政執(zhí)法并不能從根本上解決問(wèn)題。公眾有效參與基層社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。[29]如果公眾都能養(yǎng)成維護(hù)城市環(huán)境衛(wèi)生的習(xí)慣,那么縱然是臨時(shí)性任務(wù)帶來(lái)壓力情境,城管部門的街頭執(zhí)法也會(huì)少很多的阻力。因此,對(duì)于街頭官僚行動(dòng)的分析不能僅僅聚焦于層級(jí)結(jié)構(gòu)的壓力作用,而是應(yīng)當(dāng)從一個(gè)系統(tǒng)性的角度全面分析街頭官僚作為行動(dòng)者的行動(dòng)策略,整合社會(huì)參與等要素。[26]基于這一啟示,雖然街頭官僚在繁復(fù)的基層工作中不能夠規(guī)避上級(jí)的各類政策任務(wù),但是可以從其與公眾的合作中分擔(dān)治理成本和治理壓力。這就要求街頭官僚既要遵循特定的政治邏輯,又要彰顯其行動(dòng)的日常生活邏輯。日常生活中的基層行政是一種人際互動(dòng),街頭官僚與公眾之間伙伴關(guān)系的培養(yǎng)需要在日常生活中逐漸積累,通過(guò)在政策執(zhí)行中對(duì)道德價(jià)值和法律規(guī)范的遵守、在溝通中秉持理性和善的態(tài)度、在矛盾中采取協(xié)商治理的方法來(lái)構(gòu)建一種可持續(xù)的公共遭遇關(guān)系。[13]由此,無(wú)論是日常行政還是壓力情境中的任務(wù)執(zhí)行,街頭官僚都能在公眾的協(xié)同和配合中實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的“共治”,從而在根本上消解責(zé)任陷阱。

五、結(jié)語(yǔ)與討論

本文從基層執(zhí)法中的政策包裝策略切入,分析了壓力情境下一種街頭官僚新的行動(dòng)策略。在壓力情景下,為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)的政策目標(biāo),街頭官僚采取加碼的方式予以應(yīng)對(duì),但為了減少政策執(zhí)行的阻力、提升政策的合法性,街頭官僚會(huì)采取一種契合公眾日常認(rèn)知的政策來(lái)對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行“包裝”。政策包裝策略反映出街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中面對(duì)的責(zé)任陷阱問(wèn)題。然而,政策包裝是街頭官僚對(duì)責(zé)任陷阱的一種主動(dòng)應(yīng)對(duì),從形式上平衡了對(duì)上和對(duì)下兩種責(zé)任關(guān)系,本質(zhì)上還是以服從上級(jí)的政策目標(biāo)作為優(yōu)先考量。宏觀地看,政策包裝是組織內(nèi)部與外部要素共同作用的結(jié)果,包括組織內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制、任務(wù)分配的壓力情境和對(duì)公眾關(guān)系的考量以及政策執(zhí)行的時(shí)間周期。

責(zé)任陷阱是基層治理中常見(jiàn)的梗阻性問(wèn)題,反映出組織體系內(nèi)部不平衡的責(zé)任關(guān)系,并以街頭官僚的不同策略表現(xiàn)出來(lái)。街頭官僚是公眾了解國(guó)家的“第一窗口”,如果難以從根本上克服責(zé)任陷阱問(wèn)題,不僅不利于治理效能的輸出,而且會(huì)降低公眾對(duì)行政體系的認(rèn)同。基層事務(wù)雖小,但關(guān)聯(lián)著千家萬(wàn)戶。在不斷復(fù)雜化的基層治理實(shí)踐中,街頭官僚要思考如何將難以完成的目標(biāo)和治理情境兼容起來(lái),以及考量如何與公眾進(jìn)行溝通以換取公眾的支持。[18](P.241)政策包裝策略啟示我們,跨越責(zé)任陷阱要從結(jié)構(gòu)和行動(dòng)兩個(gè)方面切入:不僅要從組織體系的角度分析結(jié)構(gòu)層面的問(wèn)題,而且要站在行動(dòng)者的角度分析外部資源、環(huán)境以及公眾回應(yīng)對(duì)街頭官僚行動(dòng)的限制。歸根結(jié)底,研究責(zé)任陷阱問(wèn)題的關(guān)鍵在于對(duì)行政責(zé)任從內(nèi)涵到執(zhí)行的系統(tǒng)理解,應(yīng)當(dāng)從責(zé)任的觀念特征、結(jié)構(gòu)表征與行動(dòng)落實(shí)的不同維度展開(kāi)。[30]

基層行政是國(guó)家治理回應(yīng)公眾需求的基本載體,是國(guó)家治理體系和治理能力的直接反映,是社會(huì)公眾評(píng)價(jià)國(guó)家治理的關(guān)鍵依據(jù)。[31]基層治理中的新策略可能意味著行政體系中會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題,任何新問(wèn)題的出現(xiàn)都會(huì)在連鎖反應(yīng)中對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的整體進(jìn)程造成影響。在街頭官僚的行動(dòng)中,政策包裝可能存在于不同的政策執(zhí)行和不同的治理場(chǎng)景中,并且在政策包裝背后也可能嵌套著街頭官僚的其他行動(dòng)策略。這表明,街頭官僚研究仍然需要遵循理論探討和實(shí)證分析協(xié)同推進(jìn)的思路,應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步觀察街頭官僚行動(dòng)的基礎(chǔ)上分析行動(dòng)背后的宏觀問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō),這種“小切口、大問(wèn)題”的思路不僅能夠加深我們對(duì)基層治理特定面向的理解,而且能夠?yàn)槎床煺麄€(gè)行政體系中的問(wèn)題提供一個(gè)窗口。