宋淑華 關(guān)智精 李文妍

我國全民健身服務(wù)政策法規(guī)的密度、寬度和高度

宋淑華 關(guān)智精 李文妍

（云南師范大學(xué)，體育學(xué)院，云南 昆明 650500）

梳理了2009年-2021年全民健身服務(wù)文件（含政策、條例、意見、方案等），從文件發(fā)布的時(shí)間密度、寬度和高度等方面進(jìn)行比較分析?？傮w來看，政策法規(guī)發(fā)布可歸納為初建階段、規(guī)范階段和創(chuàng)新階段，2016年是國民體質(zhì)健康政策發(fā)文的突增年，之后進(jìn)入穩(wěn)步態(tài)勢(shì)階段。政策發(fā)文機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“單子型”“雙子型”和“多子型”特征。政策主題涉及領(lǐng)域廣，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變的與時(shí)俱進(jìn)的趨勢(shì)，多部門合作的深度和廣度明顯加強(qiáng)。未來亟待體育與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的深度融合，推動(dòng)新時(shí)代全民健身向現(xiàn)代化、融合化、智能化發(fā)展。在落實(shí)全民健身國家戰(zhàn)略，助力健康中國建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計(jì)。在疫情防控常態(tài)化下，不斷完善全民健身計(jì)劃，促進(jìn)全民健身與全民健康深度融合。

全民健身；政策法規(guī)；密度；寬度；高度

我國國民體質(zhì)健康發(fā)展受益于國家政策的推動(dòng)，與國民體質(zhì)健康相關(guān)的政策和實(shí)施方案日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和研究的熱點(diǎn)。國民體質(zhì)健康政策的演變，反映了政府針對(duì)國民體質(zhì)健康問題的治理理念和發(fā)展規(guī)律。2021年7月18日，國務(wù)院印發(fā)《全民健身計(jì)劃（2021―2025年）》，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這是2009-2021年間中國政府關(guān)于全民健身服務(wù)的第65個(gè)文件。國家對(duì)全民健身越發(fā)重視，科學(xué)健身和全民參與運(yùn)動(dòng)已成為一種新常態(tài)，科學(xué)健身素養(yǎng)正在逐日提升。

國民體質(zhì)健康政策涉及的范圍很廣。在進(jìn)行政策文本檢索之前，應(yīng)該對(duì)國民體質(zhì)健康政策的概念進(jìn)行界定，這樣有利于在政策文本的篩選過程中更準(zhǔn)確地構(gòu)建政策文本數(shù)據(jù)庫。本研究借鑒并融合“健康寓于萬策”“跨部門治理”“整體健康觀”等理念，認(rèn)為國民體質(zhì)健康政策是由中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委單獨(dú)或聯(lián)合頒布的，多領(lǐng)域內(nèi)能夠增強(qiáng)國民體質(zhì)的規(guī)章、條例、辦法等規(guī)范性文件。其外延包括教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)等政策。本文在梳理2009-2021年間的全民健身服務(wù)文件（含政策、條例、意見、方案等）基礎(chǔ)上，從文件發(fā)布的時(shí)間密度、涉及國務(wù)院及各部門聯(lián)合發(fā)文的寬度和制定部門的高度三個(gè)維度進(jìn)行綜述，可全面洞觀中國政府在應(yīng)對(duì)全民健身方面的積極態(tài)度，并縱觀時(shí)代背景，梳理全民健身政策的發(fā)展歷程，展望全民健身未來的發(fā)展方向。

1 關(guān)于全民健身服務(wù)政府文件的時(shí)間密度

改革開放以來，我國的法制建設(shè)不斷深入，全民健身體育的政策法規(guī)不斷完善，特別是《綱要》的頒布、《體育法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國全民健身體育正逐步進(jìn)入有法可依、依法治體的軌道。針對(duì)中國全民健身的強(qiáng)烈需求，中國政府近些年來連續(xù)出臺(tái)了大量的全民健身政策文件，2009年-2021年間平均每年出臺(tái)5個(gè)，共計(jì)65個(gè)（圖1）。以求在應(yīng)對(duì)國民體質(zhì)下降和促進(jìn)全民健身等問題時(shí)，發(fā)揮政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、示范引領(lǐng)、監(jiān)督管理等方面的作用。政策法規(guī)建設(shè)是近年來我國全民健身得以持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，總體來看經(jīng)歷三個(gè)階段。

圖1 2009-2021年國務(wù)院及各部委全民健身系列政策出臺(tái)數(shù)目

第一，初建階段（2009年-2013年）。2009年出臺(tái)2份文件，一份是1月7日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2009年起每年8月8日定為“全民健身日”。“全民健身日”已成為一個(gè)標(biāo)桿，在推動(dòng)全民健身長效化、機(jī)制化中發(fā)揮了引導(dǎo)作用。另一份是2009年10月1日國務(wù)院發(fā)布的《全民健身?xiàng)l例》，這是首部以全民健身為宗旨的行政性法規(guī)，引發(fā)了全民健身的熱潮。2010年3月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕22號(hào)）（以下簡稱22號(hào)文），從十二個(gè)方面提出了新時(shí)期加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)任務(wù)和政策措施；為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》，充分發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)在調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生等方面的積極作用，國家體育總局制定并印發(fā)《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，切實(shí)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2013年12月16日，國家體育總局等有關(guān)部門為構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系，激發(fā)廣大人民群眾參加體育鍛煉的積極性和主動(dòng)性，出臺(tái)了《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》進(jìn)而增強(qiáng)體育意識(shí)，提高全民族的身體素質(zhì)。

第二，規(guī)范階段（2014年-2017年）。2014年-2015年間，政策發(fā)布呈不溫不火穩(wěn)步前進(jìn)態(tài)勢(shì)。2014年出臺(tái)了5份文件，其中3月國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》，作為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，體育產(chǎn)業(yè)也面臨著“融合促升級(jí)”的發(fā)展趨勢(shì)，跨領(lǐng)域合作，跨區(qū)域合作，深化國際交流，同時(shí)加速完善體育產(chǎn)業(yè)鏈，培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，使體育服務(wù)產(chǎn)業(yè)更具發(fā)展活力；2016年16份政策文件密集出臺(tái)，以2016年10月的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》和11月出臺(tái)的《冰雪運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃（2016―2025年）》為典型代表，對(duì)大力推進(jìn)全民健身和冰雪運(yùn)動(dòng)的繁榮健康發(fā)展提供了優(yōu)良的政策環(huán)境。2017年7份文件出臺(tái)，其中12月份國家體育總局牽頭出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)全民健身進(jìn)家庭的指導(dǎo)意見》，凸顯出體育健身文化是家庭文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)家庭和諧幸福的重要基礎(chǔ)。這些文件的出臺(tái)為規(guī)范全民健身活動(dòng)開展提供了政策依據(jù)，明確了思路和步驟。

第三，創(chuàng)新階段（2018年至今）。2019年再次爆發(fā)，共有7份文件出臺(tái)，隨后進(jìn)入穩(wěn)步階段。截至2021年7月，已有5份文件發(fā)布。縱觀全民健身相關(guān)政策的出臺(tái)，不難發(fā)現(xiàn)在國務(wù)院、國家體育總局、教育部、國家旅游局的規(guī)劃下全民健身呈現(xiàn)一片生機(jī)勃勃之勢(shì)。這些政策法規(guī)的出臺(tái)為全民健身事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了有力保障。

2 關(guān)于全民健身服務(wù)政府文件涉及部門的寬度

圖2為按全民健身系列政策文件發(fā)文部門數(shù)量的各類別所占比例。

其中，單部門發(fā)文和兩部門聯(lián)合發(fā)文最多，分別占總體的49.23%和26.15%，多部門聯(lián)合發(fā)文占總體發(fā)文的50.77%；其次，6個(gè)以上單位聯(lián)合發(fā)文占比13.85%。僅在2012年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年文化建設(shè)的意見》中，聯(lián)合的部門就包括中組部、中宣部、教育部、民政部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、體育總局、國家旅游局、解放軍總政治部、中華全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)、全國老齡辦這16個(gè)部門；在2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下老年人體育工作的意見》中，聯(lián)合發(fā)文的部門包括了體育總局、國家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、文化部、衛(wèi)生計(jì)生委、國家旅游局、全國老齡辦、中華全國總工會(huì)、全國婦聯(lián)、全國殘聯(lián)12部門；在2020年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)體育俱樂部發(fā)展的意見》中，聯(lián)合發(fā)文的部門就有體育總局、教育部、公安部、民政部、人力資源社會(huì)保障部等多個(gè)相關(guān)部門?？梢?，全民健身服務(wù)政策逐漸變成不僅僅局限于一個(gè)部門執(zhí)行，而是更多部門合作，涉及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，其深度和廣度得到明顯加強(qiáng)。

3 關(guān)于全民健身政府文件發(fā)文次數(shù)和高度

圖3是相關(guān)部門發(fā)文次數(shù)從多到少的排序以及排名前18的部門的發(fā)文次數(shù)。

圖3 各部門發(fā)文次數(shù)（單位：個(gè)）

其中，國家體育總局發(fā)文數(shù)量最多，高達(dá)42次，占全部的64.6%。國務(wù)院發(fā)文20次，占比30.8%，其為全民健身發(fā)文的最高級(jí)別；發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部、國家旅游局、文化和旅游部（2018年3月17日,文化部、國家旅游局合并為文化和旅游部）、廣電總局發(fā)文均在6次及以上。且2016年、2019年，國務(wù)院發(fā)文均為4次，可見，中央政府對(duì)全民健身的重視程度正在加深。此外，在中央政府和各部委的全民健身政策文件指導(dǎo)下，各地方政府也都跟進(jìn)出臺(tái)了相應(yīng)的全民健身政策性文件并陸續(xù)落地。值得注意的是，青少年是國家的未來和民族的希望，促進(jìn)青少年健康是實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》中提到：“將青少年作為實(shí)施全民健身計(jì)劃的重點(diǎn)人群，大力普及青少年體育活動(dòng)，提高青少年身體素質(zhì)?！弊?016年起，教育部單獨(dú)及聯(lián)合發(fā)文多達(dá)10次，其對(duì)青少年群體體質(zhì)健康的重視程度可見一斑。特別是教育部在推進(jìn)全國青少年校園足球工作（發(fā)文4份）和深化體教融合方面發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。

4 全民健身政策的發(fā)展歷程

4.1 繼續(xù)乘夏奧和冬奧之勢(shì)，促全民健身之風(fēng)，中國體育事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代

2008年北京奧運(yùn)會(huì)取得圓滿成功之后，激起了億萬中國人民群眾的體育熱情，為了紀(jì)念北京奧運(yùn)會(huì)成功舉辦，自2009年起，將每年的8月8日定為“全民健身日”。同年公布的《全民健身?xiàng)l例》中規(guī)定公共體育設(shè)施在全民健身日應(yīng)向群眾免費(fèi)或優(yōu)惠開放，并免費(fèi)提供健身指導(dǎo)服務(wù)。全民健身政策借北京奧運(yùn)之勢(shì)，將體育運(yùn)動(dòng)文化從奧運(yùn)會(huì)推向全民推向社會(huì)，鼓勵(lì)各地開展起了全民健身活動(dòng)。緊接著第二年，全民健身政策針對(duì)性地對(duì)體育產(chǎn)業(yè)、職工體育、農(nóng)村體育以及全民健身志愿服務(wù)提出了相關(guān)要求與改革方案。此后，全民健身政策的主體目標(biāo)在于使體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)。一個(gè)體育強(qiáng)國，不只是競(jìng)技體育強(qiáng)，群眾體育和學(xué)校體育也要強(qiáng)，體育產(chǎn)業(yè)、社區(qū)及農(nóng)村體育也要發(fā)展興盛。

在進(jìn)入第十二個(gè)五年計(jì)劃后，全民健身政策從總體上對(duì)體育產(chǎn)業(yè)開始進(jìn)行調(diào)整。2008年奧運(yùn)會(huì)舉辦以來，各項(xiàng)體育工作取得進(jìn)步，體育事業(yè)迎來蓬勃發(fā)展的新時(shí)期，國家大力倡導(dǎo)全民健身，人民群眾體育意識(shí)增強(qiáng)?！笆濉逼陂g，我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾依然是廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會(huì)體育資源相對(duì)不足之間的矛盾，2011年國務(wù)院印發(fā)《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》，為“十二五”體育事業(yè)發(fā)展做出了全方位的規(guī)劃。到2012年，面對(duì)老齡化嚴(yán)峻的形勢(shì)，發(fā)展老年體育是全民健身政策的關(guān)注點(diǎn)。到2013年，全國實(shí)施《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》，目的是為了鼓勵(lì)民眾參與體育鍛煉以增強(qiáng)體質(zhì)，提高運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平，尤其是青少年與兒童。同年還印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全國青少年校園足球工作的意見》，重點(diǎn)提高校園足球普及水平，中國的體育事業(yè)進(jìn)入了前所未有的發(fā)展時(shí)期。

北京冬奧會(huì)極大激發(fā)了人民群眾走出家門參與冰雪運(yùn)動(dòng)、參與全民健身的熱情。為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，推動(dòng)形成供給豐富、布局合理、功能完善的健身設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，國家發(fā)改委繼續(xù)加大投資，支持體育公園、全民健身中心、公共體育場(chǎng)中標(biāo)準(zhǔn)田徑跑道和標(biāo)準(zhǔn)足球場(chǎng)地、社會(huì)足球場(chǎng)地、健身步道、戶外運(yùn)動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)體育健身和運(yùn)動(dòng)休閑成為普遍的生活方式，而這一熱潮將在未來繼續(xù)。

4.2 大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)體育消費(fèi)，推進(jìn)健康中國建設(shè)和全民健身政策上升為國家戰(zhàn)略

2014年全民健身上升為國家戰(zhàn)略，發(fā)展體育事業(yè)的基本任務(wù)是全民健身，全民健身的根本目標(biāo)是增強(qiáng)國民體質(zhì)、提高國民健康水平，全民健身戰(zhàn)略已成為全體人民增強(qiáng)體魄、幸福生活的基礎(chǔ)保障。中國體育產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，體育產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要力量，全民健身政策重點(diǎn)突出在體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育消費(fèi)、健康養(yǎng)老服務(wù)等方面，其中兩次文件主題提出要加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育消費(fèi)來推動(dòng)大眾健身。截至2013年底，全國體育場(chǎng)地?cái)?shù)即達(dá)169.46萬個(gè)，至2015年底，我國人均體育場(chǎng)地面積至少達(dá)到1.57 m2，截至2015年我國經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例為33.9%，比2007年提高了5.7個(gè)百分點(diǎn)。然而全民健身地區(qū)間發(fā)展仍然不平衡，公共體育服務(wù)體系尚未完善。進(jìn)入“十三五”的第一年，我國就頒布了16份全民健身文件，發(fā)展全民健身進(jìn)入了一個(gè)高峰時(shí)期，全民健身政策更加細(xì)化，規(guī)劃更具針對(duì)性，其中出現(xiàn)的主題包括體育產(chǎn)業(yè)、全民健身中心、體育旅游、青少年體育、冰雪運(yùn)動(dòng)、水上運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、山地戶外運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)、航天運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)等?！笆糯蟆币詠恚袊厣鐣?huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期，全民健身政策更上一個(gè)臺(tái)階。十九大報(bào)告中提出：把治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行?，建立健全健康教育體系，提升全民健康素養(yǎng)，推動(dòng)全民健身與全民健康深度融合，推進(jìn)健康中國建設(shè)，促進(jìn)體醫(yī)融合，著重提高居民的健康水平。全民健身對(duì)于國家而言重要性不斷提升，隨著時(shí)代發(fā)展的潮流，全民健身在今后依然是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

5 結(jié)論與建議

本研究對(duì)2009年-2021年間65份國民體質(zhì)健康政策從政策文本的密度、寬度和高度三方面進(jìn)行了考察。研究發(fā)現(xiàn)：從2009年-2021年全民健身政策發(fā)文密度的變化分為三個(gè)階段，分別是初建階段、規(guī)范階段和創(chuàng)新階段。在規(guī)范階段經(jīng)歷了一次高峰，這一階段發(fā)文密度增加，發(fā)文較為密集，2016年是國民體質(zhì)健康政策發(fā)文的突增年，之后進(jìn)入穩(wěn)步態(tài)勢(shì)的創(chuàng)新階段；政策發(fā)文機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出“單子型”“雙子型”和“多子型”特征；政策主題涉及領(lǐng)域廣，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變的與時(shí)俱進(jìn)的趨勢(shì)，多部門合作的深度和廣度得到明顯加強(qiáng)，部分政策發(fā)布呈現(xiàn)多部門合作，多元化治理；中央政府對(duì)全民健身高度重視，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，重視程度正在加深。未來，亟待體育與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的深度融合，推動(dòng)新時(shí)代全民健身向現(xiàn)代化、融合化、智能化發(fā)展。在落實(shí)全民健身國家戰(zhàn)略，助力健康中國建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計(jì)。在疫情防控常態(tài)化下，不斷完善全民健身計(jì)劃，促進(jìn)全民健身與全民健康深度融合。

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The Density, Width and Height of China Fitness Service Policies and Regulations

SONG Shuhua, etal.

( Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

云南省哲學(xué)社會(huì)基金規(guī)劃項(xiàng)目（YB2020098)、第二批省級(jí)一流課程、省級(jí)研究生優(yōu)質(zhì)課程共同資助。

宋淑華（1971—），博士，副教授，研究方向：運(yùn)動(dòng)與健康。

關(guān)智精（1996—），碩士生，研究方向：全民健身。