楊舸

摘 要：日本是亞洲最早完成人口轉(zhuǎn)變、目前人口老齡化程度最高的國家。日本的人口轉(zhuǎn)變具有典型的“東亞模式”特征，快速的人口老齡化和人口城鎮(zhèn)化，以及地區(qū)間的人口遷移，使得日本一直面臨區(qū)域人口增減分化和老齡化地區(qū)差異擴(kuò)大問題。人口自然變動和機(jī)械變動的疊加使得這一趨勢持續(xù)擴(kuò)大和強(qiáng)化，加深了人口因素對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)。日本政府開展了一系列制度建設(shè)，包括打造生育友好環(huán)境、實(shí)施地方振興戰(zhàn)略、實(shí)施過疏地域活性化措施和完善國民基礎(chǔ)社會保障體系等。中國剛剛進(jìn)入人口負(fù)增長階段，少子化、老齡化和區(qū)域人口增減分化將成為現(xiàn)階段人口發(fā)展的基本特征，需要借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，從鼓勵生育、加大農(nóng)村投入、縮小地區(qū)差距等角度開展政策儲備。

關(guān)鍵詞：區(qū)域人口增減分化；人口遷移；人口老齡化

中圖分類號：C924.3/.7?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?? 文章編號：1004-2458（2023）06-0051-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.06.006

依據(jù)日本內(nèi)閣統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2010年日本全國總?cè)丝跒?2 806萬人，2011年下降為12 783萬人，正式開啟人口負(fù)增長，并持續(xù)至今。相伴隨的還有區(qū)域人口增減與人口老齡化程度的分化，由于人口繼續(xù)向大都市圈聚集，造成偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的人口負(fù)增長、人口老齡化進(jìn)展更快，給當(dāng)?shù)厣鐣c經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了深遠(yuǎn)的影響。中國于2021-2022年首次出現(xiàn)了人口負(fù)增長，持續(xù)的人口遷移流動使得地區(qū)間人口增減趨勢和人口老齡化進(jìn)展不一致，將面臨與日本類似的現(xiàn)象和問題。那么，日本的區(qū)域人口增減與人口老齡化分化在過去是如何發(fā)展的？日本政府采取了哪些政策措施來應(yīng)對？本文將闡述日本區(qū)域人口增減分化與人口老齡化差異進(jìn)程的發(fā)展路徑，分析人口遷移在其中的影響機(jī)制，并總結(jié)日本在這一過程中的政策安排，為中國積極應(yīng)對人口老齡化提供參考。

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

日本是亞洲率先完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及老齡化程度最深的國家，其國內(nèi)存在大規(guī)模人口遷移流動，在日本高速城鎮(zhèn)化時期（1956—1970），首都圈（東京、神奈川、埼玉、千葉）遷入476萬人、大阪圈（大阪、兵庫、京都、奈良）遷入210萬人、名古屋圈（愛知、岐阜、三重）遷入61萬人，三大都市圈共遷入747萬人［1］。隨著人口增速下降，人口遷移的總量也在下降，但人口向以大城市為核心的都市圈集聚的趨勢沒有發(fā)生改變，尤其東京大都市圈仍然是人口遷移的流入中心［2］。從而產(chǎn)生了區(qū)域人口增減分化和人口老齡化程度差異化的問題。由于青年人口大量外遷，許多鄉(xiāng)村出現(xiàn)了人口過疏現(xiàn)象，日本政府從1960年代開始關(guān)注這些農(nóng)村的發(fā)展問題。1990—1995年期間，全國有378個市町村的人口增加（或保持不變），約占全部市町村的21.3%，1995—2000年期間人口增加的市町村數(shù)量減少為267個，約占全部市町村的15%［3］。2017年，日本過疏化市町村有817 個，占全國市町村總數(shù)的 47%，過疏化地區(qū)的土地面積占日本國土的一半以上［4］。人口過疏的鄉(xiāng)村地區(qū)人口高齡化，財(cái)政來源萎縮，給當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來顯著負(fù)面影響［5］，而城市的過疏化問題也日益顯現(xiàn)［6］。人口遷出和自然增長下降是導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村人口過疏的重要原因［7］。2000年，日本全國的老齡化率（65歲及以上人口占比）為17.2%，東京都約為16%，而山口、愛媛等邊遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則高達(dá)50%，人口遷移對老齡化區(qū)域差異的貢獻(xiàn)率超過80%［8］。為應(yīng)對區(qū)域人口老齡化嚴(yán)重和人口衰減的問題，日本學(xué)者提出了“限界集落”“有秩序的撤退”等理論方案［9］。

現(xiàn)有中文文獻(xiàn)主要探討日本整體的人口負(fù)增長和人口老齡化，對于其區(qū)域差異及人口遷移在其中的影響機(jī)制研究較少。然而，人口遷移流動造成的區(qū)域人口增減分化和老齡化區(qū)域差異化，使得區(qū)域人口問題的復(fù)雜性超過其整體層面。本文研究和闡釋日本在整體人口負(fù)增長開始后，區(qū)域面臨的人口負(fù)增長和人口老齡化現(xiàn)象，這對判斷中國此問題的未來趨勢及制定應(yīng)對措施具有參考價值。

二、日本的區(qū)域人口增減與人口老齡化

（一）日本的人口轉(zhuǎn)變

在各種社會經(jīng)濟(jì)因素的影響下，人口再生產(chǎn)類型從“高出生率、低死亡率和高自然增長率”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗统錾?、低死亡率和低自然增長率”的狀態(tài)，被稱之為人口轉(zhuǎn)變。在人口轉(zhuǎn)變理論中，人口發(fā)展被視為一個連續(xù)的過程，從前現(xiàn)代時期的“高高”模式，到工業(yè)化和現(xiàn)代化階段的“高低”模式，再到現(xiàn)代社會的“低低”模式。在這個過程中，人口轉(zhuǎn)變的階段和速度會因歷史進(jìn)程、發(fā)展階段和國情差異而有所不同。人口轉(zhuǎn)變理論最初是對歐洲國家工業(yè)化和現(xiàn)代化階段人口出生率、死亡率動態(tài)變化過程的描述，但經(jīng)過歷史和科學(xué)的檢驗(yàn)，已被廣泛應(yīng)用于解釋不同國家和地區(qū)的人口發(fā)展過程。尤其是在以日本為代表的東亞國家，人口轉(zhuǎn)變因其快速且周期短的特點(diǎn)而被稱為“東亞模式”。

從生育水平來看，日本的總和生育率（TFR）在1925年高達(dá)5.1，還未開始人口轉(zhuǎn)變，到1949年，總和生育率仍然維持在4.32的高位。此后總和生育率迅速下降，到1957年已經(jīng)降至2.04，低于更替水平。1958—1974年，日本總和生育率始終維持在更替水平上下。1975年之后的30年，日本的生育率緩慢下降，總和生育率在2006年已經(jīng)降至1.32，進(jìn)入極低生育水平階段。從生育率變動來看，日本的人口轉(zhuǎn)變進(jìn)程很快，具有周期短的特點(diǎn)（見圖1）。

人口平均預(yù)期壽命是用于反映人口健康狀況和死亡水平的綜合指標(biāo)。二戰(zhàn)之前，日本人口的平均預(yù)期壽命增長緩慢，1921—1925年日本的男性平均預(yù)期壽命僅為42.06歲，女性僅為43.2歲；1935—1936年男性平均預(yù)期壽命增長至46.92歲，女性增長至49.63歲。二戰(zhàn)之后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提高，醫(yī)療衛(wèi)生條件隨之改善，日本國民的平均預(yù)期壽命迅速提高，男性平均預(yù)期壽命由1947年的50.06歲增長至1960年的65.32歲，女性平均預(yù)期壽命由1947年的53.96歲增長至1960年的70.19歲。此后，日本的平均預(yù)期壽命繼續(xù)增長，超過70歲、80歲的時間點(diǎn)分別是1964年和1996年，成為世界上最長壽的國家之一。

人口轉(zhuǎn)變的結(jié)果之一是人口老齡化。日本是東亞國家中率先出現(xiàn)人口轉(zhuǎn)變的國家，其人口增速下降和人口老齡化的進(jìn)程最快。1970年之前，日本的人口老齡化進(jìn)程是相對緩慢的，65歲及以上人口在總?cè)丝谥械恼急葍H為5%～6%左右。自1970年開始，人口老齡化進(jìn)程加速，依據(jù)聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，65歲及以上人口在總?cè)丝谥械恼急葹?%、14%、21%的時點(diǎn)，分別稱之為輕度老齡化、中度老齡化、重度老齡化社會的起點(diǎn)，日本經(jīng)歷這三個轉(zhuǎn)變點(diǎn)的年份分別是1969年、1995年和2006年，跨度分別為26年、11年。這一進(jìn)程快于幾乎所有的西方發(fā)達(dá)國家。人口轉(zhuǎn)變的結(jié)果之二是人口快速增長后的增速迅速下降。日本在1950—1970年代經(jīng)歷了人口的快速增長，1947年的自然增長率曾高達(dá)19.8‰，1976年仍然達(dá)到10‰。但此后快速下降，自2005年開始人口自然增長率降為負(fù)值，并繼續(xù)下降，2021年降至-6.1‰。

由于東亞國家的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在二戰(zhàn)之后，相比西歐國家更晚，但進(jìn)程更快，這使得東亞模式的人口轉(zhuǎn)變速度比西歐國家更快，東亞模式在短短的幾十年內(nèi)就完成了西歐國家經(jīng)歷了長達(dá)幾個世紀(jì)的人口轉(zhuǎn)變。人口轉(zhuǎn)變的人口紅利期曾推動了東亞的經(jīng)濟(jì)起飛，但東亞模式的人口轉(zhuǎn)變所導(dǎo)致的勞動力短缺、人口老齡化、人口負(fù)增長等問題也會快速出現(xiàn)，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成更大的挑戰(zhàn)。

（二）日本區(qū)域人口的增減分化

區(qū)域性的人口負(fù)增長總是早于全國總?cè)丝诘呢?fù)增長，人口轉(zhuǎn)變不僅伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也與城市化進(jìn)程幾乎相伴相隨，人口從農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)遷往工業(yè)發(fā)展迅速的都市地區(qū)，造成了區(qū)域性的人口負(fù)增長。從日本各都道府縣的人口數(shù)據(jù)來看，早在日本全國總?cè)丝诟咚僭鲩L的1955—1960年，就有26個都道府縣的人口為負(fù)增長，占47個都道府縣數(shù)的一半以上，此時的人口負(fù)增長是因人口大量遷往大都市區(qū)所致。二戰(zhàn)后到1970年是日本城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，從1945年至1955年，日本城鎮(zhèn)化率從27.8%躍升至56.1%，1975年已經(jīng)達(dá)到75.9%。因此，1955—1960年、1960—1965年、1965—1970年均有超過20個都道府縣的人口為負(fù)增長（見圖2）。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩，人口遷移的減少緩解了區(qū)域性的人口負(fù)增長，在1975—1980年和1980—1985年間，人口減少的都道府縣數(shù)量降為1個和3個。1990年后，人口負(fù)增長的都道府縣數(shù)量再次增長，這與日本整體性的人口負(fù)增長密切相關(guān)；從2005年開始，日本的人口自然增長率降為負(fù)值，2010年后總?cè)丝谠鲩L率也降為負(fù)值；2010—2020年，人口負(fù)增長的都道府縣數(shù)量達(dá)到39個。

從最近20年各都道府縣的人口變動來看，區(qū)域人口增減存在以下特征。一是區(qū)域人口負(fù)增長呈現(xiàn)自我加強(qiáng)趨勢。人口負(fù)增長地區(qū)常常是人口外遷較多的地區(qū)，同時也是人口老齡化程度較高的地區(qū)，這使得出生人口數(shù)量不足以抵消死亡人口的增長，在人口機(jī)械負(fù)增長和人口自然負(fù)增長的雙重壓力下，人口負(fù)增長的趨勢很難扭轉(zhuǎn)。二是人口增速在全國平均線以上的都道府縣數(shù)量較少，在全國平均線以下的都道府縣數(shù)量較多，這意味著人口增長高度集中在少數(shù)地區(qū)。三是日本人口由向三大都市圈（東京都市圈、名古屋都市圈和大阪都市圈）集中轉(zhuǎn)變?yōu)橄驏|京都市圈集中。東京都的人口增速遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，而且全國人口增長前五位的都道府縣有四個在東京都市圈，包括東京都、神奈川縣、埼玉縣和千葉縣，而大阪都市圈的大阪府、京都府人口增長已經(jīng)由正轉(zhuǎn)負(fù)。

日本人口減少最快的都道府縣依次是秋田縣、巖手縣、青森縣和山形縣，均位于日本本州島的東北部，屬于日本地域中的東北地方，其人口在2015—2020年間減少了約5%；其次是高知縣、德島縣、長崎縣和山口縣，除長崎縣外，均屬于日本地域中的中部地方，其人口在2015—2020年間減少率超過4%。人口負(fù)增長地區(qū)不只是偏遠(yuǎn)以山地為主的區(qū)域，還包括曾僅次于三大都市圈的新潟都市圈，以及北鄰大阪府的和歌山縣，其人口在2015—2020年間減少率也超過4%。

根據(jù)日本國立社會保障人口問題研究所的預(yù)測，到2025年，全國47個都道府縣中將僅有東京都和沖繩縣能保持人口正增長；到2030年，仍只有東京都和沖繩縣能保持人口正增長，其余都道府縣都將進(jìn)入人口負(fù)增長，而人口減少最快的秋田縣，其年均人口增長率將達(dá)到-1.7%，五年間減少人口8%（見表1）。

（三）日本人口老齡化的區(qū)域差異

區(qū)域人口老齡化的差異受兩方面因素的影響：一是人口結(jié)構(gòu)的自然變動，生育率下降早、人口壽命更長的地區(qū)更早面臨人口老齡化；二是人口結(jié)構(gòu)的機(jī)械變動，遷移具有年齡選擇性，年輕人更容易跨區(qū)域就業(yè)，也更有積極性發(fā)生遷移，這使得人口外遷較多的地區(qū)老齡化程度更高。受此影響，日本的區(qū)域人口老齡化，呈現(xiàn)以下特征：

一是各地均處于人口老齡化進(jìn)展中。按照國際通用標(biāo)準(zhǔn)，老齡化系數(shù)（65歲及以上人口在總?cè)丝谥兴及俜直龋┏^7%稱為輕度老齡化社會，超過14%稱為中度老齡化社會，超過21%稱為重度老齡化社會。從圖3可以發(fā)現(xiàn)，日本的47個都道府縣中，1950年僅有1個進(jìn)入輕度老齡化社會，1980年擴(kuò)展為45個；2000年，29個都道府縣進(jìn)入中度老齡化社會，16個都道府縣進(jìn)入重度老齡化社會；2020年，全部都道府縣均已進(jìn)入重度老齡化社會。

二是區(qū)域差異持續(xù)擴(kuò)大。一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，年輕人口流失嚴(yán)重，導(dǎo)致老年人口比例快速上升，如位于東北和北陸等經(jīng)濟(jì)相對落后的青森、巖手和福島；而另一些地區(qū)則吸引年輕人不斷遷入，緩解了老齡化進(jìn)程，如位于太平洋沿岸發(fā)達(dá)城市帶的東京、大阪、橫濱等。1950年，日本的47個都道府縣中，老齡化系數(shù)最低與最高的差距為4個百分點(diǎn)，1990年擴(kuò)展為10個百分點(diǎn)，2020年已經(jīng)達(dá)到15.3個百分點(diǎn)，這種區(qū)域差異還將繼續(xù)擴(kuò)大。

三是老齡化的區(qū)域差異存在自我強(qiáng)化機(jī)制。圖4顯示了2015—2020年日本分都道府縣老齡化進(jìn)展（即65歲及以上人口占比的上升幅度）與2020年老齡化水平之間的關(guān)系，兩者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，即越是老齡化水平高的地區(qū)，老齡化進(jìn)展越快。這種自我強(qiáng)化機(jī)制來自地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距帶來的人口遷移，人口遷移又使得地區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大，人口遷移的方向無法扭轉(zhuǎn)。

四是老齡化地區(qū)差距擴(kuò)大帶來了少數(shù)山村的嚴(yán)重老齡化。一些市町村處于極其嚴(yán)重的人口老齡化狀態(tài)。日本1 700多個市町村中人口老齡化水平最高的是群馬縣南牧村、長野縣天龍村、群馬縣神流町、福島縣金山町和奈良縣御杖村，2021年這些町村的老齡化系數(shù)均超過60%。最年輕的市町村是福島縣大熊町和東京都小笠原村，2021年的老齡化系數(shù)分別為10.3%和14.1%。

三、人口遷移對區(qū)域人口變動的影響

（一）日本的人口遷移

人口遷移的最大動力來自工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。二戰(zhàn)之后，日本開始了快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)并進(jìn)入高速增長階段，大量農(nóng)村人口涌入城市，城鎮(zhèn)化率從1945年的27.8%快速上升至1960年的63.3%，1975年達(dá)到75.7%。20世紀(jì)70年代中后期，日本工業(yè)化進(jìn)程逐漸結(jié)束，城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入飽和期，城鎮(zhèn)化水平相對穩(wěn)定下來，2000年的城鎮(zhèn)化率為78.6%。進(jìn)入21世紀(jì)后，停滯20多年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程再次提速，2010年城鎮(zhèn)化率上升到90.8%，此后維持在90%以上的水平。從歷年城鎮(zhèn)人口的增長率來看（見圖5），日本經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化、再城鎮(zhèn)化的過程。1950—1975年是第一次高速城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)人口年平均增長率超過2%。1975—2000年是逆城鎮(zhèn)化階段，經(jīng)濟(jì)的繁榮推動了房地產(chǎn)價格的迅速提升，也帶動了城市物價的提升，迫使年輕人不得不選擇到城市周邊置業(yè)和生活。1990年代，隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破裂，城市房地產(chǎn)價格急劇下跌，2000—2010年日本經(jīng)歷了第二次快速城鎮(zhèn)化，每年城鎮(zhèn)人口增長率回升到1.5%以上。2010年后，日本人口開始了負(fù)增長態(tài)勢，城鎮(zhèn)人口的增速再次下降。

在人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，日本經(jīng)歷了人口遷移流動的高峰時期。自20世紀(jì)50年代起，都道府縣間的人口遷移規(guī)模由1954年的235萬上升到1970年的424萬，人口遷移量在70年代達(dá)到頂峰，此后逐漸下降，但1995年前仍然維持每年超過300萬人的規(guī)模。經(jīng)濟(jì)增速下滑影響了人口遷移規(guī)模，此后人口遷移量持續(xù)下滑，2022年都道府縣間的人口遷移量回落到224萬人。日本的國內(nèi)人口遷移可分為四類，即大都市圈內(nèi)部遷移、大都市圈遷往非大都市圈、非大都市圈遷往大都市圈和非大都市圈內(nèi)部遷移。1966年之前，非大都市圈遷往大都市圈的人口遷移約占總遷移量的三分之一，是上述四類占比最高的。1966年之后，大都市圈內(nèi)部的遷移流占比超過三分之一，成為最大的遷移流，2022年的這一比例為39.8%；非大都市圈遷往大都市圈的人口遷移量占比則維持在約20%～23%；而非大都市圈內(nèi)部和從大都市圈到非大都市圈這兩條遷移流則在逐漸萎縮（見圖6）。

日本的主要人口遷移流是從非大都市圈向三大都市圈的遷移。受城市規(guī)劃的影響，非大都市圈向三大都市圈的遷移呈現(xiàn)波動式下降的趨勢，四次人口遷移高峰分別發(fā)生在1963—1973年、1986—1990年、2008—2010年和2018—2021年，其中從非大都市圈向大都市圈遷移的最高峰發(fā)生在20世紀(jì)60年代，僅1965年，東京、名古屋和大阪都市圈就分別接收了29.7萬、25.2萬和13.7萬遷入人口。東京都市圈至今維持著最重要遷移中心的地位，但大阪和名古屋都市圈則風(fēng)光不再，大阪都市圈甚至一度出現(xiàn)人口凈遷出。

（二）人口遷移與區(qū)域人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

與世界其他地區(qū)的人口遷移一樣，日本的人口遷移也具有顯著的年齡分布差異，即不同年齡段人口在遷移過程中存在不同的選擇和傾向性，同時也反映不同年齡段人口的需求和偏好差異。在大多數(shù)情況下，年輕人更有可能遷移到新的地區(qū)，以尋求更好的教育和職業(yè)機(jī)會，而兒童和老年人則更注重穩(wěn)定和安全，傾向于留在他們熟悉的環(huán)境中。從2020年日本國勢調(diào)查中“五年前的居住地”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，20歲～29歲的年輕人占全部跨縣遷移人口的35.43%，30歲～39歲的年輕人占全部跨縣遷移人口的22.58%，0歲～14歲兒童和60歲及以上老年人在總遷移人口中的比例僅為8.83%和7.49%。同時，男性比女性通常有更多的遷移機(jī)會。從分年齡的遷移率看，20歲～29歲年輕人的遷移率超過20%，但45歲及以上人口的遷移率僅為5%以下（見圖7）。

正是由于人口遷移的年齡選擇性，使得日本地區(qū)間的人口結(jié)構(gòu)和人口增長趨勢出現(xiàn)較大差異。除去經(jīng)濟(jì)社會因素導(dǎo)致的生育率和死亡率的差異，即使在起初各地人口結(jié)構(gòu)完全一致的情況下，人口遷移會使得遷出地區(qū)年齡結(jié)構(gòu)老化，而遷入地區(qū)的年齡結(jié)構(gòu)年輕化。在整體人口老齡化快速進(jìn)程中，人口遷移會使得區(qū)域人口結(jié)構(gòu)差異進(jìn)一步擴(kuò)大，從而產(chǎn)生更大的社會經(jīng)濟(jì)差距。一般來說，人口遷出地區(qū)往往也是社會經(jīng)濟(jì)條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，公共財(cái)政的緊張會使得養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施難以得到完善；而且人口遷移流存在路徑依賴，個體從一個地方遷移到另一個地方后，逐漸擴(kuò)大的遷移量會削弱遷移成本和遷移阻礙，可能會進(jìn)一步促進(jìn)這一遷移流的規(guī)模增長，形成一種連續(xù)遷移的趨勢，從而使得區(qū)域人口結(jié)構(gòu)差異進(jìn)一步擴(kuò)大。

本文利用日本各都道府縣的老年人口比例和人口凈遷移率數(shù)據(jù)制作了散點(diǎn)圖，橫軸是每20年間65歲及以上老年人口在當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谥姓急鹊淖兓?，縱軸是20年間發(fā)生人口凈遷移量與期初當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋嚷省D8揭示出人口遷移與人口老齡化進(jìn)展呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即凈人口遷移率越高的地區(qū)，其人口老齡化的進(jìn)展越慢。由于1960年代是日本人口遷移的最高峰時期，所以在1960—2020年的60年間，第一個20年的人口遷移對人口老齡化進(jìn)展的解釋力最強(qiáng)，隨后逐漸下降，最近20年的解釋力明顯減弱，意味著人口自然變動變成了影響人口老齡化進(jìn)展的主導(dǎo)因素。

圖9是利用日本各都道府縣的人口增長率和人口凈遷移率制作的散點(diǎn)圖，展示出人口凈遷移與人口增減變動呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系，即凈人口遷移率越高的地區(qū)，人口增長越快。在1960—2020年的60年間，前20年的人口遷移對人口增減變動的解釋力最強(qiáng)，隨后逐漸下降，這也說明人口自然變動逐漸成為影響人口增減變化的重要因素。

盡管隨著日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成，人口遷移總量下降，人口自然變動推動區(qū)域人口增減變動和人口老齡化的貢獻(xiàn)率提升，但人口遷移的推動作用始終存在，且加深了人口結(jié)構(gòu)變動的負(fù)面效應(yīng)，這表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)萎縮、就業(yè)機(jī)會減少、勞動力短缺、地方稅收下降、公共服務(wù)供給下降等，必須提前進(jìn)行政策準(zhǔn)備。

四、日本的政策應(yīng)對及其啟示

（一）日本的政策應(yīng)對

日本政府較早意識到區(qū)域人口變動的差異，并圍繞少子化、老齡化和區(qū)域差異進(jìn)行了制度體系建設(shè)，主要有以下幾方面的有益經(jīng)驗(yàn)。

第一，針對“少子化”問題，努力營造生育友好的制度和社會環(huán)境。

持續(xù)的“少子化”已經(jīng)成為各地人口結(jié)構(gòu)變動主要原因。日本政府1994年制定的“天使計(jì)劃”是應(yīng)對生育率下降的首個綜合性政策，旨在為家庭育兒提供制度支持，減輕父母的負(fù)擔(dān)。1999年的《少子化對策促進(jìn)基本方針》標(biāo)志著“新天使計(jì)劃”形成。更系統(tǒng)性的政策文件起始于2003年的《少子化社會對策基本法》以及2004-2020年期間制定的4個《少子化社會對策大綱》。這些政策文件從結(jié)婚、生育、養(yǎng)育到教育各階段全覆蓋，旨在通過結(jié)婚支持、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、就業(yè)改善以及幼兒托育等方面的措施來提升生育水平。

在結(jié)婚階段，2016年啟動的“一億總活躍計(jì)劃”提出，對新婚夫婦購房或新房租金、搬家費(fèi)用等提供支持，鼓勵長輩對青年人的經(jīng)濟(jì)援助，對父母及祖父母贈予的結(jié)婚生子援助資金實(shí)行免征贈予稅。在孕育階段，日本政府為不孕癥患者和年輕孕婦等提供支持措施，不孕癥患者治療一次可以獲得30萬日元的治療補(bǔ)貼，補(bǔ)貼次數(shù)可達(dá)6次；遇到困難的年輕孕婦可以獲得包括住所、心理等方面的緊急援助。在生育階段，日本政府對家庭的一次性生育補(bǔ)貼達(dá)到42萬日元，保障父母的產(chǎn)假和育兒假，并支持女性懷孕和分娩后繼續(xù)就業(yè)。在養(yǎng)育階段，日本政府為15歲以下兒童按月發(fā)放兒童補(bǔ)貼，還提供免費(fèi)嬰幼兒保育、學(xué)齡前兒童教育，低收入家庭還可以獲得高等教育學(xué)費(fèi)支持和減免國民健康保險費(fèi)等待遇。除此之外，政府還鼓勵社區(qū)和企業(yè)幫助家庭減輕育兒負(fù)擔(dān)，如提供“母嬰健康服務(wù)”和“育兒支持服務(wù)”等。

第二，針對區(qū)域發(fā)展差異，實(shí)施人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的地方振興戰(zhàn)略。

區(qū)域性的人口減少和人口老齡化問題帶來了諸多負(fù)面影響，2000年日本開展了大規(guī)模的市町村合并，并制定了《地方振興戰(zhàn)略》，2014年將該戰(zhàn)略上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，并在內(nèi)閣府設(shè)立“地方環(huán)境、人口、產(chǎn)業(yè)振興總部”，發(fā)布了《地方環(huán)境、人口、產(chǎn)業(yè)振興法》，從中央到各地區(qū)政府均編制了《地方環(huán)境、人口、產(chǎn)業(yè)振興愿景》和《地方環(huán)境、人口、產(chǎn)業(yè)振興綜合戰(zhàn)略》［10］。該法案旨在促進(jìn)人口、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)同、可持續(xù)性發(fā)展，包括促進(jìn)人口增長、環(huán)境優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)振興三個方面。

“地方振興戰(zhàn)略”主要圍繞三大目標(biāo)：一是創(chuàng)造和諧、安全、滿意的生活環(huán)境，鼓勵人民擁抱和追求夢想；二是吸引和培養(yǎng)有社會責(zé)任感的人力資源，通過人口增長實(shí)現(xiàn)地方振興；三是推動地方特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會［11］。其具體政策措施包含生育、托育、教育、醫(yī)療、保障、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等許多方面，而且“振興地方戰(zhàn)略協(xié)議會”突破行政劃分，制定了促進(jìn)地方振興的多項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃。

第三，針對人口過疏的地區(qū)問題，實(shí)施地域活性化措施。

為解決人口過疏化地區(qū)增多帶來的問題，日本政府頒布了一系列針對性法案。1970年發(fā)布的《過疏地域?qū)Σ呔o急措施法》主要期望通過改善交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和吸引產(chǎn)業(yè)入駐，來改善過疏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，從而保障居民生活水平，防止財(cái)政崩潰，避免人口繼續(xù)下降。1980年發(fā)布的《過疏地域振興特別措施法》旨在改善過疏地區(qū)的社會功能，通過財(cái)政、行政、金融、稅制等措施，達(dá)到改善醫(yī)療條件、增加就業(yè)機(jī)會、增進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)、增強(qiáng)教育質(zhì)量、縮小地區(qū)差距等目標(biāo)。1990年發(fā)布的《過疏地域活性化特別措施法》旨在提高過疏區(qū)域的活性化水平，繼續(xù)在產(chǎn)業(yè)振興、居民福祉、改善環(huán)境、增加就業(yè)等方面增加投入，同時也突出地區(qū)的自主性和差異性，發(fā)揮民間團(tuán)體的作用，實(shí)現(xiàn)過疏地區(qū)的綜合發(fā)展。2000年發(fā)布的《過疏地域自立促進(jìn)特別措施法》期望結(jié)合過疏地區(qū)各自的特性，重視鄉(xiāng)村優(yōu)美自然環(huán)境的保護(hù)和開發(fā)，并加強(qiáng)與城市的交流，保護(hù)獨(dú)特的地域文化，發(fā)展多樣的地域產(chǎn)業(yè)，使過疏地區(qū)能夠自立發(fā)展［12］。

第四，構(gòu)建完善的國民基礎(chǔ)社會保障體系，應(yīng)對人口老齡化。

人口變動的區(qū)域差異使得部分地區(qū)更早進(jìn)入老齡化社會，且面臨更嚴(yán)重的老齡化問題，無法彌合的區(qū)域差異使得國民基礎(chǔ)保障體系顯得尤為重要。日本在二戰(zhàn)后開始發(fā)展全民社會保障，從20世紀(jì)60年代開始，日本逐步建立起了包括養(yǎng)老保險、勞動保險、醫(yī)療保險、護(hù)理保險等在內(nèi)的“從選擇性到普遍性”“從救濟(jì)到預(yù)防”的社會保障體系。

日本實(shí)行多層次的養(yǎng)老保險體系，包括國民年金、厚生年金和共濟(jì)年金等，覆蓋不同職業(yè)和收入水平的國民。這種多層次的養(yǎng)老保險體系可以滿足不同人群的需求，并注重公平與效率的平衡，在繳納和發(fā)放方面采取了“按貢獻(xiàn)、分等級”的原則。日本的全民醫(yī)保制度包括國民健康保險、厚生年金醫(yī)療和企業(yè)年金醫(yī)療等，實(shí)行強(qiáng)制性繳納保險費(fèi)的原則，全部覆蓋了門診、住院、手術(shù)、藥品等醫(yī)療服務(wù)。日本國會于1997年通過了《長期護(hù)理保險法》，該法案對40歲以上的人收取強(qiáng)制性保險費(fèi)，并為患有老年癡呆癥或因健康原因臥床不起的老年人提供家庭護(hù)理、護(hù)理中心探訪或長期入住療養(yǎng)院等服務(wù)。這些普遍性的國民基礎(chǔ)保險為全體國民提供了兜底性保障，有效緩解了偏遠(yuǎn)地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（二）對中國的政策啟示

根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2022年末全國人口141 175萬人，比2021年末減少85萬人。中國已經(jīng)正式進(jìn)入人口負(fù)增長階段，且呈現(xiàn)轉(zhuǎn)折速度快、人口衰減快、回彈難度大的特征。同時，中國正面臨人口快速老齡化的問題，截至2022年末，全國60周歲及以上老年人口2.8億，占總?cè)丝诘?9.8%，65周歲及以上老年人口2.1億，占總?cè)丝诘?4.9%，分別較2010年（13.3%、8.9%）上升6.5和6.0個百分點(diǎn)。大規(guī)模遷移流動使得老齡化的區(qū)域格局發(fā)生改變。一方面，人口轉(zhuǎn)變的快慢存在區(qū)域差異，主要表現(xiàn)為東快西慢、北早南晚的特征；另一方面，改革開放以來，大規(guī)模人口流動主要表現(xiàn)為由中西部地區(qū)向東南沿海地區(qū)流動。人口的自然變動和機(jī)械變動雙重因素疊加在一起，造成了區(qū)域人口增減的復(fù)雜局面。東北三省是中國最早發(fā)生由人口自然增長轉(zhuǎn)負(fù)而主導(dǎo)人口負(fù)增長的地區(qū)，從2010—2020年，東北地區(qū)38個地市級行政單位中有33個人口負(fù)增長，人口下降速度很快［13］。人力資源從中西部到東南沿海城市、由農(nóng)村向城市的單向流動過程，加劇了中西部農(nóng)村的人口老齡化進(jìn)程和程度，也增加了農(nóng)村老齡問題的復(fù)雜性，如留守空巢老人、留守隔代家庭等，把中西部農(nóng)村推向人口老齡化大潮的前沿，而中西部農(nóng)村恰是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會保障體系相對薄弱的地區(qū)，這給中國應(yīng)對人口老齡化提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，需要做好充足的理論研究和政策儲備。

第一，盡快落實(shí)鼓勵生育的政策條款，提高對財(cái)政薄弱地區(qū)的中央財(cái)政支持。具體包括：在婚戀環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村大齡未婚男女的婚姻問題；幫助解決新就業(yè)青年、新成長家庭、育兒家庭的住房問題；促進(jìn)家庭與工作平衡，支持男女職工共同履行家庭責(zé)任；在農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)加強(qiáng)普惠性學(xué)前教育的覆蓋，拓展社區(qū)幼兒照料服務(wù)；均衡配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，減輕家庭教育負(fù)擔(dān)等等。構(gòu)建生育友好型社會需要長期的社會建設(shè)和財(cái)政投入，可能是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)的，需要更多政策支持和財(cái)政扶持。

第二，加大對中西部農(nóng)村地區(qū)的資源投入，促進(jìn)當(dāng)?shù)馗＠捅Ｕ象w系的發(fā)展。中西部農(nóng)村勞動力流失，使留守老人、空巢老人成為廣大農(nóng)村老年人的常態(tài)，以家庭為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式正在衰落。然而，無論是從數(shù)量還是質(zhì)量上來看，農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)與需求之間都存在相當(dāng)大的差距。政府應(yīng)加大對中西部農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支持力度，地方政府應(yīng)加快建立農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及相關(guān)服務(wù)體系。具體包括：改善養(yǎng)老配套設(shè)施，加強(qiáng)基本公共醫(yī)療保健服務(wù)體系建設(shè)，提供包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等在內(nèi)的多樣化服務(wù)，逐步建立和完善當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系，最終實(shí)現(xiàn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的目標(biāo)。

第三，繼續(xù)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，縮小地區(qū)差距。要加快建立支持和促進(jìn)落后地區(qū)或困難地區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制，發(fā)揮政策調(diào)節(jié)功能和制度優(yōu)勢，補(bǔ)齊基本公共服務(wù)供給的短板。通過政府投資和引導(dǎo)社會資本的方式，加強(qiáng)落后地區(qū)的交通、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對落后地區(qū)教育投入力度，提高學(xué)校硬件設(shè)施水平，實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量的均衡發(fā)展。引導(dǎo)企業(yè)到落后地區(qū)投資，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建和完善，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同發(fā)展。建立地區(qū)利益平衡協(xié)調(diào)體制機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。通過多方面措施的綜合作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的平衡發(fā)展和整體競爭力的提升。

總體來說，從中央到地方應(yīng)制定前瞻性發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)對局部地區(qū)的嚴(yán)重老齡化及人口流失，對地區(qū)人口縮減趨勢進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，避免地區(qū)過度投資和建設(shè)，加強(qiáng)緊湊型社區(qū)建設(shè)，避免可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險。

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［責(zé)任編輯 孫 麗］

Differentiated Regional Population Growth and Population Aging in Japan

YANG Ge

（Institute of Population and Labor Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100006，China）

Abstract：? Japan is the first country in Asia to undergo demographic transition and has the highest degree of population aging. Its demographic transition has the characteristics of a typical “East Asian model”. Rapid population aging and urbanization， as well as inter-regional migration， have made Japan face the problems of regional population growth and decline differentiation and the expansion of regional differences in aging. The superposition of natural and mechanical changes has continued to expand this trend， and the population migration caused by regional disparities has strengthened the mechanism of differentiation and deepened the negative effects of demographic factors on regional socio-economic development. Therefore， Japanese government has carried out a series of institutional developments， including creating a childbirth-friendly environment， implementing local revitalization strategies， implementing measures to revitalize depopulated areas， and improving the national basic social security system. China has just entered the stage of negative population growth. The aging of the population， the decline in fertility， and the regional population growth and d ecline differentiation will become the basic characteristics of population development at this stage. It is necessary to learn from Japans experience and undertake policy preparation from the perspectives of encouraging fertility， increasing rural investment， and narrowing regional disparities.

Key words： regional population growth and decline differentiation; population migration; population aging