周書宇

(貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，貴州 貴陽 550003)

生態(tài)公益林是以保護和改善人類生存環(huán)境、維護生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實驗、森林旅游、國土安全等為主要經(jīng)營目的林地，包括特種用途林和防護林[1]。近年來，銅仁市在經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重作為生態(tài)建設(shè)之一的生態(tài)公益林的保護與建設(shè)，進而充分發(fā)揮生態(tài)公益林的效益和作用。本文對貴州省銅仁市生態(tài)公益林的現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，并提出發(fā)展對策，以期為類似地區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)提供參考和借鑒。

1 研究區(qū)概況

銅仁市位于貴州省的東北部，國土面積為180.03萬hm2，占全省國土面積10.2%。全市轄2個區(qū)、4個縣、4個自治縣，共172個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦事處)，下轄2955個村(居委會)[2]。全市地形多山地和丘陵，土壤大部分為微酸性、酸性。銅仁市屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候區(qū)，氣候的垂直差異顯著，溫暖濕潤，雨量充沛，熱量豐富。銅仁市水文條件較好，境內(nèi)以梵凈山至佛頂山山脈為分水嶺，東部為沅江水系，西部為烏江水系[3]。2021年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值1480億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增加12189元、4700元，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗下降22.7%，其中綠色經(jīng)濟占地區(qū)生產(chǎn)總值的45%[4]。根據(jù)貴州省2021年森林資源管理“一張圖”年度更新結(jié)果可知，銅仁市林地面積為140.75萬hm2，其中林業(yè)部門管理的為117.32萬hm2，非林業(yè)部門管理的為23.43萬hm2[5]。

2 生態(tài)公益林現(xiàn)狀

2.1 生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

根據(jù)貴州省2021年森林資源管理“一張圖”年度更新成果可知，截至2020年12月31日，銅仁市林地面積為140.75萬hm2，林業(yè)部門管理的為117.32萬hm2，其中生態(tài)公益林總面積為62.92 hm2，占全市國土面積34.95%，占全市林地面積44.7%，占全市林業(yè)部門管理的面積53.63%。按事權(quán)等級劃分：國家級公益林(重點公益林)面積為46.15萬hm2(其中一級國家級公益林面積為7.68萬hm2，二級國家級公益林面積為38.47 萬hm2)，占比為73.34%；地方公益林(一般公益林)面積為16.77萬hm2，占比為26.66%。按林種劃分：防護林面積為53.18萬hm2，占比為84.51%；特種用途林面積為9.72萬hm2，占比為15.44%；其他不計林種面積為283.46 hm2，占比為0.05%。按林地保護等級劃分：保護等級為I級的面積為7.84萬hm2，占比為12.46%；保護等級為Ⅱ級的面積為38.89萬hm2，占比為61.81%；保護等級為Ⅲ級的面積為16.19萬hm2，占比為25.73 %[5]。

2.2 生態(tài)公益林管護現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2020年度銅仁市獲得中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金(森林生態(tài)效益補償)近10000萬元用于國家級公益林生態(tài)補償，獲得省級財政地方公益林森林生態(tài)補償資金近4000萬元用于地方公益林生態(tài)補償，獲得生態(tài)護林員補助資金18863萬元。2020年銅仁市林業(yè)主管部門、扶貧部門結(jié)合前期生態(tài)護林員聘用實際，綜合考慮森林管護需要、聘請了18863名符合生態(tài)護林員選聘條件的人員成為生態(tài)護林員。

3 存在的問題

3.1 資源總量不大，生態(tài)效益不高

銅仁市生態(tài)公益林總面積占全市國土面積的34.95%，占全市林地面積的44.7%，生態(tài)公益林總量不大，占比較小。銅仁市因喀斯特地貌具有分布較為集中、發(fā)育極為典型、面積較大等特征，境內(nèi)有長江上游的重要支流烏江水系、世界自然遺產(chǎn)地梵凈山等，生態(tài)區(qū)位十分重要，生態(tài)環(huán)境極為敏感。目前的生態(tài)公益林總量不能滿足其生態(tài)功能，不能形成完好的生態(tài)屏障。部分地區(qū)存在林下植被稀疏、郁閉度低等問題，不能充分發(fā)揮涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、增加碳匯、抵御自然災(zāi)害的生態(tài)功能。

3.2 生態(tài)公益林保護壓力較大

近年來，在銅仁市黨委、政府的高度重視和大力支持下，特別是開展森林保護“六個嚴禁”執(zhí)法專項行動以來，生態(tài)公益林的保護有一定成效，違規(guī)利用生態(tài)公益林的案件有所減少，但依然存在。一是由于部分重點工程項目，特別是高速公路、鐵路等線狀工程項目以及采石采砂項目，由于疫情影響、建設(shè)周期長、任務(wù)重、工期緊，用地單位往往采取“邊報批邊動工”的措施，容易發(fā)生未批先用之類的違法違規(guī)使用林地行為[6]。二是蠶食林地的現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)民蠶食林地作為農(nóng)地或在林地上建房等現(xiàn)象嚴重，加重了林地管理難度。三是一部分征占用林地項目存在超范圍使用的行為，少數(shù)項目未按批準使用林地面積和范圍施工建設(shè)，實際使用林地超出審批面積和范圍。生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾一直存在并不斷加劇，導(dǎo)致銅仁市生態(tài)公益林保護的壓力較大，公益林也很難得到快速而有效的保護。

3.3 資金補助標準低，護林積極性不高

目前，銅仁市生態(tài)公益林的管理模式還是處于傳統(tǒng)的管理階段，生態(tài)公益林還沒有直接產(chǎn)生經(jīng)濟收益，生態(tài)公益林的補償標準比較低?，F(xiàn)有的補償標準中，對國家級公益林補償標準為國有的每年150元·hm-2，集體與個人所有的每年240元·hm-2，其中公共管護支出3.75元·hm-2，其余為管護補助支出[7]；地方公益林補償標準為每年 240元·hm-2，資金按4∶3∶3的比例分級由省、市(州)、縣(市、區(qū))安排補償，其中3.75元用于公共管護支出，其余的作為管護補助支出全額兌現(xiàn)給林權(quán)所有者或經(jīng)營管理者；生態(tài)護林員的補助標準是每人每年1萬元，其中9600元用于對建檔立卡生態(tài)護林員的勞務(wù)補貼及400元管護績效補貼。由于補償標準較低，林農(nóng)從公益林中獲得的生態(tài)補償少，不能激發(fā)其保護和管理生態(tài)公益林的積極性與自覺性[8]。加之部分地區(qū)財政存在困難，很難滿足其中的經(jīng)費要求，嚴重影響到了生態(tài)公益林建設(shè)和發(fā)展工作的正常開展。補償標準低且資金缺乏，影響生態(tài)護林員的積極性又造成管理的落后，不利于生態(tài)公益林的有效保護和管理。

3.4 護林員文化水平偏低，專業(yè)管理成效低

生態(tài)護林員的專業(yè)素質(zhì)、文化水平和工作方法直接決定了生態(tài)公益林的管理效果[4]。目前銅仁市聘用的生態(tài)護林員為當?shù)剞r(nóng)村貧困人員，平均文化水平只是基本達到義務(wù)教育水平，文化水平和專業(yè)技術(shù)水平都較低。而生態(tài)公益林管護是一項專業(yè)技術(shù)較強的工作，對管護人員在林業(yè)基礎(chǔ)知識、公益林政策法規(guī)上的熟悉度要求較高。并且一些管護員存在不認真履職履責(zé)，部分地區(qū)亂砍濫伐、偷伐盜伐等造成生態(tài)公益林的破壞[9]。因此，要想有效地做好生態(tài)公益林的管理工作，必須加強對護林員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，這樣才能有效地保證對生態(tài)公益林的安全保護和管理。

4 發(fā)展對策

4.1 強化管理，提高森林質(zhì)量

強化規(guī)劃管理，建立既有分工又有聯(lián)系的“全市生態(tài)公益林建設(shè)一盤棋”的管理體系。將符合生態(tài)公益林區(qū)劃的林地納入生態(tài)公益林管理，可以將非林地上符合生態(tài)區(qū)位的森林流轉(zhuǎn)為林地，納入生態(tài)公益林管理；強化退耕還林等工程，將符合生態(tài)區(qū)劃的耕地流轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林。對減少的公益林進行動態(tài)監(jiān)測，達到對生態(tài)公益林的實際變化情況進行實時掌控。對生態(tài)公益林前期區(qū)劃不準確、建設(shè)項目征占用林地的情況及時開展復(fù)核調(diào)查，及時補進更新。認真落實簽訂區(qū)劃界定書，實現(xiàn)公益林的“占一補一”政策，從而保證生態(tài)公益林的總量。還可以通過實施森林質(zhì)量提升工程，提高森林質(zhì)量，以保護豐富生物多樣性、增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，充分發(fā)揮其涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、增加碳匯、抵御自然災(zāi)害的生態(tài)功能。

4.2 宣法普法，提升執(zhí)法人員執(zhí)法能力

多元化宣法普法，提高民眾法律意識。廣泛利用官媒、官網(wǎng)、新媒體，加大宣傳林業(yè)法律和林業(yè)知識的力度，將林業(yè)系統(tǒng)的宣傳欄發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，讓民眾深刻認識到生態(tài)文明建設(shè)的重要性，特別是生態(tài)公益林對于人們生活的重要性。還要提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，經(jīng)常性地召開工作培訓(xùn)和交流活動，對于工作中遇到的疑難雜癥進行探討分析，進行有效的預(yù)防性的工作宣傳；對于執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力要開展常態(tài)化的考核，不斷更新執(zhí)法手段，鼓勵在實踐中提升自我能力。通過多元化宣法普法提升民眾的法律意識，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，緩解生態(tài)公益林保護的壓力。

4.3 利用科技手段，提高監(jiān)管水平

在貴州大數(shù)據(jù)技術(shù)快速發(fā)展的前提下，應(yīng)進一步深入挖掘大數(shù)據(jù)技術(shù)在生態(tài)公益林資源監(jiān)管中的應(yīng)用。充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢，運用森林資源智慧管理平臺及大數(shù)據(jù)進行森林監(jiān)測，建設(shè)和完善生態(tài)公益林管理網(wǎng)絡(luò)平臺等，實現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)公益林全網(wǎng)絡(luò)化管理，加強森林資源動態(tài)監(jiān)測和林木資源信息監(jiān)測，全面準確地做好生態(tài)公益林森林資源檔案管理工作。利用現(xiàn)代化的科技手段分析以往管理中存在的問題，提高監(jiān)管水平。

4.4 合理補償，健全資金保障機制

針對生態(tài)公益林補助標準低的問題，要加大在資金方面的投入?？梢酝ㄟ^不同的渠道將社會資金進行有效融合，為生態(tài)公益林的保護提供良好的資金支持。一是在生態(tài)極其敏感和脆弱的地區(qū)可以進行試點，適當提高現(xiàn)有生態(tài)效益補償標準。二是依據(jù)生態(tài)區(qū)位的脆弱和重要程度，從林木質(zhì)量、管護難度等綜合指標進行權(quán)重分析，對生態(tài)公益林進行分類補償。三是在加大中央財政對森林生態(tài)效益補償?shù)耐瑫r，積極督促地方財政，完善補償制度，保障地方財政補償?shù)轿籟10]。四是可以形成“誰利用誰補償，誰受益誰付費”的補償體系，如以烏江等河流下游補償上游的生態(tài)公益林。

4.5 加強培訓(xùn)，強化護林員隊伍建設(shè)

針對當前生態(tài)護林員文化水平較低的問題，需要加強護林員隊伍建設(shè)[11]?？梢远ㄆ趯x聘的生態(tài)護林員進行相關(guān)法律法規(guī)、工作職責(zé)、操作流程等方面的培訓(xùn)，使其掌握相關(guān)技能、增強責(zé)任意識、提高服務(wù)水平[12]。通過科學(xué)合理的培訓(xùn)，以確保護林員在正式走上護林工作崗位后，對工作有全面、清晰的認知，充分了解工作的目的和意義，推進生態(tài)公益林管護取得實效[13]。