崔 志 鈺,陳 鵬,倪 娟

(1.陜西師范大學(xué) 教育學(xué)部,陜西 西安 710062;2.江蘇省教育科學(xué)研究院,江蘇 南京210013)

職業(yè)教育政策制定作為職業(yè)教育政策過程的起點,是職業(yè)教育政策效能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。職業(yè)教育政策制定有狹義和廣義兩種理解方式,狹義的政策制定可以“理解為政策形成(policy-formation)或政策規(guī)劃(policy-formulation)”,廣義的政策制定則“理解為整個政策過程,包括政策問題、政策議題、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等幾個階段”[1]118,本文主要關(guān)注狹義的職業(yè)教育政策制定。當(dāng)前,學(xué)界對教育政策制定的研究局限于制度邏輯[2]、責(zé)任倫理[3-4]、回應(yīng)機(jī)制[5]、制定程序[6]等方面,對職業(yè)教育政策制定的研究還局限于政策分析[7]和一些具體政策制定[8]等,缺乏對職業(yè)教育政策制定基本邏輯的分析判斷和對職業(yè)教育政策制定現(xiàn)實問題的整體審視,影響了職業(yè)教育政策制定的精準(zhǔn)性和有效性。不斷優(yōu)化我國職業(yè)教育政策制定,是實現(xiàn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

一、 我國職業(yè)教育政策制定的基本邏輯

以改革開放以來我國頒布的職業(yè)教育政策為研究對象,通過文本分析可以發(fā)現(xiàn)我國職業(yè)教育政策內(nèi)容大體可以概括為體系建設(shè)、人才培養(yǎng)、辦學(xué)活力和保障機(jī)制四個維度,一般由教育部單獨(dú)制定或協(xié)同其他部委共同制定,政策文本以意見、通知、辦法、決定、方案等為主,在制定時有著基本的邏輯遵循。

(一) 鮮明的國家意志邏輯

詹姆斯·E·安德森(James E. Anderson)提出“公共政策是由政府機(jī)關(guān)和政府官員所制定的政策”[9]4。弗蘭克·J·古德諾(Frank J. Goodnow)提出“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān);行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[10],也就是說政策存在于政府表達(dá)國家意志所必需的行政活動中。“政策是體現(xiàn)一定階級意志的”[11]40-41,這一階級當(dāng)然是統(tǒng)治階級,因此政策也是國家意志的體現(xiàn)[11]9-10。職業(yè)教育政策自然也成為國家職業(yè)教育意志的體現(xiàn)。統(tǒng)觀我國職業(yè)教育重大政策(以中共中央或國務(wù)院名義發(fā)布),從1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》、2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》、2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》、2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》,到2021年《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》,我國職業(yè)教育政策經(jīng)歷了“大力發(fā)展”“加快發(fā)展”“高質(zhì)量發(fā)展”等階段,發(fā)展職業(yè)教育成為國家意志,我國職業(yè)教育政策制定始終以發(fā)展職業(yè)教育這一國家意志為基本遵循。

我國職業(yè)教育發(fā)展的政策制定,可以從“量”和“質(zhì)”兩個維度加以考察。在“量”方面,自1983年教育部等四部委出臺《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》明確提出“力爭到一九九○年,使各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校在校生與普通高中在校生的比例大體相當(dāng)”以來,其后國家頒布的系列職業(yè)教育類政策文件都明確要求職普比例大體相當(dāng)。同時,教育部自2001年起每年發(fā)布的《關(guān)于做好中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》中也都明確要求職普比例大體相當(dāng)。在此基礎(chǔ)上,2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出“高等職業(yè)教育規(guī)模占高等教育的一半以上”,2021年《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》進(jìn)一步提出到2025年“職業(yè)本科教育招生規(guī)模不低于高等職業(yè)教育招生規(guī)模的10%”。由此可以看出,對于職業(yè)教育“量”的發(fā)展要求,我國總體遵循先大力發(fā)展中職,在中職發(fā)展到一定規(guī)模后穩(wěn)步發(fā)展高職(?？?,直到積極推動職教本科發(fā)展的進(jìn)階式政策制定邏輯,以此推動中職、高職(?？?、職教本科協(xié)調(diào)發(fā)展。這些政策的制定為職業(yè)教育的發(fā)展提供了“量”的保證。

本研究共收集到我國自改革開放以來由中共中央、國務(wù)院或國家部委頒發(fā)的183份職業(yè)教育政策文本(1)數(shù)據(jù)主要來源于教育部網(wǎng)站、國務(wù)院網(wǎng)站和北大法寶數(shù)據(jù)庫。,其中1980—1990年的共4份,1991—2000年的共25份,2001—2010年的共57份,2011—2021年的共97份。從1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》提出“深化改革,辦出特色,提高質(zhì)量”,到2020年《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃(2020—2023年)》和2021年《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》,質(zhì)量始終是職業(yè)教育政策制定的重點,相關(guān)政策內(nèi)容主要包括以下幾個方面。

其一,構(gòu)建現(xiàn)代職教體系。1997年教育部發(fā)布《關(guān)于招收應(yīng)屆中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生舉辦高等職業(yè)教育試點工作的通知》;2005年教育部出臺《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》;2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》,提出“鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平”“創(chuàng)新發(fā)展高等職業(yè)教育”“引導(dǎo)普通本科高等學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展”;2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出“完善國家職業(yè)教育制度體系”“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”“推動具備條件的普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變”“開展本科層次職業(yè)教育試點”;2021年《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“集中力量建設(shè)一批高水平高等職業(yè)學(xué)校和專業(yè)。穩(wěn)步發(fā)展職業(yè)本科教育,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)職業(yè)本科學(xué)校和專業(yè)”。我國已經(jīng)初步構(gòu)建起以“中職—高職—職教本科—專業(yè)碩士”為基本架構(gòu)的現(xiàn)代職教體系和相應(yīng)的政策支持系統(tǒng)。其二,改革人才培養(yǎng)模式。人才培養(yǎng)模式改革是職業(yè)教育政策制定的熱點,從2000年《關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》開始,國家相繼推出了學(xué)分制改革、半工半讀試點、現(xiàn)代學(xué)徒制改革、企業(yè)新型學(xué)徒制推行、1+X證書試點、職教高地試點等人才培養(yǎng)政策舉措,在課程與教學(xué)、專業(yè)與專業(yè)群、信息化建設(shè)等人才培養(yǎng)的各方面提供了強(qiáng)大的政策支撐。其三,優(yōu)化師資隊伍建設(shè)。從1997年《關(guān)于加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校教師隊伍建設(shè)的意見》開始,優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、提高師資素質(zhì)始終是職業(yè)教育政策制定的著力點,如《關(guān)于建立中等職業(yè)學(xué)校教師到企業(yè)實踐制度的意見》《關(guān)于實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃的意見》《中等職業(yè)學(xué)校教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《職業(yè)學(xué)校教師企業(yè)實踐規(guī)定》等,我國已經(jīng)建立起職教師資準(zhǔn)入、培養(yǎng)、團(tuán)隊建設(shè)等相對完整的政策體系。其四,轉(zhuǎn)變院校辦學(xué)模式。從1996年《關(guān)于進(jìn)一步辦好農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校、農(nóng)業(yè)類專業(yè)的意見》開始,圍繞職業(yè)院校辦學(xué)模式的轉(zhuǎn)變,我國出臺了系列政策,如《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)指南(試行)》《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(試行)》等。職業(yè)院校辦學(xué)模式正經(jīng)歷從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變,從單一所有制向混合所有制轉(zhuǎn)變,從淺層的校企合作向校企、產(chǎn)教深度融合轉(zhuǎn)變。校企合作、產(chǎn)教融合這一職業(yè)院校辦學(xué)的重要特征在政策制定中不斷得以落實。

(二) 典型的問題解決邏輯

公共政策可以看成為解決公共問題而提出的一系列可接受的行為規(guī)則或行動方案[12]。政策源于問題,不管是當(dāng)下的現(xiàn)實問題還是將來可能面臨的問題,政策制定都必須著眼于問題解決。多源流理論認(rèn)為,“問題源流”主要源自系統(tǒng)指標(biāo)的變化、焦點事件、現(xiàn)行政策的評估反饋、預(yù)算約束等,是引發(fā)“政策之窗”打開的重要基礎(chǔ)[13]。職業(yè)教育問題繁多,構(gòu)成每一問題的關(guān)聯(lián)因素眾多,絕大多數(shù)問題并不單純,問題之間相互交織,并不是每一個職業(yè)教育問題都需要制定相應(yīng)的政策,只有人民群眾有呼聲、職業(yè)院校有需求、行業(yè)企業(yè)有愿望的問題,才會引發(fā)“政策之窗”打開,進(jìn)而制定相應(yīng)的職業(yè)教育政策來干預(yù)和解決。

職業(yè)教育政策制定面對的問題主要包括專項問題和綜合問題。專項問題是指某一(類)專門內(nèi)容或事項的問題。專項問題的政策制定著重針對某一(類)問題提出解決問題的相關(guān)政策,其針對性和操作性較強(qiáng)。如《關(guān)于進(jìn)一步辦好農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校、農(nóng)業(yè)類專業(yè)的意見》專門指向農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校和農(nóng)業(yè)類專業(yè),《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校進(jìn)行學(xué)分制試點工作的意見》專門針對學(xué)分制事項。綜合問題是指一些具有復(fù)雜性、整體性、全局性的問題。綜合問題的政策制定一般針對關(guān)乎職業(yè)教育發(fā)展的重大、全局問題提出相應(yīng)的政策,往往具有宏觀性和系統(tǒng)性的特點。如《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》就如何發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育作出了相應(yīng)頂層設(shè)計;再如,《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》雖然只針對產(chǎn)教融合建設(shè)這一問題,但因產(chǎn)教融合建設(shè)問題復(fù)雜且關(guān)乎職業(yè)教育發(fā)展全局,也被納入綜合問題范疇。

職業(yè)教育政策制定遵循典型的“提出問題、分析問題、解決問題”邏輯。其一,提出問題即問題來源。職業(yè)教育政策的問題來源有多種,大致包括國家對發(fā)展職業(yè)教育的方針政策、國家領(lǐng)導(dǎo)人或行政首長的批示或要求、國內(nèi)成功改革探索的成果鞏固、國外先進(jìn)經(jīng)驗的吸收借鑒、鼓勵前瞻性和引領(lǐng)性的改革創(chuàng)新等,這些問題構(gòu)成職業(yè)教育政策制定的選題庫。其二,分析問題即問題論證。問題論證主要包括針對已經(jīng)明確的問題來源,研究需不需要制定政策、什么時候制定政策、政策制定的可行性、政策可能存在的風(fēng)險、政策應(yīng)該達(dá)成的目標(biāo)等,這是一個政策出臺前的決策過程,論證越充分、參與面越廣,決策就越科學(xué),政策的可接受度就越高。其三,解決問題即方案制定。政策方案制定是一個嚴(yán)格規(guī)范的過程,涉及政策制定主體的確定、政策制定專業(yè)團(tuán)隊的遴選、政策內(nèi)容的設(shè)計、政策工具的選用、政策程序的安排等,也就是政策文本的生成過程。

(三) 嚴(yán)密的風(fēng)險管控邏輯

“教育政策牽涉面很廣,其中存在大量風(fēng)險因素”[14],這些風(fēng)險因素在政策制定時潛伏,在政策執(zhí)行過程中生成、演變,經(jīng)歷風(fēng)險潛伏、風(fēng)險積聚(形成)、風(fēng)險擴(kuò)散、風(fēng)險消退等階段[15]。有的可能轉(zhuǎn)化為政策危機(jī),有的可能被一些因素所抑制,有的可能逐漸得以釋放。對政策可能存在的風(fēng)險進(jìn)行嚴(yán)密管控是職業(yè)教育政策制定的基本邏輯,也是風(fēng)險社會理論所倡導(dǎo)的社會治理的基本思維。職業(yè)教育政策制定的風(fēng)險可以分為原發(fā)型風(fēng)險、誘發(fā)型風(fēng)險和關(guān)聯(lián)型風(fēng)險[16]。原發(fā)型風(fēng)險是由職業(yè)教育政策直接引發(fā)的風(fēng)險,比如由于職教高考制度改革政策引發(fā)的教育風(fēng)險。誘發(fā)型風(fēng)險是由職業(yè)教育政策間接引發(fā)的風(fēng)險,比如《關(guān)于實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃(2017—2020年)的意見》催生一批職業(yè)教育師培機(jī)構(gòu),這些師培機(jī)構(gòu)違規(guī)辦學(xué)的風(fēng)險即屬于誘發(fā)型風(fēng)險。關(guān)聯(lián)型風(fēng)險是由外部因素導(dǎo)致政策執(zhí)行變形引發(fā)的相應(yīng)風(fēng)險,如新冠疫情對職業(yè)學(xué)校推行現(xiàn)代學(xué)徒制的影響,由此給相關(guān)責(zé)任主體帶來的風(fēng)險。

為了防范以上政策風(fēng)險,在制定職業(yè)教育政策時,除了嚴(yán)格的風(fēng)險評估,風(fēng)險防控還體現(xiàn)在以下兩個方面。其一,就國家層面的政策制定而言,其往往只給出問題解決的意見、方案、決定等。據(jù)統(tǒng)計,改革開放以來,國家出臺的職業(yè)教育政策中,給出問題解決政策意見的有91份,約占政策文本總數(shù)的一半。問題的真正解決需要將國家層面相對宏觀的指導(dǎo)意見、決定和方案,轉(zhuǎn)化為具體的政策實施細(xì)則,將政策的細(xì)化執(zhí)行職責(zé)賦予地方各級部門。比如《關(guān)于調(diào)整中等職業(yè)學(xué)校布局結(jié)構(gòu)的意見》就明確要求“各地各部門……從當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā),制定切實可行的規(guī)劃方案和政策措施”,從而有效規(guī)避因政策“水土不服”而引發(fā)的各類風(fēng)險。其二,職業(yè)教育政策制定的延展性。我國職業(yè)教育政策制定往往會延續(xù)一定的周期,有著較為充分的政策鋪墊,在政策的不斷醞釀中將風(fēng)險逐漸釋放。以職業(yè)教育混合所有制改革政策為例,國家鼓勵探索發(fā)展混合所有制辦學(xué)的大政方針由來已久。2014年國務(wù)院就印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》,提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?此后《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《國家職業(yè)教育改革實施方案》等都對混合所有制辦學(xué)給予政策鼓勵。由于職業(yè)院?；旌纤兄聘母锷婕氨姸嘀黧w的利益調(diào)整,存在較大的不確定性,在此背景下,教育部于2020年9月轉(zhuǎn)發(fā)山東省《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(試行)》,為全國職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)提供樣本參照。也就是,在歷時6年之后,國家層面關(guān)于職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見依然還在進(jìn)一步醞釀中,體現(xiàn)了國家對混合所有制辦學(xué)政策可能引發(fā)風(fēng)險的謹(jǐn)慎防范和嚴(yán)密管控。

此外,為了更精準(zhǔn)地管控風(fēng)險,需要在政策制定與政策執(zhí)行之間增加一個環(huán)節(jié)——政策預(yù)執(zhí)行或試執(zhí)行,這就是當(dāng)下職業(yè)教育政策制定中較為普遍的政策試點。政策制定并不是一步到位的,而應(yīng)是與時俱進(jìn)、逐漸完善的,讓政策內(nèi)容經(jīng)歷各種真實政策環(huán)境的考驗,通過政策試點尋找漏洞、發(fā)現(xiàn)問題,使政策風(fēng)險在試點階段得到釋放、政策短板在試點階段得以暴露,為政策的全面執(zhí)行進(jìn)而取得理想的政策效果掃清障礙。比如,2001年教育部頒布《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校進(jìn)行學(xué)分制試點工作的意見》,由于學(xué)分制改革的復(fù)雜性和相關(guān)政策配套的滯后,試點歷時3年之后,教育部對政策文件作了較大幅度的修改,于2004年頒布《關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》。采用逐步推行而不是全面推行的方式,就是充分考慮到各地政策環(huán)境的差異和政策條件的成熟度。同樣地,2014年教育部出臺《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》,隨后分三批次遴選了562家單位進(jìn)行了歷時5年的試點,2019年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)徒制工作的通知》,現(xiàn)代學(xué)徒制才開始在全國全面推行?？梢钥闯?“政策制定—政策試點—政策修訂—政策執(zhí)行”已經(jīng)成為職業(yè)教育政策制定的基本流程。這一基本流程還在進(jìn)一步細(xì)化中,如政策試點的分期分批、政策執(zhí)行又分為逐步推行和全面推行等,其基本邏輯就是不斷強(qiáng)化風(fēng)險管控、釋放政策風(fēng)險。

二、 我國職業(yè)教育政策制定的現(xiàn)實問題

職業(yè)教育政策是教育政策的一部分,屬于公共政策的范疇[17]。關(guān)于公共政策制定過程,學(xué)界雖然存在不同的論述,但基本可以歸納為“確定政策目標(biāo)、設(shè)計政策方案、論證評估方案和抉擇政策方案這四個階段”[18]。影響公共政策制定的因素大體可分為三個方面:一是人的因素,主要包括政策制定主體和政策作用人群;二是政策本身的因素,主要包括政策問題、政策目標(biāo)等;三是環(huán)境因素,主要包括政策制定主體和政策對象所處的環(huán)境。從職業(yè)教育政策制定過程和影響因素的維度,結(jié)合當(dāng)前職業(yè)教育政策制定現(xiàn)實,職業(yè)教育政策制定存在一些不容忽視的問題。

(一) 從政策主體看:政策制定帶有行政主觀性

職業(yè)教育政策既然歸屬于公共政策,就應(yīng)體現(xiàn)國家意志和公共意志,政策制定者作為國家意志和公共意志的堅定捍衛(wèi)者,有責(zé)任、義務(wù)推動職業(yè)教育政策制定。詹姆斯·E·安德森將政策制定者分為官方的和非官方的兩大類[9]44,52。在我國現(xiàn)行的教育體制中,各級政府部門尤其是教育行政部門成為職業(yè)教育政策制定的重要主體,承擔(dān)著職業(yè)教育政策制定的使命,有權(quán)決定制定什么政策、什么時候制定政策,非官方的組織或個人也可以根據(jù)官方要求參與職業(yè)教育政策的制定。

“教育問題的客觀性不能取代教育政策問題的主觀認(rèn)定”[19],任何政策制定都存在主觀性,職業(yè)教育的政策制定同樣帶有行政主觀性。行政主觀性并不必然導(dǎo)致政策問題的產(chǎn)生,只是當(dāng)這種主觀性在缺乏必要規(guī)約和健全機(jī)制的情況下才可能產(chǎn)生消極影響,主要表現(xiàn)為三個方面。其一,行政首長的個人意志作為政策來源。由于制度設(shè)計和執(zhí)行上的問題,部分“一把手”游離于制度之外[20],使政策制定帶有濃厚的個人主觀色彩,出現(xiàn)功利性、短視化、政績型傾向。比如,當(dāng)前一些地區(qū)出臺了鼓勵職業(yè)院校“升格”的政策,有的職業(yè)院校并不具備“升格”的基本條件,但在某些行政首長“具備條件要上,不具備條件創(chuàng)造條件也要上”的意志下,職業(yè)院?！吧瘛背掷m(xù)“高燒不退”,“升格”成為一些職業(yè)院校內(nèi)涵提質(zhì)、品質(zhì)提升的目標(biāo)追求。其二,政策指標(biāo)論證不夠嚴(yán)密。政策制定主體在制定政策時擬定的政策指標(biāo)雖然經(jīng)過相應(yīng)的實證分析和專業(yè)論證,但可能由于論證不夠嚴(yán)密或系統(tǒng),導(dǎo)致指標(biāo)預(yù)測值與實際結(jié)果的偏差超出誤差范圍,使指標(biāo)失去基本的指導(dǎo)、引領(lǐng)和規(guī)范價值。比如,《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》按照職普比例大體相當(dāng)?shù)囊?預(yù)設(shè)2015年中等職業(yè)教育在校生為2 250萬人,而2015年中等職業(yè)教育實際在校生為1 656.70萬人,占2015年高中階段教育實際在校生總數(shù)的41.00%[21];《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》預(yù)設(shè)2020年中等職業(yè)教育在校生為1 870萬人,占高中階段教育在校生總數(shù)的45.28%,而2020年中等職業(yè)教育實際在校生為1 663.37萬人,占高中階段教育在校生總數(shù)的39.96%[22]。雖然這些指標(biāo)屬于預(yù)測性指標(biāo),不可避免地會與實際數(shù)值存在一些偏差,但這種大的偏差顯然使確定的指標(biāo)沒有起到指引和規(guī)范作用,這就使人們對職普比大體相當(dāng)這一國家職業(yè)教育重要政策產(chǎn)生懷疑[23]。其三,政策制定限于特定群體?！爸匾逃母锒际怯梢慌鷮＜也邉潓嵤┑?專家的觀點影響著教育政策”[24],職業(yè)教育政策制定主要依靠行政人員、專家等的觀點和意見,較為缺乏廣泛的民意傾聽,尤其缺乏利益相關(guān)者的深度參與,使政策制定難以全面客觀地兼顧各方利益。比如,民辦獨(dú)立學(xué)院聯(lián)合高職院校轉(zhuǎn)設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)的政策在決策時主要聽取了高職院校和行政部門的意見,并沒有傾聽民辦獨(dú)立學(xué)院廣大師生的意見,導(dǎo)致政策出臺后的巨大民意反彈,致使這一政策不得不暫停執(zhí)行[25]。

(二) 從政策本身看:政策制定呈現(xiàn)孤立零散性

職業(yè)教育政策一般可以劃分為元政策、總政策、基本政策與具體政策四個層次[1]26-29,也可按照政策制定主體所處的層級不同,分為中央政策、地方政策和基層政策[1]30。雖然學(xué)界對這種政策劃分及層次界定還存在一些認(rèn)識分歧,但職業(yè)教育政策應(yīng)該涵蓋宏觀、中觀和微觀等不同層次已成共識,職業(yè)教育政策應(yīng)該最終落實到基層也成通識。也就是職業(yè)教育政策制定不應(yīng)該是一個層次或一個層級的,應(yīng)該包含多個層次或?qū)蛹?職業(yè)教育政策制定不應(yīng)該是孤立的,而應(yīng)是系列的、組合的。

當(dāng)前職業(yè)教育政策制定呈現(xiàn)孤立零散性,這種孤立零散性與職業(yè)教育問題的復(fù)雜多樣性形成了鮮明的反差,弱化了職業(yè)教育政策的問題解決,使政策效應(yīng)難以充分彰顯。主要表現(xiàn)為三點:其一,單一層面的政策。比如,國家出臺一項職業(yè)教育政策,地方和基層并沒有出臺相應(yīng)的政策配套,只是簡單地轉(zhuǎn)發(fā)政策文件,或者以領(lǐng)導(dǎo)的批示和指示代替政策的配套,這就使政策孤懸于一個層面,難以落細(xì)落實。其二,單個零散的政策。將某一職業(yè)教育問題的解決依附于單個政策的制定,形成了“點對點”的政策制定模式,這種現(xiàn)象在職業(yè)教育政策制定中占有較大比例。比如,關(guān)于職業(yè)院?；旌纤兄聘母?2020年教育部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了山東省《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的指導(dǎo)意見(試行)》。這一政策文件對職業(yè)院校混合所有制的辦學(xué)形式、設(shè)立要求及辦學(xué)管理等作了規(guī)定,要求在財政撥款、融資、稅收、土地等方面予以支持,但這一政策文件并不足以解決職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)問題,比如治理體系、產(chǎn)權(quán)分配、師資配置、資源投入等還需要進(jìn)一步明晰,這就需要系列政策文件的出臺,否則混合所有制辦學(xué)仍難以真正落實。其三,單獨(dú)部門的政策。職業(yè)教育涉及多元利益主體,職業(yè)教育政策自然也涉及多元主體的利益調(diào)整,這些利益主體由不同的行政部門管理,因此職業(yè)教育政策應(yīng)視其利益主體確定政策制定部門,不能局限于單獨(dú)部門的政策制定。比如,山東省《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(試行)》,這一政策由山東省教育廳、山東省發(fā)展和改革委員會、山東省人力資源和社會保障廳等14個部門聯(lián)合印發(fā),也就是這一政策文件需要14個部門密切協(xié)同、共同執(zhí)行。為了充分學(xué)習(xí)借鑒山東省的經(jīng)驗,深入推進(jìn)全國范圍內(nèi)的職業(yè)院?；旌纤兄聘母?教育部也可與其他國家部委聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)這一政策文件。如果只由教育部向各省級教育行政部門轉(zhuǎn)發(fā)就難以有效達(dá)成政策目標(biāo),這就將本需要多部門共同執(zhí)行的政策變成了單獨(dú)的教育部門的政策。混合所有制辦學(xué)政策如果沒有其他部門的通力合作,沒有其他部門的政策配套,其政策執(zhí)行必然面臨諸多困難。

(三) 從政策環(huán)境看:政策制定缺乏差別適應(yīng)性

戴維·伊斯頓(David Easton)在《政治生活的系統(tǒng)分析》中將政策環(huán)境分為社會內(nèi)部環(huán)境和社會外部環(huán)境[26]。在政策制定中,內(nèi)部環(huán)境可以看成政策制定者所處的環(huán)境,外部環(huán)境可以看成政策作用者所處的全國及各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技、人口、產(chǎn)業(yè)、教育等狀況。政策決策的生命力在于其真實性[27],真實性取決于適應(yīng)性,政策所處內(nèi)外部環(huán)境的巨大差異,要求職業(yè)教育政策制定保持相應(yīng)的靈活性。

當(dāng)前我國職業(yè)教育政策制定缺乏一定的差別適應(yīng)性,主要表現(xiàn)在三個方面。其一,政策目標(biāo)缺乏分類執(zhí)行區(qū)間。比如,《職業(yè)技能提升行動方案(2019—2021年)》提出“到2021年底技能勞動者占就業(yè)人員總量的比例達(dá)到25%以上”。這是一個全國范圍內(nèi)的政策目標(biāo),具體到各地區(qū)便缺乏靈活性。有的發(fā)達(dá)地區(qū)2019年技能勞動者占就業(yè)人員總量的比例就已經(jīng)達(dá)到25%以上,有的地區(qū)卻難以達(dá)成這一目標(biāo),這種分類執(zhí)行區(qū)間的缺失影響了政策功能的發(fā)揮。如果賦予相應(yīng)的分類執(zhí)行政策區(qū)間,將其修改為“到2021年底技能勞動者占就業(yè)人員總量的比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升5%～10%,全國平均達(dá)到25%以上”,就更具可執(zhí)行性。其二,政策設(shè)計欠缺分類差別考量。比如,2019年5月,教育部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)徒制工作的通知》,這是在發(fā)布《關(guān)于開展現(xiàn)代學(xué)徒制試點工作的意見》之后,在三輪現(xiàn)代學(xué)徒制成功試點的基礎(chǔ)上,為總結(jié)現(xiàn)代學(xué)徒制試點經(jīng)驗而推出的政策舉措。試點成功并不一定代表推廣成功,現(xiàn)代學(xué)徒制作為一種人才培養(yǎng)模式并不適用于所有專業(yè)的人才培養(yǎng),有的地區(qū)并不具備全面推廣現(xiàn)代學(xué)徒制的基本條件,如果不加區(qū)別地全面推廣,可能會陷入“一試點就成功,一推廣就失敗”[28]的怪圈,難以達(dá)成預(yù)期的現(xiàn)代學(xué)徒制人才培養(yǎng)目標(biāo)。其三,政策評估欠缺差別論證機(jī)制。任何一項政策的實施受客觀環(huán)境的影響,會呈現(xiàn)不同的政策效應(yīng),這就需要進(jìn)行差別化的政策評估。然而當(dāng)下職業(yè)教育政策制定缺乏差別評估機(jī)制,評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、流程統(tǒng)一。例如,教育部辦公廳、工業(yè)和信息化部辦公廳印發(fā)的《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè)指南(試行)》主要針對的是應(yīng)用型高校,職業(yè)院校尤其是高職?？圃盒ＲㄔO(shè)產(chǎn)業(yè)學(xué)院只能參照這一建設(shè)指南執(zhí)行,然而這一建設(shè)指南并不完全適合職業(yè)院校。如果以應(yīng)用型高校產(chǎn)業(yè)學(xué)院的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來評估、衡量職業(yè)院校的產(chǎn)業(yè)學(xué)院建設(shè),可能會產(chǎn)生完全不同的建設(shè)效果,得出完全不同的建設(shè)結(jié)論。

三、 我國職業(yè)教育政策制定的對策建議

遵循國家意志、著眼解決問題、嚴(yán)格風(fēng)險管控需要規(guī)范政策主體的行政主觀性、避免政策本身的孤立零散性、提升政策供給的環(huán)境適應(yīng)性,需要從影響公共政策制定人的因素、政策本身因素和環(huán)境因素出發(fā),尋找相應(yīng)的破解之策。因此,職業(yè)教育政策制定應(yīng)遵循我國職業(yè)教育政策制定的基本邏輯,回應(yīng)職業(yè)教育政策制定過程中存在的普遍性問題,形成“縱向政策鏈、橫向政策組、整體遞進(jìn)環(huán)”的政策制定格局(圖1),從而為我國職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展提供更為精準(zhǔn)、有效的政策供給。

圖1 我國職業(yè)教育政策制定框架模型

(一) 就政策主體而言,需要健全層級型職業(yè)教育政策制定體系

職業(yè)教育政策制定必須貫徹國家意志,保證國家意志的切實落地和實施成效。職業(yè)教育政策作為貫徹國家職業(yè)教育意志的重要載體,要求中央、地方和基層各級職業(yè)教育政策主體制定的職業(yè)教育政策都應(yīng)貫徹國家職業(yè)教育意志。這就需要對中央、地方和基層職業(yè)教育政策作出明確的劃分,把握好三個層級政策制定主體的主要職責(zé)和基本權(quán)限。

中央、地方和基層三個層級的職業(yè)教育政策應(yīng)存在怎樣的關(guān)系?如何盡可能減少政策制定主體的主觀性?有學(xué)者提出要“依法規(guī)范中央與地方關(guān)系,推動地方政府治理現(xiàn)代化”[29]。在制定職業(yè)教育政策時,同樣要依法規(guī)范中央與地方、基層的政策制定關(guān)系,明確各層級的政策界限和要求。通常情況下,中央負(fù)責(zé)宏觀層面的政策制定,一般以意見、原則意見、指導(dǎo)意見等為主,例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》《關(guān)于深化中等職業(yè)學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》等。不宜出現(xiàn)太多的實施方案或?qū)嵤┘?xì)則,從而為地方職業(yè)教育政策制定留下足夠空間。也就是中央層面的職業(yè)教育政策一般在方向、戰(zhàn)略、規(guī)劃等宏觀方面對地方職業(yè)教育的改革與發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo),也可以是一些專項政策指導(dǎo),但一般不涉及政策的具體操作層面,除非是一些專項工作,如《高職擴(kuò)招專項工作實施方案》。地方負(fù)責(zé)中觀層面的政策制定,一般以實施意見、實施方案等為主,重在落實中央的職業(yè)教育政策。例如《XX省政府關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的實施意見》《XX省職業(yè)技能提升行動實施方案(2019-2021年)》等,對基層職業(yè)院校的政策實施提出具體的可操作的實施路徑、策略,具有較強(qiáng)的操作指導(dǎo)性。地方也可以在中央職業(yè)教育大政方針的指導(dǎo)下,形成一些具有地方特色的職業(yè)教育政策?；鶎迂?fù)責(zé)微觀層面的政策制定,一般以實施細(xì)則、操作手冊、實施指南等為主。例如《XX市職業(yè)技能提升行動專賬資金管理實施細(xì)則》《XX市實施重點群體免費(fèi)接受職業(yè)培訓(xùn)行動實施指南》,為政策在基層落地提供具體的、操作性強(qiáng)的實施措施。

中央、地方和基層三個政策制定主體各司其職、各負(fù)其責(zé),避免了職業(yè)教育政策制定過程中可能存在的越俎代庖、職責(zé)不清、相互交叉的現(xiàn)象發(fā)生,也可有效抑制政策制定主體尤其是黨政“一把手”的主觀政策行為,使職業(yè)教育政策制定呈現(xiàn)宏觀、中觀、微觀梯次層級型架構(gòu),形成縱向政策鏈的制定格局?？v向政策鏈的政策制定過程伴隨著政策操作性的不斷增強(qiáng),規(guī)避了政策制定的任性與隨意,減少了政策制定的主觀臆測,使政策制定深深扎根于現(xiàn)實的土壤?？v向政策鏈的政策制定明確了地方、基層的政策制定義務(wù),政策能不能有效落細(xì)落地,地方能不能根據(jù)中央的政策意見制定出實施意見,基層能不能根據(jù)地方的實施意見制定出實施細(xì)則,可以作為地方和基層履行政策制定義務(wù)、展現(xiàn)政策制定水平的重要指標(biāo)。這可有效避免以地方或基層行政領(lǐng)導(dǎo)指示、批示代替政策制定的現(xiàn)象,有效杜絕以轉(zhuǎn)發(fā)政策文件為重要形式的政策執(zhí)行,也能有效避免因區(qū)域政策環(huán)境差異而導(dǎo)致的政策執(zhí)行受阻或變形的現(xiàn)象。

(二) 就政策本身而言,需要塑造組合型職業(yè)教育政策制定范式

職業(yè)教育涉及政企行校等眾多利益主體,這些利益主體的視野不同、訴求也不完全一致,職業(yè)教育政策自然會不同程度地觸及相關(guān)主體的利益調(diào)整。如果職業(yè)教育政策制定不能兼顧各方利益、不能回應(yīng)不同利益主體的訴求,就會影響職業(yè)教育政策的執(zhí)行,導(dǎo)致不同執(zhí)行主體之間的行動落差,影響職業(yè)教育政策的效能發(fā)揮。單獨(dú)的職業(yè)教育政策往往難以有周密的安排,尤其對于較為復(fù)雜的職業(yè)教育問題,試圖以一個政策文件面面俱到地涵蓋和保障各方利益訴求是困難的,引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為也是困難的。從這個意義上說,職業(yè)教育政策不應(yīng)是單獨(dú)的,而應(yīng)是一組的、系列的,在橫向上形成政策組的架構(gòu),以政策組打出政策“組合拳”,形成職業(yè)教育政策制定的新樣態(tài)。

羅伯特·蒙代爾(Robert A. Mundell)的政策配合說[30]雖然針對的是貨幣政策,但對職業(yè)教育政策制定依然具有指導(dǎo)意義。為了使制定的職業(yè)教育政策能切實有效地解決紛繁復(fù)雜的職業(yè)教育問題,需要制定主體轉(zhuǎn)變個體化思維,將一個政策的制定轉(zhuǎn)化為一組政策的制定,形成相互配套協(xié)同的橫向政策組形態(tài)。比如,產(chǎn)教融合是職業(yè)教育的基本類型特征,推動產(chǎn)教深度融合是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。為了深化產(chǎn)教融合,2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》,然而只有這一基礎(chǔ)性政策是不夠的。2018年,教育部等六部門印發(fā)《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》,明確了校企合作的合作形式和促進(jìn)措施。2020年,教育部出臺《教育部產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人項目管理辦法》,對產(chǎn)學(xué)合作協(xié)同育人進(jìn)行項目化運(yùn)作,“旨在通過政府搭臺、企業(yè)支持、高校對接、共建共享,深化產(chǎn)教融合,促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機(jī)銜接”。同時,企業(yè)是實現(xiàn)產(chǎn)教融合的重要利益方,為了切實保障企業(yè)利益,有關(guān)部門先后印發(fā)了《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法(試行)》《試點建設(shè)培育國家產(chǎn)教融合型企業(yè)工作方案》《國家產(chǎn)教融合建設(shè)試點實施方案》等。如此,就形成了以《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》為核心的職業(yè)院校產(chǎn)教融合政策群落。

應(yīng)該看到,職業(yè)教育政策制定在橫向政策組方面已經(jīng)有了堅實的探索,但仍缺系統(tǒng)性思維,需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。一是政策組之間應(yīng)呈現(xiàn)清晰的邏輯關(guān)系。以產(chǎn)教融合相關(guān)政策為例,《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》作為總政策起主導(dǎo)作用,圍繞貫徹落實該文件,可以從不同利益主體出發(fā),針對職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、政府部門等分別出臺帶有約束性和激勵性的政策,總體呈現(xiàn)總分關(guān)系。二是政策組之間應(yīng)呈現(xiàn)互補(bǔ)關(guān)系。比如,產(chǎn)教融合相關(guān)政策可以針對職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、政府部門等分別出臺政策,在出臺政策時應(yīng)尋求多部門政策協(xié)同,由主管部門聯(lián)合其他部門共同制定。針對職業(yè)院校的政策可由教育部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、財政部等共同制定,針對行業(yè)企業(yè)的政策可由國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合教育部、財政部等共同制定,針對政府部門的政策則可由國家人力資源和社會保障部聯(lián)合教育部等共同制定,在政策內(nèi)容上相互策應(yīng),避免政策內(nèi)容的交叉重復(fù)或相互抵觸,實現(xiàn)各項政策的互通、互鑒、互補(bǔ)。三是政策組之間應(yīng)形成邏輯閉環(huán)。根據(jù)某一邏輯形成政策清單,通過對清單的優(yōu)化組合形成對某一(類)問題的政策組,讓所有利益主體都能從政策組中明確責(zé)、權(quán)、利,獲得行動遵循。橫向政策組其實就是將一個政策問題進(jìn)一步細(xì)化分解為一組問題,是將問題以大化小、化整為零的政策制定策略,以此推動政策問題的解決。

(三) 就政策環(huán)境而言,需要建立螺旋型職業(yè)教育政策制定機(jī)制

職業(yè)教育政策制定是高度復(fù)雜而專業(yè)的活動,有著嚴(yán)格的政策制定流程,對政策制定主體也有著嚴(yán)格的資質(zhì)要求,這是政策正確性的基本保證,“政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提”[31]。當(dāng)前職業(yè)教育政策制定中出現(xiàn)的種種問題表明,只有嚴(yán)格的政策制定流程和政策制定主體的資質(zhì)要求是不夠的,建立完善的職業(yè)教育政策制定機(jī)制勢在必行。這種職業(yè)教育政策制定機(jī)制,一是應(yīng)能有效規(guī)避、不斷釋放政策制定過程中的各種風(fēng)險,使政策能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的政策實施環(huán)境;二是形成常態(tài)化的政策補(bǔ)丁修補(bǔ)模式,不斷堵塞政策漏洞,形成與時俱進(jìn)、不斷完善的政策制定樣態(tài),以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境。

建立完善的職業(yè)教育政策制定機(jī)制就是要將職業(yè)教育政策制定納入更加專業(yè)化、制度化的軌道。首先,制定職業(yè)教育政策規(guī)劃,使職業(yè)教育政策制定更可預(yù)期?？疾烊珖舜蠛偷胤饺舜蟮牧⒎ǔ绦?一般都有立法規(guī)劃。立法規(guī)劃是對一定時期內(nèi)立法的具體內(nèi)容和步驟所提出的方案和計劃,一般以科學(xué)的立法預(yù)測為根據(jù)[32]。職業(yè)教育政策制定也應(yīng)有科學(xué)的政策預(yù)測,形成相應(yīng)的政策規(guī)劃。比如可以制定職業(yè)教育“五年政策制定規(guī)劃”和“年度政策制定計劃”,從而形成職業(yè)教育政策和政策制定全景圖,避免突擊型政策制定的主觀隨意性,實現(xiàn)可預(yù)期的職業(yè)教育政策制定。其次,完善多回合的政策制定機(jī)制,使職業(yè)教育政策制定更為精準(zhǔn)。多回合政策制定機(jī)制已經(jīng)在當(dāng)前的職業(yè)教育政策制定中得到了較為廣泛的應(yīng)用,如從政策草案到政策定案過程中的多輪次意見征詢、多場次協(xié)商研討、多回合文本修改。然而,這種意見征詢、協(xié)商研討的對象的代表性還不夠全面,往往局限在專家、學(xué)者和行政官員層面。2019年,《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制的實施意見》明確規(guī)定凡涉及企業(yè)的政策制定都要征詢企業(yè)家的意見,這對職業(yè)教育政策制定有著普遍啟示。職業(yè)教育政策制定應(yīng)讓涉及的各方利益主體盡可能都參與政策制定,或成為意見征詢對象。最后,形成完整的政策制定回路,使職業(yè)教育政策制定更可持續(xù)。政策制定不是一勞永逸、一蹴而就的,而是一個不斷完善的過程,政策制定回路體現(xiàn)在整個政策周期中。這就需要進(jìn)一步豐富政策周期,形成“政策制定—政策試行—政策修訂—逐步推行—政策再修訂—全面推行—政策反饋完善”的政策制定回路。這既是政策制定風(fēng)險暴露釋放的過程,也是政策制定不斷完善的過程,更是政策制定不斷順應(yīng)政策環(huán)境的過程。改變了將政策周期劃分為政策制定與政策執(zhí)行兩個階段的既有思維,將政策制定始終貫穿于整個政策周期,這也將從根本上消解“政策文本繁榮、實踐消沉”和“政策獲得感不強(qiáng)”等政策實施現(xiàn)象。

如此,形成了類似遞進(jìn)環(huán)的職業(yè)教育政策制定理路。要出臺相應(yīng)的職業(yè)教育政策,首先必須將其納入職業(yè)教育政策制定規(guī)劃,提供充分的定策證據(jù),需要證據(jù)生產(chǎn)者和證據(jù)消費(fèi)者共同參與,進(jìn)而形成循證定策的基本樣態(tài),破除慣常的經(jīng)驗決策。也就是,觸發(fā)職業(yè)教育政策制定的條件可以是主觀的,但制定職業(yè)教育政策的決定是客觀的、循證的、有緩沖的,一般不存在無規(guī)劃的、突擊型的職業(yè)教育政策制定。職業(yè)教育政策制定過程是多回合的螺旋,通過政策制定主體一輪又一輪、一稿又一稿的政策修改使政策文本不斷趨于成熟。在此過程中,應(yīng)根據(jù)政策的不同性質(zhì)保持相應(yīng)的開放性,積極引進(jìn)相關(guān)智庫進(jìn)行決策咨詢,吸納專家學(xué)者進(jìn)行學(xué)術(shù)探討。尤其在信息化時代,應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)讓全體利益相關(guān)者或公民參與職業(yè)教育政策制定。

政策制定貫穿整個政策周期環(huán)路,伴隨常態(tài)化、差別化的政策評估,以實踐作為判斷政策是否必要、是否有效的唯一標(biāo)準(zhǔn),堅持從實踐中來、到實踐中去的政策制定原則,在生動的職業(yè)教育改革實踐中使職業(yè)教育政策制定更接地氣、更有人氣、更具底氣。