天 瑩

(內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

生態(tài)文明是人類(lèi)文明的新形態(tài),生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記站在人類(lèi)發(fā)展和國(guó)家發(fā)展大局的高度,站在對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)任的高度強(qiáng)調(diào),筑牢祖國(guó)北方生態(tài)安全屏障是內(nèi)蒙古必須承擔(dān)的重大政治責(zé)任,內(nèi)蒙古的生態(tài)狀況如何,不僅關(guān)系著全區(qū)各族群眾的生存和發(fā)展?fàn)顩r,而且關(guān)系著華北、東北、西北乃至全國(guó)的生態(tài)安全。

黨的十八大以來(lái),在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下,內(nèi)蒙古堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念,統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理,生態(tài)文明體制機(jī)制不斷完善,多樣化治理模式逐步形成,生態(tài)紅利在林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得以釋放,治理方式向精細(xì)化、智慧化方向轉(zhuǎn)變,治理空間從局部向全域拓展,生態(tài)文明建設(shè)取得了歷史性成就,發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變。但生態(tài)環(huán)境依然脆弱,生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量還不高,生態(tài)功能還不夠強(qiáng),剩余的荒漠化沙化土地治理難度大,保護(hù)和鞏固已有生態(tài)建設(shè)成果的任務(wù)依然艱巨,生態(tài)環(huán)境治理面臨著水資源短缺和氣候變化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)與水資源不足的矛盾突出。2023年6月6日,習(xí)近平總書(shū)記在內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市考察,主持召開(kāi)加強(qiáng)荒漠化綜合防治和推進(jìn)“三北”等重要生態(tài)工程建設(shè)座談會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),深入推進(jìn)“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè),事關(guān)我國(guó)生態(tài)安全、事關(guān)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。我們要抓住生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵期、機(jī)遇期,胸懷“國(guó)之大者”,直面問(wèn)題挑戰(zhàn),久久為功,統(tǒng)籌攻堅(jiān)戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)三大標(biāo)志性戰(zhàn)役和生態(tài)安全屏障建設(shè),將祖國(guó)北疆這道萬(wàn)里綠色長(zhǎng)城構(gòu)筑得更加牢固。

一、內(nèi)蒙古筑牢北方生態(tài)安全屏障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和成效

(一)生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提升,變化之大前所未有

內(nèi)蒙古不僅有森林、草原兩大生態(tài)系統(tǒng),還有荒漠、濕地、湖泊、河流、沙地等類(lèi)型多樣的生態(tài)系統(tǒng)。其中森林面積3.92億畝,草原禁牧和草畜平衡面積10.2億畝。西部大開(kāi)發(fā)以來(lái),尤其是黨的十八大以來(lái),內(nèi)蒙古持續(xù)實(shí)施大規(guī)模的生態(tài)建設(shè),以前所未有的力度加快生態(tài)環(huán)境治理,以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,牢固樹(shù)立山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的理念,積極開(kāi)展系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理,森林覆蓋率大幅提升,草原植被覆蓋度明顯提高,河湖環(huán)境得到顯著改善,部分濕地縮小的趨勢(shì)得到控制。十年來(lái),全區(qū)草原植被覆蓋度、森林覆蓋率分別提高到45%、23%[1],比2012年分別提高了2.2個(gè)百分點(diǎn)和4.7個(gè)百分點(diǎn),荒漠化、沙化實(shí)現(xiàn)持續(xù)“雙減少”,科爾沁沙地生態(tài)率先實(shí)現(xiàn)良性逆轉(zhuǎn),生態(tài)環(huán)境總體上發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變,為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全作出了內(nèi)蒙古貢獻(xiàn)。

內(nèi)蒙古在加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)生物多樣性的保護(hù)。目前,全區(qū)已建成自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園、沙漠公園等各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地共計(jì) 380處,總面積1470.48萬(wàn)公頃,約占全區(qū)國(guó)土面積的 12.43%。[2]大力推進(jìn)水環(huán)境水生態(tài)治理,持續(xù)開(kāi)展“一湖兩?！敝卫?加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)。強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和排污口排查管理,進(jìn)行河湖生態(tài)補(bǔ)水。全區(qū)地表水優(yōu)良水體所占比例達(dá)到76.9%,烏梁素海水質(zhì)達(dá)到Ⅳ類(lèi)[2],黃河干流9個(gè)國(guó)考斷面水質(zhì)全部穩(wěn)定在Ⅱ類(lèi)[3],推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展,促進(jìn)了群眾增收致富,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多贏(yíng)局面。

(二)體制改革和制度體系建設(shè)不斷完善,為生態(tài)建設(shè)保護(hù)提供堅(jiān)實(shí)保障

內(nèi)蒙古加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng),進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新,強(qiáng)化制度約束,為生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理和保護(hù)提供了保障。2018年出臺(tái)的《內(nèi)蒙古主體功能區(qū)規(guī)劃》為進(jìn)一步優(yōu)化人口、經(jīng)濟(jì)、資源生態(tài)空間布局,發(fā)揮不同主體功能區(qū)優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)區(qū)域科學(xué)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”以來(lái),內(nèi)蒙古自治區(qū)聚焦五大任務(wù),把生態(tài)文明建設(shè)放在首位,先后發(fā)布了《內(nèi)蒙古國(guó)土空間規(guī)劃2021—2035》(草案)、《構(gòu)筑我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障規(guī)劃(2020—2035年)》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》,引導(dǎo)內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的未來(lái)發(fā)展方向,加快內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理,促進(jìn)多規(guī)合一和自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。2023年,為促進(jìn)生態(tài)安全屏障建設(shè),內(nèi)蒙古自治區(qū)第十四次人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障促進(jìn)條例》。各盟市也在不斷完善地方性法律法規(guī),加強(qiáng)制度約束。如呼和浩特市針對(duì)禁牧休牧、濕地保護(hù)、大青山前坡保護(hù)、大氣污染防治等出臺(tái)了一系列條例和考核獎(jiǎng)懲辦法,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系不斷完善。除此之外,內(nèi)蒙古自治區(qū)還進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革,新組建成立了內(nèi)蒙古自然資源廳、內(nèi)蒙古林業(yè)和草原局等部門(mén),為國(guó)土資源的空間管控和優(yōu)化、促進(jìn)山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理和修復(fù)提供了體制保障。

(三)治理模式、技術(shù)不斷創(chuàng)新,為生態(tài)屏障建設(shè)提供內(nèi)生動(dòng)力

在內(nèi)蒙古的生態(tài)環(huán)境治理模式中,除了庫(kù)布其模式、毛烏素沙地一代人接著一代人奮斗接續(xù)治理沙漠模式外,各地依據(jù)自然條件和經(jīng)濟(jì)條件因地制宜地探索了差異化、多樣化的生態(tài)治理模式。如通遼市龍頭企業(yè)帶動(dòng)的沙棘桔梗立體種植模式、近自然林模式、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的飼草料種植與黃牛產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展模式,巴彥淖爾市磴口縣的光伏治沙模式,赤峰市翁牛特旗以路治沙模式,烏蘭察布人工補(bǔ)播鄉(xiāng)土草種恢復(fù)退化草原模式,等等,這些治理模式既改善了生態(tài)環(huán)境,又促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了生態(tài)為民、生態(tài)利民、生態(tài)惠民。

同時(shí),技術(shù)創(chuàng)新在生態(tài)建設(shè)和林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也發(fā)揮了重要作用。比如,科左后旗的深挖淺埋技術(shù)、低密度造林技術(shù),磴口縣的冬貯苗造林技術(shù),鄂爾多斯的機(jī)械打孔深栽抗旱造林技術(shù)等,使造林的成活率有了明顯提高,加快了造林綠化速度。近十年來(lái),全區(qū)造林、種草、年均防沙治沙面積均居全國(guó)之首。

(四)林草產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展,生態(tài)價(jià)值的轉(zhuǎn)化途徑日漸豐富

內(nèi)蒙古廣袤的森林、草原、濕地、沙地蘊(yùn)藏著巨大的生態(tài)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化推動(dòng)林草產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,創(chuàng)建綠水青山就是金山銀山創(chuàng)新基地,加快了生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)化,拓寬了農(nóng)民增收致富的新途徑。截至2020年底,全區(qū)林草產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到588.6 億元[4]。各盟市出臺(tái)相關(guān)政策支持林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展,探索適宜本地區(qū)特點(diǎn)的林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,加快林草基地建設(shè),扶持龍頭企業(yè)發(fā)展,促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展。通遼市“塞外紅”種植戶(hù)每畝純收益達(dá)到1萬(wàn)元以上,林產(chǎn)品加工使2萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民受益。磴口縣烏蘭布和沙區(qū)發(fā)展林木種苗、林下經(jīng)濟(jì),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)治沙。呼和浩特市積極發(fā)展林草產(chǎn)業(yè),在清水河縣建立了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園區(qū),在龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下,將海紅果加工成飲料、果汁等產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)加工增值。同樣,巴彥淖爾市烏拉特前旗的紅花種植、烏蘭察布的檸條種植等都帶動(dòng)了農(nóng)民增收,農(nóng)民通過(guò)務(wù)工、土地流轉(zhuǎn)、管護(hù)等途徑獲得收入。興安盟阿爾山市、呼倫貝爾市根河市、巴彥淖爾市五原縣等地先后入選“國(guó)家綠水青山就是金山銀山基地”。

(五)生態(tài)治理的精細(xì)化、智慧化加快推進(jìn),治理效能得到較大提升

內(nèi)蒙古大力推進(jìn)林草長(zhǎng)制、河湖長(zhǎng)制,建立了從自治區(qū)到村嘎查的五級(jí)林草長(zhǎng)制、河湖長(zhǎng)制體系。采用“林草長(zhǎng)、河湖長(zhǎng)+檢查長(zhǎng)、林草長(zhǎng)、河湖長(zhǎng)+警長(zhǎng)+檢查長(zhǎng)”等模式,開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法,加大了部門(mén)之間的協(xié)同協(xié)作。開(kāi)展常態(tài)化管理巡查,實(shí)行網(wǎng)格化管理。在錫林郭勒盟西烏珠穆沁旗創(chuàng)建了“馬背志愿者巡河員”。通遼市則在嘎查設(shè)置“一長(zhǎng)兩員”。呼和浩特市建立了全區(qū)首個(gè)智慧林長(zhǎng)管理平臺(tái)及手機(jī)APP,出臺(tái)協(xié)同機(jī)制工作方案,打擊毀林毀草偷牧行為。通過(guò)劃定河湖界限、清理河湖“四亂”、禁種高稈作物、加快居民遷建,河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。堅(jiān)持“四水四定”,實(shí)行農(nóng)業(yè)水資源總量控制和限額管理,積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,以電折水,開(kāi)展系數(shù)率定工作,推動(dòng)計(jì)量設(shè)施全覆蓋,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源精準(zhǔn)管理,以提升農(nóng)民節(jié)水意識(shí),提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(六)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理,從城市宜居向城鄉(xiāng)整體宜居轉(zhuǎn)變

堅(jiān)持以人民為中心,加快城市轉(zhuǎn)型和宜居環(huán)境建設(shè)及農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。一方面,通過(guò)加大城市環(huán)境整治,大力發(fā)展綠色交通,整頓散亂污小企業(yè),淘汰燃煤小鍋爐,大力發(fā)展綠色建筑,提升市鎮(zhèn)污水處理能力,推進(jìn)城市垃圾分類(lèi),使城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)得到不斷提升。2022年,全區(qū)城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)的比例為92.9%,同比上升3.3個(gè)百分點(diǎn)。全區(qū)地市級(jí)集中式水源地水量?jī)?yōu)良比例為86%。[2]加大污水處理廠(chǎng)提標(biāo)改造,加大中水在綠化、道路噴灑、工業(yè)園區(qū)的使用量,提升中水回用率。將生態(tài)修復(fù)措施應(yīng)用到河道水凈化、城市污水凈化之中,如呼和浩特市利用建立浮動(dòng)濕地等綜合措施加大小黑河治理,目前建成區(qū)已基本消除黑臭水體。另一方面,加快農(nóng)業(yè)面源污染防治和人居環(huán)境建設(shè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,不斷改善農(nóng)田和人居環(huán)境,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化治理。積極推進(jìn)“四控兩轉(zhuǎn)化”,通過(guò)統(tǒng)防統(tǒng)控、綠色防控示范區(qū)建設(shè),增加有機(jī)肥的使用量,推廣測(cè)土配方、水肥一體化等技術(shù)措施,促進(jìn)施肥用藥方式轉(zhuǎn)變,化肥農(nóng)藥使用量呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。加快秸稈飼料化、燃料化、肥料化等多元化利用,提高秸稈的綜合利用率。推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè),加快推進(jìn)農(nóng)村垃圾收儲(chǔ)運(yùn)用體系建設(shè),進(jìn)行廁所革命,垃圾收集處理能力明顯提升,農(nóng)村人居環(huán)境得到明顯改善,農(nóng)民幸福感不斷提升。

二、筑牢我國(guó)北方生態(tài)安全屏障面臨的問(wèn)題

(一)生態(tài)系統(tǒng)脆弱,治理難度大、成本高

內(nèi)蒙古大部分地區(qū)屬干旱半干旱地區(qū),水資源短缺,降水波動(dòng)性極大,且荒漠化、沙化土地面積大,荒漠化土地面積占自治區(qū)面積的50.14%,沙化土地占自治區(qū)面積的33.66%,給后續(xù)生態(tài)治理和已有生態(tài)建設(shè)成果維護(hù)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。在氣候干旱的巴彥淖爾市,2022年有17萬(wàn)株樹(shù)木因干旱缺水、后期管護(hù)跟不上而枯死。相對(duì)東部地區(qū)而言,內(nèi)蒙古西部地區(qū)的森林覆蓋面少而分散,有的林地是三四十年前營(yíng)造的防護(hù)林,為過(guò)熟林,且長(zhǎng)勢(shì)和功能衰退,質(zhì)量不高,急需更新改造。在人均草場(chǎng)面積較小的草原地區(qū),受前幾年養(yǎng)畜收益高、舍飼設(shè)施建設(shè)滯后、飼草料和草原生態(tài)補(bǔ)償不足等多種因素的影響,局部地區(qū)仍然存在偷牧、超載、過(guò)牧現(xiàn)象,草原保護(hù)任務(wù)依然艱巨。四大沙地還有剩余的遠(yuǎn)沙大沙需要治理,比如科爾沁沙地還有1200萬(wàn)畝左右的遠(yuǎn)沙大沙需要治理,渾善達(dá)克沙地還有流動(dòng)沙地和部分半流動(dòng)的質(zhì)量不穩(wěn)定的沙地生態(tài)系統(tǒng)亟待修復(fù)。由于沙區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施滯后,剩余的地段立地條件越來(lái)越差,水資源不足,增加了治理的難度和成本。

(二)林草產(chǎn)業(yè)規(guī)模小,發(fā)展層次偏低

2020年全區(qū)林草產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占全國(guó)的0.67%,在全國(guó)排名二十位之后。林草沙產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)規(guī)模不大,而且以苗木、林果產(chǎn)品和粗加工為主,產(chǎn)業(yè)鏈條短,龍頭企業(yè)的帶動(dòng)力不足,產(chǎn)品附加值低,品牌影響力小。2021年,內(nèi)蒙古國(guó)家重點(diǎn)林業(yè)龍頭企業(yè)僅有13家、中國(guó)馳名商標(biāo)僅3個(gè)[5],而江西省2019年國(guó)家重點(diǎn)林業(yè)龍頭企業(yè)、林產(chǎn)品中國(guó)馳名商標(biāo)就分別達(dá)到39個(gè)和13個(gè)[6]。內(nèi)蒙古林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需要。而且,旅游業(yè)規(guī)模不大,大部分地區(qū)旅游點(diǎn)分散,旅游線(xiàn)路長(zhǎng),旅游產(chǎn)品不夠豐富,游客停留時(shí)間短,消費(fèi)水平不高。交通和住宿等基礎(chǔ)設(shè)施配套不足,旅游旺季的接待能力與需求存在較大差距,旅游業(yè)與文化融合得不夠緊密,優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮出來(lái)。

(三)專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量不足、機(jī)制不暢、設(shè)備裝備落后,監(jiān)測(cè)和治理能力亟待提升

內(nèi)蒙古草原面積大、分布廣,監(jiān)測(cè)人員數(shù)量明顯不足,專(zhuān)業(yè)人員少,設(shè)備相對(duì)落后。在面積較大的邊境旗縣,一些監(jiān)測(cè)點(diǎn)位置偏遠(yuǎn),監(jiān)測(cè)人員需行程百公里以上才能到達(dá)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。森林草原執(zhí)法管理機(jī)制不順暢。在原森林公安轉(zhuǎn)隸公安系統(tǒng)后,個(gè)別盟市林草部門(mén)的行政執(zhí)法人員大幅減少,執(zhí)法力量不足。全區(qū)各旗縣林草行政執(zhí)法歸口不一,一些旗縣缺編少人,林草主管部門(mén)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制不暢,工作推進(jìn)難度較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)綜合執(zhí)法部門(mén)人員少,普遍存在一人身兼數(shù)職,而且具備林草等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重短缺,培訓(xùn)次數(shù)不足,現(xiàn)有人員在短時(shí)間內(nèi)很難承接起項(xiàng)目繁多的相關(guān)職能,進(jìn)而導(dǎo)致林草行政執(zhí)法力度不夠、效能不高。

(四)水資源短缺、空間配置不合理與氣候因素相疊加,加劇了人口與水資源的矛盾、農(nóng)業(yè)用水與生態(tài)用水的矛盾

內(nèi)蒙古除了東部地區(qū)的呼倫貝爾市和興安盟外,絕大多數(shù)地區(qū)屬于缺水地區(qū),而且還存在用水結(jié)構(gòu)不合理、水資源空間配置不合理、水資源利用率低等問(wèn)題,致使水資源短缺與水資源浪費(fèi)并存。在內(nèi)蒙古中西部地區(qū),有的城市人均水資源低于500立方米,在用水高峰期供需不平衡問(wèn)題突出。全區(qū)各地農(nóng)業(yè)用水占比較高,如巴彥淖爾市農(nóng)業(yè)用水占比在80%以上,西遼河流域?yàn)?5%[7],2020年巴彥淖爾市的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.467[8],低于全區(qū)0.564的平均水平[9]。近些年,農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉在內(nèi)蒙古得到大力推廣,但規(guī)模還不夠大,水資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。而且,地區(qū)間的水資源空間配置不夠合理,黃河初始水權(quán)水指標(biāo)在中西部各盟市的配置差異較大,巴彥淖爾市占絕大多數(shù),主要用于農(nóng)業(yè),而呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市的配置指標(biāo)相對(duì)較少。隨著呼包鄂城市群不斷發(fā)展,這一地區(qū)的人口快速增長(zhǎng)、工業(yè)發(fā)展及生態(tài)用水逐漸增多,水資源供需矛盾越來(lái)越突出。特別是受氣候波動(dòng)性因素的影響,在嚴(yán)重干旱年份,內(nèi)蒙古中西部農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水矛盾不斷加劇。

(五)投入不足,無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)修復(fù)及林草產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的需要

從生態(tài)建設(shè)前期到后期管護(hù)管理、監(jiān)測(cè)及林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展均存在經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。從建設(shè)層面看,內(nèi)蒙古剩余的生態(tài)治理地段大多是治理難度較大的地段,治理成本高,按照當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn),投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前,內(nèi)蒙古造林成本每畝需要1200～2000元,加上前期土地平整等費(fèi)用,成本還會(huì)更高,可想而知,每畝標(biāo)準(zhǔn)只有400～900元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從管護(hù)管理看,后續(xù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足,導(dǎo)致已有生態(tài)建設(shè)成果鞏固難度加大,增加了反彈風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)蒙古的森林撫育資金每畝只有200元,遠(yuǎn)低于實(shí)際需要。河湖管理劃界、設(shè)置公示牌、編制和修編規(guī)劃等均沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。水利工程設(shè)施后續(xù)維護(hù)費(fèi)用短缺,導(dǎo)致運(yùn)行效率下降。林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金投入少,貸款周期短,而產(chǎn)業(yè)建設(shè)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢。例如“塞外紅”蘋(píng)果、海紅果需要5年、8年才達(dá)到盛果期,而貸款期限通常為2年,企業(yè)和農(nóng)戶(hù)無(wú)力投資于林果產(chǎn)業(yè),制約著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,又進(jìn)一步影響著基地規(guī)模的擴(kuò)大,導(dǎo)致林果產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

(六)部分地區(qū)城鄉(xiāng)人口布局不合理,與生態(tài)環(huán)境承載力不相適應(yīng)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),在國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動(dòng)和自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)的帶動(dòng)下,內(nèi)蒙古實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化,在顯著改變?nèi)丝诔青l(xiāng)布局的同時(shí),呈現(xiàn)出人口向呼包鄂城市群、大城市和盟市區(qū)域中心城市集中的態(tài)勢(shì)。截至2022年,內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達(dá)到68.6%[10],高于全國(guó)平均水平。但自治區(qū)各盟市之間的城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡,2022年城鎮(zhèn)化率最高和最低的盟市相差45個(gè)百分點(diǎn),主要產(chǎn)糧大市(盟)的城鎮(zhèn)化率普遍偏低,農(nóng)業(yè)人口多,沙化和潛在沙化面積大,人口與生態(tài)環(huán)境承載力不相適應(yīng)。比如2022年通遼市的城鎮(zhèn)化率為51.02%,比全區(qū)平均水平低17.4個(gè)百分點(diǎn),第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比高達(dá)52%,比全區(qū)高出15.1個(gè)百分點(diǎn),農(nóng)村人口壓力較大。

三、進(jìn)一步筑牢我國(guó)北方生態(tài)安全屏障的系統(tǒng)治理方略

(一)推進(jìn)人口集中集聚,增進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一,形成了科學(xué)利用保護(hù)國(guó)土空間一張藍(lán)圖,為優(yōu)化三大空間提供了方案。在國(guó)土空間規(guī)劃的約束下,人口、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)空間布局不斷優(yōu)化,將逐步形成生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活宜居的新格局。2023年,內(nèi)蒙古自治區(qū)及各盟市、旗縣都編制完成了國(guó)土空間規(guī)劃。要落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃,重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化滯后地區(qū)人口向大中城市和盟市中心城市集中集聚,推進(jìn)水資源短缺和嚴(yán)重沙化地區(qū)等生態(tài)脆弱、人口承載力低的地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移,重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的問(wèn)題,緩解生態(tài)壓力,實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)及資源環(huán)境的均衡發(fā)展。堅(jiān)持以水定城、以水定人、以水定產(chǎn),提高呼包鄂烏城市群發(fā)展質(zhì)量和人口規(guī)模以及巴彥淖爾市中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚力、人口容納力。推進(jìn)赤峰市、通遼市、興安盟新型城鎮(zhèn)化建設(shè),加快通遼市、赤峰市一體化進(jìn)程,擴(kuò)大中心城區(qū)人口規(guī)模,提升城市層級(jí),優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu),提高城鎮(zhèn)化水平。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),提升公共服務(wù)均等化水平,加快推進(jìn)以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化,滿(mǎn)足農(nóng)民的就近就地城鎮(zhèn)化需求。同時(shí),加快農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化進(jìn)程,推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,拓寬就業(yè)渠道,減輕農(nóng)村生態(tài)環(huán)境壓力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(二)不斷拓寬生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑,加快將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)

生態(tài)資源既具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、清潔空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)價(jià)值,也具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念,拓寬生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑。要加快生態(tài)產(chǎn)業(yè)化,大力發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)牧業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè),科學(xué)開(kāi)展碳匯測(cè)量核算,探索林草碳匯儲(chǔ)備和上市交易,加快內(nèi)蒙古林草濕地生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。大力發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)。發(fā)展苗木生產(chǎn)、林果產(chǎn)業(yè)、林藥產(chǎn)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)及種植牧草和青貯飼料,發(fā)展綠色金融,創(chuàng)新金融模式,支持林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要因地制宜,根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn),擴(kuò)大梭梭肉蓯蓉、甘草、“塞外紅”蘋(píng)果、沙棘桔梗、海紅果、檸條等基地規(guī)模,支持龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民合作社發(fā)展,加強(qiáng)與區(qū)內(nèi)外技術(shù)團(tuán)隊(duì)的交流合作,不斷開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品,生產(chǎn)有機(jī)食品、飲品、保健品、藥品、飼料,打造有影響力的地理標(biāo)志產(chǎn)品和特色農(nóng)產(chǎn)品,加大宣傳和營(yíng)銷(xiāo)力度,滿(mǎn)足消費(fèi)者不斷升級(jí)的生產(chǎn)生活需求。通過(guò)林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展,拓寬群眾增收渠道,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙贏(yíng)、增綠與致富雙收。林草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逆向拉動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大,形成生態(tài)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。依托草原、森林、沙漠、湖泊等生態(tài)環(huán)境,加快生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展,使旅游與體驗(yàn)相結(jié)合、與文化相融合。推進(jìn)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)與智慧化融合一體化發(fā)展,促進(jìn)采摘觀(guān)光、旅游與文化、康養(yǎng)的有機(jī)結(jié)合。不斷提升接待能力和服務(wù)水平,延長(zhǎng)游客停留時(shí)間,促進(jìn)消費(fèi),提高旅游收入。加快森林、草原、濕地、荒漠的碳匯核算體系建設(shè),開(kāi)展碳匯監(jiān)測(cè),出臺(tái)碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)體系,儲(chǔ)備碳匯項(xiàng)目,開(kāi)展碳匯交易。尤其要在草原碳匯核算方法上尋求新突破。草原是內(nèi)蒙古地區(qū)分布最廣的地帶性植被,其生態(tài)功能具有不可替代性,而且類(lèi)型多樣,生物量的年度、季節(jié)性波動(dòng)較大,應(yīng)研究建立科學(xué)的草原碳匯價(jià)值評(píng)價(jià)體系,釋放草原生態(tài)價(jià)值紅利。

(三)堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,打好荒漠化沙化綜合防治三大戰(zhàn)役

內(nèi)蒙古是全國(guó)荒漠化沙化最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。經(jīng)過(guò)幾十年的不懈奮斗和治理,特別是黨的十八大以來(lái),內(nèi)蒙古荒漠化沙化治理取得了顯著成效,但荒漠化沙化面積仍然占全國(guó)的23.26%,剩余的沙地位置偏遠(yuǎn),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,治理難度較大。對(duì)此,一是繼續(xù)以國(guó)家生態(tài)工程為依托,堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理,加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),創(chuàng)新荒漠化沙化治理技術(shù)和模式,推廣典型經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)與區(qū)內(nèi)外科研院所的合作,加強(qiáng)林草農(nóng)水自然資源多部門(mén)間的協(xié)同,開(kāi)展技術(shù)攻關(guān),用系統(tǒng)化的理念建立相互協(xié)調(diào)的復(fù)合技術(shù)體系,避免因部門(mén)分割,在采用單一技術(shù)解決了一個(gè)問(wèn)題后又引發(fā)新的問(wèn)題的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是總結(jié)防沙治沙經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步提升農(nóng)牧民的參與度。在推進(jìn)企業(yè)和其他社會(huì)力量參與生態(tài)建設(shè)的同時(shí),挖掘人民群眾的無(wú)窮創(chuàng)造力,采取先造后補(bǔ)、以工代賑等方式,讓農(nóng)牧民廣泛參與到生態(tài)建設(shè)、沙地治理中來(lái),成為最大的參與者、受益者。三是堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先的原則,堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。實(shí)施沙漠沙地鎖邊林帶建設(shè),通過(guò)生物措施與工程措施、自然恢復(fù)與人工措施相結(jié)合的方式,發(fā)展節(jié)水林、近自然林,以水定綠,宜林則林、宜灌則灌、宜草則草,喬灌草相結(jié)合,徹底改變重喬木、輕灌草的觀(guān)念,立足干旱半干旱的自然氣候條件實(shí)際,在降雨量少的干旱地區(qū),增加灌草的比重,優(yōu)化結(jié)構(gòu),增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)防風(fēng)固沙功能。絕不能違背自然規(guī)律,盲目追求超過(guò)水資源承載力的森林覆蓋率。在原始景觀(guān)以疏林草原為主的地區(qū),不宜種植過(guò)密的林地,避免因用水過(guò)多導(dǎo)致地下水位下降。四是加快自然保護(hù)地體系建設(shè)。強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建設(shè),加強(qiáng)人員的培訓(xùn)和培養(yǎng),建立智慧化平臺(tái),用現(xiàn)代化手段管理自然保護(hù)區(qū),不斷提升自然保護(hù)能力,維護(hù)好森林、草原、荒漠、沙地、濕地等不同類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連續(xù)性、原真性。

(四)優(yōu)化生態(tài)工程投資結(jié)構(gòu),將投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到森林后續(xù)撫育管理及草原保護(hù)和沙化治理上

經(jīng)過(guò)幾十年的生態(tài)建設(shè),內(nèi)蒙古的森林面積不斷增加,草原退化的趨勢(shì)得到有效遏制,荒漠化沙化土地減少,但生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱,生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量亟待加強(qiáng)。草原是內(nèi)蒙古面積最大、分布最廣的生態(tài)系統(tǒng),僅草畜平衡和禁牧面積就占全區(qū)面積的57.5%,此外還分布有大量沙地,持續(xù)提升草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和防沙治沙能力對(duì)于提升全區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有事半功倍的效果。因此,在增加投資的同時(shí),要本著林草沙一體化的理念,優(yōu)化生態(tài)工程資金投入結(jié)構(gòu)。一是將資金更多地用于提升現(xiàn)有森林的質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能上,使其產(chǎn)生更大的生態(tài)效益。二是大幅增加草原投入,繼續(xù)實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡,提高禁牧補(bǔ)貼和草畜平衡補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),增加休牧補(bǔ)貼,將生態(tài)建設(shè)投資的重點(diǎn)放在退化草原的修復(fù)和沙地治理上,尤其是在人均草原面積較少的牧區(qū),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡對(duì)牧民收入的影響,處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。同時(shí),加快建立內(nèi)蒙古周邊區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,特別是要推動(dòng)周邊受益的多個(gè)省市向內(nèi)蒙古提供生態(tài)補(bǔ)償,不斷提高草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是增加林草水各部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)費(fèi)用,提升治理能力。四是加大對(duì)林草產(chǎn)業(yè)的政策扶持和資金投入力度,促進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

(五)強(qiáng)化節(jié)水和優(yōu)化水資源配置,提高水資源利用效率

一是優(yōu)化水資源空間配置,積極爭(zhēng)取黃河水指標(biāo)。進(jìn)一步優(yōu)化黃河幾字彎地區(qū)水資源空間配置,開(kāi)展水權(quán)交易,增加嚴(yán)重缺水城市水資源總量,提升人口、產(chǎn)業(yè)的承載力。二是優(yōu)化水資源在農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水間的配置,適度增加生態(tài)用水指標(biāo)。挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力,大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),完善水利配套設(shè)施,加強(qiáng)后續(xù)管理,推廣滴管?chē)姽喙?jié)水灌溉技術(shù),促進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展,逐步降低農(nóng)業(yè)用水比重、增加生態(tài)用水比重,解決干旱年份生態(tài)用水不足問(wèn)題。三是優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部水資源配置。優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu),在保障糧食安全的同時(shí),擴(kuò)大節(jié)水作物的種植面積,縮減耗水作物的種植面積。四是用經(jīng)濟(jì)杠桿激發(fā)農(nóng)民的節(jié)水主動(dòng)性。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,合理確定水價(jià),盡快實(shí)現(xiàn)水資源精準(zhǔn)計(jì)量和精準(zhǔn)管理,向超過(guò)用水限額的農(nóng)戶(hù)收取水費(fèi),對(duì)于節(jié)水的農(nóng)戶(hù)給予節(jié)水補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。五是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套和投入。完善水利設(shè)施和節(jié)水配套設(shè)施建設(shè),增加水利設(shè)施工程后續(xù)的運(yùn)行費(fèi)、維護(hù)費(fèi)投入,促進(jìn)水利工程高效運(yùn)行。六是加快城市、縣城污水和中水管網(wǎng)的建設(shè)和改造,實(shí)現(xiàn)污水收集全覆蓋,持續(xù)提升中水利用率,減少水資源浪費(fèi)。提升城市綠化及景觀(guān)用水使用中水的比例,鋪設(shè)中水管網(wǎng)、加大中水處理設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)用水的“中水替換”,積極探索城市大型新建住宅小區(qū)自來(lái)水和中水管網(wǎng)同步建設(shè)試點(diǎn)模式,進(jìn)一步增加城市中水利用量,提升中水利用率。

(六)完善體制機(jī)制,提升生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)能力

健全執(zhí)法體制,組建旗縣林業(yè)和草原部門(mén)的專(zhuān)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍,設(shè)置機(jī)構(gòu)編制,配齊專(zhuān)業(yè)執(zhí)法力量,定期系統(tǒng)性地開(kāi)展林草專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)等培訓(xùn),增加投入,提升執(zhí)法裝備配置水平,增強(qiáng)執(zhí)法能力。完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制,加強(qiáng)林草、農(nóng)、水各部門(mén)之間的合作,建立主要領(lǐng)導(dǎo)定期聯(lián)席會(huì)議,鼓勵(lì)多部門(mén)合作開(kāi)展綜合系統(tǒng)研究,創(chuàng)建集成技術(shù)示范區(qū),改變單一技術(shù)引發(fā)的新問(wèn)題,促進(jìn)生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、水資源合理利用相協(xié)同。協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地區(qū)之間的關(guān)系,加強(qiáng)上下游、左右岸水資源配置和一體化管理,提升流域管理水平,合理分配水量,保證下泄水量,促進(jìn)流域水生態(tài)水環(huán)境整體改善和修復(fù)。加強(qiáng)地膜收運(yùn)體系建設(shè),從源頭和末端發(fā)力,在源頭上嚴(yán)厲打擊普通地膜的生產(chǎn)和銷(xiāo)售,在末端合理設(shè)置地膜回收點(diǎn),支持廢舊地膜回收再利用企業(yè)發(fā)展,加快廢舊地膜的資源化再利用。扶持有機(jī)肥加工企業(yè)健康發(fā)展,培育新型經(jīng)營(yíng)主體,推廣測(cè)土配方、水肥一體化技術(shù),推動(dòng)農(nóng)戶(hù)增加有機(jī)肥使用量,實(shí)現(xiàn)化肥減量使用,持續(xù)改善和逐步提升耕地質(zhì)量,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。