0 引言

近年來，自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，不僅對人民的生命財產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的威脅，也對社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大的影響。因此，需要認真總結(jié)以往自然災(zāi)害對城市主要特征和功能的影響，不斷豐富城市自然災(zāi)害的防治經(jīng)驗。自然災(zāi)害情景下，城市韌性描述了城市化解和抵御自然災(zāi)害沖擊、保持其主要特征和功能不受影響的能力。自然災(zāi)害風(fēng)險管理的全過程可以分為六個主要階段：防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)災(zāi)、恢復(fù)和重建[1]。循環(huán)式地降低或消除這六個階段所存在的風(fēng)險，可以逐步提升城市的韌性。

自然災(zāi)害下，備災(zāi)階段的活動是城市做出迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動態(tài)反饋的基礎(chǔ)[2]。狹義的備災(zāi)涉及搶險物資設(shè)備、避險場所、資金、醫(yī)療、食物、飲用水、人員、技術(shù)等方面的儲備。廣義的備災(zāi)還包括建立指揮機構(gòu)、通信保障、救災(zāi)預(yù)案編制和搶險救援的演習(xí)等。在城市韌性所形成的迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動態(tài)反饋原則下，儲備需求是對救災(zāi)物資在品種、數(shù)量、質(zhì)量、空間、時間等多方面要求的集合。相應(yīng)地，應(yīng)急物資儲備能力為儲備實際情況對儲備需求的滿足程度。正確地生成應(yīng)急物資儲備能力是復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程活動，對城市備災(zāi)效果、城市韌性的提升都起著至關(guān)重要的作用。

對于地方政府而言，應(yīng)急物資儲備能力可以從微觀和宏觀兩個層面來理解。在微觀層面，應(yīng)急物資儲備能力需要關(guān)注經(jīng)費投入對應(yīng)急物資儲備全物流過程（即，采購、儲備報告、維護保養(yǎng)、輪換更新、動用補充、處理與利用）的作用效果[3]。具體來說，就是經(jīng)費投入后，對應(yīng)急物資儲備的各物流環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)開展（作業(yè)）產(chǎn)生的效果。在宏觀層面，考慮城市韌性的內(nèi)涵，應(yīng)急物資儲備能力需要從技術(shù)、組織、社會、經(jīng)濟四個維度進行分析。（1）技術(shù)維度。應(yīng)急物資儲備的實際情況是否能夠減輕自然災(zāi)害對建筑群落和基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的物理損傷。（2）組織維度。實際情況是否能夠為政府災(zāi)害應(yīng)急辦公室、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)相關(guān)部門、警察局、消防局等在內(nèi)的機構(gòu)或部門提供災(zāi)后迅速響應(yīng)、較快適應(yīng)、動態(tài)反饋的條件。（3）社會維度。實際情況是否能夠減少災(zāi)害人員傷亡，是否能夠在災(zāi)后提供應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)和臨時避難環(huán)境，是否能夠在恢復(fù)、重建階段滿足城市的日常生活、生產(chǎn)需求。（4）經(jīng)濟維度。實際情況是否能夠減低自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失，減弱經(jīng)濟活動所受的災(zāi)害影響。從上述微觀、宏觀兩個層面來看，應(yīng)急物資儲備能力的生成需要強有力的物資儲備品種規(guī)范格局來支撐。

作為國家應(yīng)急體系中的突擊力量，在各類搶險救援任務(wù)中，武警部隊沖鋒在前、勇挑重擔(dān)。考慮武警部隊任務(wù)的性質(zhì)和環(huán)境，其應(yīng)急物資保障可以更多地使用地方資源。即，武警部隊可以利用地方力量，實施應(yīng)急物資的協(xié)同保障[4]。具體來看，在應(yīng)急物資儲備層面，這種協(xié)同保障可以表述為：（1）對應(yīng)急行動急需、部隊易籌措的物資，需要以部隊儲備為主；（2）對部隊不易籌措、專用性強、技術(shù)含量高、不易儲備的物資，以國家專供、地方專儲為主；（3）對軍民通用、兼容性強的物資，則應(yīng)依托地方儲備。可以看出，這種應(yīng)急物資軍地協(xié)同儲備方式，既有利于武警部隊輕裝上陣，也便于部隊集中力量，完成各種搶險救災(zāi)處置任務(wù)[5]。很顯然，如何充分整合分別儲備于武警部隊和地方的應(yīng)急物資，如何建立強有力的軍地協(xié)同機制，是形成上述高效應(yīng)急物資儲備格局的關(guān)鍵。

1 應(yīng)急物資協(xié)同儲備四種模式的分析

“分類分級落實儲備責(zé)任，完善儲備模式，創(chuàng)新儲備管理機制”，已經(jīng)成為加快健全統(tǒng)一的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備體系的重中之重[6]。政府儲備是物資儲備的“主力軍”，是我國戰(zhàn)略和應(yīng)急物資最主要、最直接、最可靠的來源[7]。從層次上看，政府儲備可以分為中央儲備和省、市、縣等各級地方儲備。

地方儲備的功能定位側(cè)重于服務(wù)地方區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和本地區(qū)應(yīng)急供應(yīng)[8]。即，地方政府按照屬地原則，地方應(yīng)建立適應(yīng)本地區(qū)自然地理、社會經(jīng)濟特點的常用救援器材和生產(chǎn)生活物資儲備。因此，著眼“儲什么”，地方應(yīng)堅持“以儲致用”的方針優(yōu)化儲備結(jié)構(gòu)；聚焦“誰來儲”，地方應(yīng)堅持“效率優(yōu)先”的方針健全儲備體系；破解“怎么儲”，地方應(yīng)堅持“形式多樣”的方針完善儲備模式[9]。

為了實現(xiàn)軍地多部門、多領(lǐng)域、多方向共同處理急難險重任務(wù)能力的提升，區(qū)分自然災(zāi)害種類和自然災(zāi)害規(guī)模、范圍邊界，需要制定精準(zhǔn)、細化的軍地協(xié)同指揮預(yù)案，需要加強應(yīng)急專家（組）和應(yīng)急科技決策支撐手段，需要提升軍地各級應(yīng)急指揮能力。同樣，在應(yīng)急物資儲備層面，應(yīng)對自然災(zāi)害時，也需要充分使用“以儲致用”、“效率優(yōu)先”、“形式多樣”的思維，建立滿足搶險救災(zāi)時效性需求的應(yīng)急物資軍地協(xié)同儲備模式。

基于“部隊需求、地方滿足”的原則[10]，應(yīng)急物資協(xié)同儲備可分為虛擬協(xié)同儲備、實體協(xié)同儲備、企業(yè)參與的協(xié)同儲備和生產(chǎn)能力協(xié)同儲備四種主要模式：

（1）虛擬協(xié)同儲備模式。虛擬協(xié)同儲備的特點是，部隊與地方不設(shè)置共同的實體應(yīng)急物資儲備倉庫；應(yīng)對自然災(zāi)害所需的應(yīng)急物資，根據(jù)部隊、地方在搶險救災(zāi)時的任務(wù)特征和應(yīng)急物資的屬性，分別儲備于部隊和地方，且儲備所有權(quán)也分別屬于部隊和地方。在這種情況下，部隊參與地方制定應(yīng)急物資儲備規(guī)模、品類和結(jié)構(gòu)的決策過程。通過信息系統(tǒng)，部隊在搶險救災(zāi)時，可以實時地掌握地方應(yīng)急物資儲的情況，并及時查找到儲備于地方的應(yīng)急物資。通過統(tǒng)籌應(yīng)急物資儲備計劃，虛擬協(xié)同儲備模式，可以使應(yīng)急物資儲備體系更加精益化；但虛擬協(xié)同儲備模式的基礎(chǔ)工作量大，且儲備計劃必須進行集中式管理。

（2）實體協(xié)同儲備模式。實體協(xié)同儲備模式是指部隊與地方在合適的地點建設(shè)共有應(yīng)急物資儲備倉庫，用于儲備搶險救災(zāi)所需的應(yīng)急物資；并共同制定應(yīng)急物資的儲備策略。在實體協(xié)同儲備模式的實施過程中，部隊和地方可以共同出資建立、管理應(yīng)急儲備。當(dāng)倉庫的儲備規(guī)模達到一定級別時，也可以由第三方服務(wù)公司負責(zé)應(yīng)急物資的儲備管理工作；其前提是第三方服務(wù)公司、部隊和地方需要建立可靠的應(yīng)急物資儲備信息溝通渠道。對于實體協(xié)同儲備模式而言，其優(yōu)勢在于應(yīng)急物資由部隊和地方共同掌握，實物清晰可見；其劣勢在于應(yīng)急物資儲備管理權(quán)力和義務(wù)的不明晰，且易產(chǎn)生較高的應(yīng)急物資儲備運作成本。

（3）企業(yè)參與的協(xié)同儲備模式。以供應(yīng)商身份出現(xiàn)，企業(yè)與軍地之間建立穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。在此基礎(chǔ)上的企業(yè)參與的協(xié)同儲備模式將應(yīng)急物資的管理權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)交于供應(yīng)商?？紤]有限的應(yīng)急物資儲備流動資金，為了盡可能地提高應(yīng)急物資儲備規(guī)模、豐富應(yīng)急物資儲備品類和完善應(yīng)急物資儲備結(jié)構(gòu)，企業(yè)參與的協(xié)同儲備模式可以使供需雙方的責(zé)任與權(quán)力更加平衡和明確；但也會形成涉及“軍-政-企”三方復(fù)雜的多部門、多領(lǐng)域、多方向的應(yīng)急物資儲備管理問題。

（4）生產(chǎn)能力協(xié)同儲備模式。生產(chǎn)能力協(xié)同儲備是指軍隊和政府根據(jù)應(yīng)對非常規(guī)應(yīng)急突發(fā)事件的需要，通過制造企業(yè)建造并維持一定的富余生產(chǎn)能力或直接選擇具有一定富余生產(chǎn)能力的企業(yè)簽訂協(xié)議，在應(yīng)急事件爆發(fā)時，要求其快速投產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)為受害地區(qū)提供約定的應(yīng)急物資。生產(chǎn)能力儲備的優(yōu)勢是一旦事發(fā)區(qū)域需要某種應(yīng)急物資且實物儲備數(shù)量供應(yīng)不足或無法供應(yīng)時，生產(chǎn)企業(yè)就可以迅速投產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，對一些持續(xù)時間較長的非常規(guī)應(yīng)急突發(fā)事件能持續(xù)地向災(zāi)害地區(qū)提供應(yīng)急物資。

總之，在武警部隊與地方政府建立應(yīng)急物資儲備協(xié)同機制時，應(yīng)綜合比較四種協(xié)同儲備模式的適用范圍、投入成本和運作機制等因素，同時選擇一種或幾種模式，以建立優(yōu)化的應(yīng)急物資協(xié)同儲備機制，實現(xiàn)應(yīng)急物資的高效儲備，達到精益儲備、盤活儲備、降低儲備成本、提升資金利用率及應(yīng)對自然災(zāi)害能力等目的。

2 應(yīng)急物資儲備協(xié)同機制實施的策略

武警部隊和地方政府在實施應(yīng)急物資協(xié)同儲備機制時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況選擇合理的協(xié)同儲備方式。當(dāng)然，不管選擇什么協(xié)同儲備模式，在軍地協(xié)同關(guān)系基礎(chǔ)上建立高效的協(xié)調(diào)、聯(lián)動機制是核心，應(yīng)該在滿足部隊搶險救災(zāi)所需應(yīng)急物資的情況下，達到精益儲備、盤活儲備、降低儲備成本的目的[11]。為了達到這種目的，就應(yīng)該要用以下實施策略：

（1）加強常態(tài)協(xié)調(diào)聯(lián)系。地方政府與武警部隊?wèi)?yīng)建立聯(lián)席會議制度，定期組織針對應(yīng)急物資儲備的會商分析。各級武警部隊?wèi)?yīng)分別參加同級地方政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)調(diào)機構(gòu)，以加強日常業(yè)務(wù)聯(lián)系。

（2）建立定期通報制度。各級地方政府與武警部隊建立關(guān)于應(yīng)急物資儲備的定期通報制度。對有前置征兆（如，汛期來臨）的自然災(zāi)害，應(yīng)及時相互通報應(yīng)急物資儲備情況，并會商研判區(qū)域自然災(zāi)害風(fēng)險形式。

（3）建立聯(lián)絡(luò)員制度。地方應(yīng)急管理局與所在地武警部隊?wèi)?yīng)指定負責(zé)日常聯(lián)系聯(lián)絡(luò)員，實現(xiàn)常態(tài)化的對接協(xié)調(diào)應(yīng)急物資儲備相關(guān)事宜。各級地方政府應(yīng)急管理部門要與所在地武警部隊建立可靠的通信手段，實現(xiàn)與相應(yīng)武警指揮機構(gòu)的互聯(lián)互通。

（4）加強應(yīng)急物資儲備計劃的銜接。武警部隊和地方政府，應(yīng)共同做好應(yīng)急物資儲備計劃的對接工作。應(yīng)結(jié)合應(yīng)對自然災(zāi)害的應(yīng)急物資性質(zhì)，科學(xué)確定應(yīng)急物資儲備的規(guī)模，優(yōu)化儲備結(jié)構(gòu)。

（5）健全應(yīng)急物資基礎(chǔ)信息的管理。對應(yīng)急物資品類、規(guī)格等基礎(chǔ)資料和現(xiàn)有應(yīng)急物資儲備情況等基礎(chǔ)資料進行收集，統(tǒng)計同品類、規(guī)格的應(yīng)急物資，并進行資源整合；借助信息系統(tǒng)，完成對分類應(yīng)急物資儲備狀況的掌握。

（6）建立儲備信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺。信息是物資保障能力的重要支撐，是構(gòu)建軍地應(yīng)急物資儲備體系的關(guān)鍵，應(yīng)堅持平臺理念、數(shù)據(jù)思維、保密原則，按照分類管理、軍地兼容的原則，運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)，建立軍地一體的資源管控平臺，精準(zhǔn)掌握儲備物資數(shù)量、種類、型號和分布情況，實時進行補充和調(diào)撥。加強硬件建設(shè)，以已有的信息平臺為依托，在保證信息安全的情況下，規(guī)范信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一相關(guān)信息接口，實現(xiàn)物資儲備與需求信息的互聯(lián)互通。強化軟件建設(shè)，開發(fā)諸如指揮系統(tǒng)、查詢系統(tǒng)、管理系統(tǒng)等應(yīng)急物資儲備相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過共享化的信息平臺，實現(xiàn)應(yīng)急儲備物資資源與保障需求的精準(zhǔn)對接，增強儲備物資保障的精確性、可靠性和時效性。

（7）建立完善的協(xié)議。無論是虛擬協(xié)同儲備還是實體協(xié)同儲備，要以協(xié)議形式確定軍地之間的協(xié)同儲備目的；軍地之間應(yīng)建立一套完整和完善的應(yīng)急物資儲備流動協(xié)議細則；企業(yè)參與協(xié)同儲備時，應(yīng)建立有效的合作激勵機制。

3 建立應(yīng)急物資軍地協(xié)同儲備機制應(yīng)注意的問題與解決方法

我國的地方儲備分為省、市、縣三級。在這種三級應(yīng)急物資儲備體系下，存在應(yīng)急物資采購集約力度弱、應(yīng)急物資倉庫數(shù)量眾多、應(yīng)急物資庫存金額高等問題，也存在較大的倉庫管理風(fēng)險。具體包括：

（1）各級應(yīng)急物資自有庫存高，通用物資金額與呆滯物資庫存金額居高不下，應(yīng)急物資流轉(zhuǎn)效率低。

（2）地方儲備橫向、縱向協(xié)同管理難，未形成有效的區(qū)域儲備協(xié)同合作，致使儲備效能難提升。

（3）單據(jù)流程不規(guī)范。各級地方的應(yīng)急物資儲備存在單據(jù)操作不統(tǒng)一、流程不規(guī)范問題，存在儲備賬實不符，有較大的應(yīng)急物資儲備管理風(fēng)險。

（4）儲備集中率底。應(yīng)急資源儲備較分散，人力、倉庫、設(shè)施存在交叉冗余，存在應(yīng)急資源分配不合理、管理優(yōu)勢不突出的問題。

建立應(yīng)急物資軍地協(xié)同儲備機制時，需要有效化解上述問題和風(fēng)險，其解決方法為：

（1）做優(yōu)做強省級應(yīng)急物資儲備。充分考慮省域應(yīng)急物資儲備網(wǎng)絡(luò)的整體布局，結(jié)合省域物流服務(wù)水平和物流成本，充分考慮省域物流樞紐的布局情況，設(shè)置省級應(yīng)急物資儲備中心，并加強省級、市級應(yīng)急儲備的協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)。

（2）推進市級應(yīng)急物資儲備的標(biāo)準(zhǔn)化。結(jié)合省情，對市級應(yīng)急物資儲備建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、評定方法和管理流程等進行完善，制定市級應(yīng)急物資儲備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案。根據(jù)軟硬件條件、基礎(chǔ)管理水平等因素，開展市級應(yīng)急物資儲備建設(shè)試點工作，試點建成后，總結(jié)經(jīng)驗，進行推廣。

（3）精簡縣級應(yīng)急物資儲備。減少低效冗余的縣級應(yīng)急物資儲備，降低縣級應(yīng)急物資儲備管理工作量與管理風(fēng)險。

（4）完善應(yīng)急物資儲備“倉儲-配送”一體化體系。持續(xù)完善與“省-市”兩級集中應(yīng)急物資儲備架構(gòu)相適應(yīng)的運輸配送體系，整合配送資源，創(chuàng)新配送模式，提升服務(wù)水平，保障服務(wù)質(zhì)量，確保應(yīng)對自然災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急物資供給。

4 結(jié)論

總之，在“強調(diào)協(xié)同完善多元儲備模式”的當(dāng)下，地方儲備主要以防范化解本地區(qū)風(fēng)險事故提供生活必需的物資保障為主?？紤]武警部隊任務(wù)的性質(zhì)和環(huán)境，應(yīng)急物資儲備協(xié)同，既有利于武警部隊輕裝上陣，也便于部隊集中力量，完成各種搶險救災(zāi)處置任務(wù)。協(xié)同機制描述了武警部隊?wèi)?yīng)急物資儲備、各級地方政府分布式應(yīng)急物資儲備的協(xié)調(diào)。良好的協(xié)調(diào)機制，一方面，可以大幅度減少應(yīng)急物資儲備占用資金的總量，提高應(yīng)對自然災(zāi)害所需資金的使用效率；另一方面，由于資金占用壓力的減小，也可以為應(yīng)急物資儲備品類的豐富和結(jié)構(gòu)完善，提供更大空間。同時，武警部隊與地方政府建立應(yīng)急物資儲備協(xié)同機制，可以完善應(yīng)對自然災(zāi)害的軍地協(xié)同聯(lián)動，提高自然災(zāi)害的救助水平和搶險救災(zāi)效果，為積極應(yīng)對自然災(zāi)害、做好救災(zāi)應(yīng)急物資保障提供有力支持。