摘 要：“道州制”是一種從未實(shí)現(xiàn)過(guò)的日本中央政府官方較為熱衷提倡的行政改革構(gòu)想。道州制的類型主要分為“官治型道州”和“自治型道州”，有關(guān)其構(gòu)想的譜系也從二戰(zhàn)前一直綿延到當(dāng)代。在戰(zhàn)后日本新憲法秩序下地方自治相關(guān)規(guī)定的影響下，如今的道州制構(gòu)想已經(jīng)基本斷絕了“官治”的可能性，但即便是“自治”的道州，其背后也隱藏著“地域綜合行政主體論”的特色邏輯。日本基礎(chǔ)自治體的存立與地方自治的未來(lái)在保守思潮的圍堵中，需要通過(guò)該國(guó)憲法規(guī)范和理念作為指引，對(duì)相關(guān)概念和構(gòu)想進(jìn)行根本性的批判。

關(guān)鍵詞：道州制；地方自治；地域綜合行政主體論；日本憲法學(xué)

中圖分類號(hào)：D80；D81?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1004-2458（2023）06-0012-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.06.002

日本的政治家一直以來(lái)都熱衷于提出一些抽象宏大且看似令人覺(jué)得“耳目一新”“來(lái)日可期”的概念或主張，并在日本國(guó)內(nèi)吸引了相當(dāng)一部分國(guó)民的眼球。遠(yuǎn)到二戰(zhàn)前的各種政治宣傳，近至十多年前橋下徹極力倡導(dǎo)的“大阪都構(gòu)想”，例子不勝枚舉。本文將要探討的“道州制”構(gòu)想就屬于這樣一種范疇，作為地方行政單位廣域化之代表性概念的“道州制”①由日本中央政府主導(dǎo)提出，時(shí)間跨度橫貫戰(zhàn)前與戰(zhàn)后，雖然從未真正意義上作為具體行政制度實(shí)施過(guò)，但卻引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注與討論。本文試圖從日本國(guó)內(nèi)法秩序（特別是憲法學(xué)的視角）對(duì)該構(gòu)想進(jìn)行徹底地梳理與剖析，并對(duì)潛藏在其背后的官僚政治運(yùn)作機(jī)理進(jìn)行“還原作業(yè)”，從而達(dá)到一種“祛魅”的批判效果。

一、為什么是“道州制”

在日本學(xué)界與實(shí)務(wù)界，“道州制”的提法由來(lái)已久，但針對(duì)其精確定義卻不甚明了。所謂“道州制構(gòu)想”二戰(zhàn)以前業(yè)已存在，即便將考察范圍限定在二戰(zhàn)之后的時(shí)間坐標(biāo)上，相關(guān)主題的討論亦是五花八門(mén)，在同樣一個(gè)“道州制”的稱謂下，其具體應(yīng)該指代何種制度，完全沒(méi)有形成統(tǒng)一的見(jiàn)解［1］4。相同的名詞承載著不同內(nèi)容的主張，這就給后世的讀者呈現(xiàn)出論者間“同床異夢(mèng)”的強(qiáng)烈印象。

那么，如果非要給出一個(gè)最低限度的概念定義，日本代表性官僚學(xué)者松本英昭（まつもとひであき：舊自治省官僚/行政法學(xué)者）在論文中的總結(jié)頗有可采之處。即“①以國(guó)內(nèi)一部分地域?yàn)閱挝坏恼巍ば姓黧w或者（綜合性的）組織機(jī)構(gòu)形成多層（重層型）地方制度的框架下；②范圍最大之主體或組織機(jī)構(gòu)一般而言立足于現(xiàn)在的‘道或數(shù)個(gè)‘道府縣相當(dāng)?shù)膮^(qū)域規(guī)模之上；③作為處理諸多領(lǐng)域之事務(wù)的主體；④在全國(guó)范圍內(nèi)或設(shè)想在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)的”一種行政制度設(shè)計(jì)。在此種情形下，與該范圍最大之政治·行政主體或者（綜合性的）組織機(jī)構(gòu)相關(guān)的制度，可稱之為“道州制”［2］。

如上文所述，關(guān)于“道州制”（乃至于“都道府縣合并論”）的話題，其實(shí)在二戰(zhàn)之前早已有跡可循，但緣何近些年來(lái)相關(guān)討論又在日本甚囂塵上，其主要原因可以歸納為以下幾點(diǎn)。首先，市町村合并帶來(lái)的影響是根本源頭。眾所周知，日本在昭和20年代后期至昭和30年代前期（約為1950—1960年左右）由政府主導(dǎo)進(jìn)行了一場(chǎng)名為“昭和大合并”的基礎(chǔ)自治體合并運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過(guò)整合，市町村總體數(shù)量銳減至原來(lái)的1/3；而從1999年開(kāi)始至2010年左右，伴隨著世紀(jì)之交的“第一次地方分權(quán)改革”，又以中央政府為主導(dǎo)推動(dòng)了“平成大合并”，這使得市町村這類基礎(chǔ)自治體的數(shù)量較之上次合并又減少至相應(yīng)基數(shù)的一半。作為基礎(chǔ)自治體的市町村數(shù)量急劇減少的同時(shí)，中央政府卻認(rèn)為所謂的“行財(cái)政基盤(pán)”得到空前強(qiáng)化。于是乎，市町村的“成長(zhǎng)發(fā)育”自然衍生出要滿足其新的事務(wù)、權(quán)限擴(kuò)張的需求，這就促使相關(guān)各界將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了包含著市町村在其內(nèi)的廣域自治體之都道府縣的地位與作用問(wèn)題上［3］29。其次，都道府縣的“空洞化”現(xiàn)象是本質(zhì)癥結(jié)。與市町村合并之影響相輔相成，作為“接納單位”（「受け皿」）的市町村經(jīng)過(guò)合并之后具備了“優(yōu)質(zhì)的”行財(cái)政基盤(pán)，這樣便可以從所屬都道府縣接受更多的事務(wù)權(quán)限的

轉(zhuǎn)讓。此外，也與大都市制度相關(guān)聯(lián)，像日本特色的“政令指定都市-中核市-特例市-一般市”這樣嚴(yán)格依照城市規(guī)模而區(qū)分出森嚴(yán)等級(jí)序列的事務(wù)權(quán)限分配方式也逐漸架空了包含著基礎(chǔ)自治體在內(nèi)的都道府縣的實(shí)質(zhì)性權(quán)限。正所謂“給予有能力的大城市更多權(quán)限”（「力のある都市には、さらに権限を」）［4］這樣的口號(hào)反映的便是相關(guān)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［5］。再次，廣域行政相關(guān)問(wèn)題層出是直接誘因。日本現(xiàn)行的都道府縣制度，自1888年香川縣從愛(ài)媛縣分離出去以來(lái)，至少在形式上保持了130年之久未曾變動(dòng)。然而，經(jīng)歷了高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的洗禮，現(xiàn)代社會(huì)的各種問(wèn)題，特別是地域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)振興、環(huán)境保護(hù)以及自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)等方面的課題，都極度加重了廣域行政單位的負(fù)擔(dān)，可是目前的都道府縣行政區(qū)劃卻越來(lái)越難以解決諸多現(xiàn)代社會(huì)的跨區(qū)域難題。這樣的論調(diào)一直很有兜售的市場(chǎng)，即想方設(shè)法通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的都道府縣進(jìn)行統(tǒng)合合并，對(duì)它們進(jìn)行“版本升級(jí)”，從而提高其原本欠缺的“能力”“專業(yè)性”和“技術(shù)性”，這也是廣域現(xiàn)代行政的題中之意。同時(shí)，主張這種觀點(diǎn)的論者們還寄希望于通過(guò)府縣的廣域化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家（中央政府）和地方之間“綜合行政”的效率化目標(biāo)［5］。

二、“道州制”的類型與譜系

日本學(xué)界對(duì)于“道州制”的分類，大致可以列為以下幾種［本文所討論的“道州制”不包含所謂的“聯(lián)邦制型道州制”或“無(wú)限接近于聯(lián)邦制的道州制”（準(zhǔn)聯(lián)邦型道州制），而僅限于單一制國(guó)家內(nèi)部作為“地方自治制度”的“道州制”。關(guān)于聯(lián)邦制的概念，可參考：海老原明夫「連邦制」法學(xué)教室165號(hào)、1994年、28頁(yè)。針對(duì)日本和各國(guó)聯(lián)邦制或地方自治制度的比較研究，可參考：木佐茂男「連邦制と地方自治をめぐる法制度と実務(wù)の比較考察」公法研究56號(hào)、1994年，田村秀『道州制·連邦制』（ぎょうせい、2004年）。關(guān)于“聯(lián)邦制型道州制”，可參考：大橋洋一「第2章 地方分権と道州制」同『都市空間制御の法理論』、有斐閣、2008年、31-35頁(yè)。］。

第一大類，是著眼于“道州”性質(zhì)的分類。該模式下，“道州”的性質(zhì)體現(xiàn)在其究竟屬于“官治”還是“自治”這一典型特征上。前者由國(guó)家（中央政府）完全壟斷道州的人事任免權(quán)，道州的地位基本上相當(dāng)于中央政府及其各個(gè)部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，是為“官治型道州”；后者則由該道州所轄范圍內(nèi)的住民依照憲法或地方自治相關(guān)的法律規(guī)范等進(jìn)行選舉進(jìn)而產(chǎn)生轄內(nèi)的立法與行政機(jī)關(guān)，并嚴(yán)格區(qū)分于中央政府層面的“國(guó)政選舉”，是為“自治型道州”。例如這樣一種分法：①作為國(guó)家純粹行政區(qū)劃的道州；②兼具國(guó)家行政區(qū)劃和自治行政區(qū)劃雙重性質(zhì)的道州；③完全作為自治行政區(qū)劃的道州［5］。又如這樣一種分法：①作為聯(lián)邦制的道州制度；②作為國(guó)家組織的道州制度；③作為混合組織的道州制度；④作為地方公共團(tuán)體（地方自治體）的道州制度［3］31-39。再如這樣一種分法：①作為聯(lián)邦制國(guó)家構(gòu)成單位的“州”；②由國(guó)家直接管轄，作為國(guó)家第一級(jí)地方綜合性派出機(jī)構(gòu)的道州；③作為第一級(jí)地方綜合性派出機(jī)構(gòu)以及廣域自治體的道州；④比都道府縣規(guī)模更大的作為廣域自治體的道州；⑤取代都道府縣的廣域自治體的道州［1］4-5。

第二大類，是著眼于“道州”權(quán)限的分類。該模式下，以日本現(xiàn)行憲法和法律體系下的中央地方權(quán)限分配框架為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)想新設(shè)立的“道州”這一行政或自治單位可能會(huì)具備哪些事務(wù)、權(quán)限。此種權(quán)限的劃分雖然也包含了與基礎(chǔ)自治體（市町村）之間的關(guān)系，但主要還是針對(duì)國(guó)家即中央政府而言的。例如，下面的分類便是典型例子：①“輕量型道州”。即近乎等同于現(xiàn)有都道府縣之間的單純合并，新成立的道州只具備之前既有都道府縣本身的事務(wù)和權(quán)限。另外，中央政府的各種地區(qū)級(jí)派出機(jī)構(gòu)［例如，農(nóng)林水產(chǎn)省向日本各個(gè)地方派出的地方農(nóng)政局、國(guó)土交通省派出的地方國(guó)土整備局、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省派出的地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局等等。］也原封不動(dòng)地殘留在道州內(nèi)部；②“中間型道州”。該類型的道州除了承繼既有都道府縣的事務(wù)和權(quán)限外，還盡可能地吸收了國(guó)家在地方上設(shè)立的各個(gè)派出機(jī)構(gòu)的事務(wù)和權(quán)限。此類道州可謂現(xiàn)今日本在討論相關(guān)議題時(shí)的“標(biāo)準(zhǔn)類型”；③“重量型道州”。除了國(guó)家在地方上派出機(jī)構(gòu)的事務(wù)權(quán)限外，此類道州甚至還吸收了中央各省廳本身所保有的權(quán)限以及一部分國(guó)會(huì)的權(quán)限。是為兼具些許國(guó)家性質(zhì)的準(zhǔn)聯(lián)邦制型道州制［6］。

道州制的譜系最早可追溯至1927年的“州廳設(shè)置案”。是年，田中義一內(nèi)閣組織了行政制度審議會(huì)，其中就包含針對(duì)日本地方制度變革的相關(guān)討論［7］36。其內(nèi)容主要有：“①?gòu)U除府縣公共團(tuán)體區(qū)域與國(guó)家行政區(qū)域重合的現(xiàn)有格局，新設(shè)包含數(shù)個(gè)府縣在內(nèi)的作為行政區(qū)劃的州；②將現(xiàn)存全部各府縣區(qū)域（北海道除外）劃為6個(gè)州，并在各州設(shè)立州廳并設(shè)置州長(zhǎng)官一職”；與此同時(shí)，“③承認(rèn)府縣作為純粹地方自治體的地位并在其固有事務(wù)范圍內(nèi)賦予其完全自治的權(quán)限，其執(zhí)行機(jī)關(guān)長(zhǎng)官變?yōu)楣x，其議決機(jī)關(guān)之權(quán)限改為與一般自治機(jī)關(guān)等同；④新制度下的府縣自治制度大體參照現(xiàn)行的市町村自治模式”［8］。該提案因各種原因最終未能付諸實(shí)施，后世的學(xué)者評(píng)價(jià)稱其內(nèi)容是想將當(dāng)時(shí)被當(dāng)作“不完全自治體”的府縣在形式上“完全自治體化”，而在此之上又疊加一層作為國(guó)家（中央政權(quán)）下屬行政區(qū)劃的“州”，以便在更廣域的范圍內(nèi)加強(qiáng)國(guó)家的各項(xiàng)統(tǒng)治政策［7］36-37。待到第二次世界大戰(zhàn)的1940年，日本又在8個(gè)地區(qū)設(shè)置了“地方聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)”，以便在地方行政事務(wù)上更加高效的實(shí)現(xiàn)府縣間的聯(lián)絡(luò)調(diào)整，從而適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)體制。而“地方聯(lián)絡(luò)協(xié)議會(huì)”在1943年被改組為“地方行政協(xié)議會(huì)”，到1945年更是變身為“地方總監(jiān)府”。這不是一個(gè)單純的協(xié)議機(jī)關(guān)，而是發(fā)揮了統(tǒng)轄機(jī)關(guān)之權(quán)限的中央政府超級(jí)控制工具［8］。雖然是個(gè)短命組織，但卻是“為防止盟軍登陸本土而造成國(guó)土寸斷與命令系統(tǒng)失效，要使地方上能夠獨(dú)自繼續(xù)作戰(zhàn)，在移交中央權(quán)限的同時(shí)將都道府縣都置于其管轄之下”［5］的恐怖戰(zhàn)爭(zhēng)機(jī)器，因此可以把它歸入到“官治型道州”這一形態(tài)當(dāng)中。地方總監(jiān)府于成立的同一年（1945年）隨著日本戰(zhàn)敗旋即廢止，被戰(zhàn)后的“地方行政事務(wù)局”所替代。

1948年的戰(zhàn)后初期，當(dāng)時(shí)的行政調(diào)查部縱覽日本的廣域行政制度，給出了3個(gè)具體的重建方案。①地方行政廳案。即在維持現(xiàn)存地方公共團(tuán)體之現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，于全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置7個(gè)廣域的“地方行政廳”，廳長(zhǎng)官在內(nèi)閣總理大臣的指揮監(jiān)督之下總攬廳務(wù)。廳之下再設(shè)立與中央各省廳相對(duì)應(yīng)的部局單位，各局長(zhǎng)輔佐各自領(lǐng)域的主管大臣，并對(duì)都道府縣知事實(shí)施指揮監(jiān)督。北海道單列不計(jì)，其道知事直接接受中央各省的指揮監(jiān)督，唯獨(dú)該地不設(shè)置地方行政廳。該提案的特點(diǎn)是現(xiàn)有府縣的存續(xù)、官選的長(zhǎng)官以及二層自治。②道制案。此案提議廢除所有現(xiàn)存都道府縣，將全國(guó)劃為9道，“道”作為一種地方公共團(tuán)體而存在。道下設(shè)道行政委員、道議會(huì)以及道廳。道行政委員由道民直接選出產(chǎn)生，同時(shí)其作為國(guó)家的機(jī)關(guān)也處理中央政府委任的各項(xiàng)行政事務(wù)。道議會(huì)與現(xiàn)行的府縣議會(huì)基本保持一致。道廳是為道行政委員的事務(wù)局，行政委員擔(dān)任各自所管轄部局的局長(zhǎng)。中央各省的大臣在其負(fù)責(zé)管轄的主任事務(wù)領(lǐng)域可以對(duì)道行政委員予以事務(wù)委任，且對(duì)其還保有包括罷免權(quán)在內(nèi)的綜合性指揮監(jiān)督權(quán)。該提案的特點(diǎn)是現(xiàn)有府縣的廢止、公選制的行政委員，差不多只有1.5層自治。③州制案。該案提議廢除現(xiàn)存所有都道府縣，將全國(guó)分為8個(gè)州，并于各州設(shè)置州長(zhǎng)官。州長(zhǎng)官在內(nèi)閣總理大臣和各主管大臣的指揮監(jiān)督之下總攬州務(wù)。被廢除的都道府縣的事務(wù)和財(cái)源盡可能下放給市町村等基礎(chǔ)自治體，無(wú)法轉(zhuǎn)讓的權(quán)限就保留給州。該案的特點(diǎn)是現(xiàn)有府縣的廢止、官選的州長(zhǎng)官以及一層自治。這3種提案最終都未付諸實(shí)現(xiàn)［9］。

1957年，日本中央政府主導(dǎo)的第4次地方制度調(diào)查會(huì)經(jīng)過(guò)研究咨詢得到了“關(guān)于地方制度改革的報(bào)告”（「地方制度の改革に関する答申」）。該報(bào)告中最為人所熟知的便是作為府縣制度改革具體方案的“地方案”［該“地方案”惡名甚高，從提出至今一直受到日本學(xué)界的猛烈抨擊。另一方面，針對(duì)該保守的主流提案，當(dāng)時(shí)作為少數(shù)意見(jiàn)的“縣案”也被附在報(bào)告中。其主張“縣”知事的公選、行政委員會(huì)的存置等，以期維持現(xiàn)存府縣“完全自治體化”的現(xiàn)狀，內(nèi)容相當(dāng)進(jìn)步。詳細(xì)參見(jiàn)：自治大臣官房総務(wù)課編『地方制度調(diào)査會(huì)答申集（第1次—第13次）』（1970年）85-96頁(yè)。。這個(gè)提案建議將現(xiàn)存府縣全部廢除，然后在基礎(chǔ)自治體和國(guó)家之間設(shè)立一個(gè)名為“地方”的半官治組織機(jī)構(gòu)，從而加強(qiáng)中央政府對(duì)地方的控制。日本全國(guó)據(jù)此被劃分為7到9個(gè)“地方”，其行政長(zhǎng)官為中央政府直接任命的“地方長(zhǎng)”并輔之以公選制的議會(huì)，這種二元模式意在使“地方”同時(shí)具備地方公共團(tuán)體的自治性質(zhì)和接受中央政府直接控制的國(guó)家性質(zhì)，以期發(fā)揮一種“上下兩頭負(fù)責(zé)”的功能。另外，以“地方”之行政區(qū)域?yàn)楣茌爡^(qū)域的國(guó)家綜合性地方派出機(jī)構(gòu)，即“地方府”的首長(zhǎng)則順理成章的由上述“地方長(zhǎng)”兼任［自治大臣官房総務(wù)課編『地方制度調(diào)査會(huì)答申集（第1次—第13次）』（1970年）73-85頁(yè)參照。。顯然，該提案內(nèi)容深得二戰(zhàn)前的府縣制之精髓，暗合了當(dāng)時(shí)日本政治的“逆流期”（日文：「逆コース」；英文：reverse course），即20世紀(jì)50年代初朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后日本深受影響并消極執(zhí)行戰(zhàn)敗后初期的各項(xiàng)民主化政策、積極迎合美國(guó)冷戰(zhàn)戰(zhàn)略布局需要而全面走向保守反動(dòng)的歷史時(shí)期。而緣何在這一時(shí)期需要重新審視和評(píng)估現(xiàn)有廣域地方制度，當(dāng)時(shí)的日本政府官方給出了這樣的理由：“戰(zhàn)后（初期）以府縣性質(zhì)變化與伴隨而來(lái)的府縣知事公選為代表的一系列府縣制度改革，在確保中央和地方之間的協(xié)同關(guān)系以及保障全國(guó)平均水準(zhǔn)的行政作用過(guò)程中缺乏相應(yīng)的功能。” ［自治大臣官房総務(wù)課編『地方制度調(diào)査會(huì)答申集（第1次—第13次）』（1970年）72頁(yè)參照。］質(zhì)言之，對(duì)于當(dāng)時(shí)的國(guó)家而言，戰(zhàn)后初期民主化改革伊始的新府縣制度［主要指二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)下的民主化改造初期，相對(duì)比較大刀闊斧的央地關(guān)系改革。具體而言就是1947年開(kāi)始施行的《日本國(guó)憲法》和《地方自治法》等法秩序所帶來(lái)的府縣行政單位的“完全自治體化”。］不符合日本“國(guó)情”，讓中央對(duì)地方的控制無(wú)法像二戰(zhàn)前那樣得心應(yīng)手，此番“改革”瞄準(zhǔn)的目標(biāo)正包含在字里行間。此案提出后不到十年，1965年的“第10次地方制度調(diào)查會(huì)”又給出了一個(gè)“關(guān)于府縣合并的報(bào)告” （府県合併に関する答申」）。其中特別言及了今后可能出現(xiàn)的府縣合并的程序方法問(wèn)題，即“根據(jù)相關(guān)府縣的提議，其合并程序應(yīng)以相關(guān)府縣議會(huì)的議決為申請(qǐng)之前提，再由內(nèi)閣總理大臣經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)議決后進(jìn)行處置”［ 自治大臣官房総務(wù)課編『地方制度調(diào)査會(huì)答申集（第1次—第13次）』（1970年）209頁(yè)。引號(hào)中的報(bào)告正文內(nèi)容之后得到落實(shí)，直接被寫(xiě)在了日本修改后的《地方自治法》相關(guān)條文中，即：地方自治法の第6條の2（平成16年＝2004年の地方自治法改正により）。］。該報(bào)告與第4次地方制度調(diào)查會(huì)報(bào)告最大的不同點(diǎn)在于其各自針對(duì)府縣性質(zhì)的態(tài)度。也就是說(shuō)，此次報(bào)告在事實(shí)上默認(rèn)了府縣的“完全自治體”性質(zhì)以及“府縣—市町村”的二層地方自治構(gòu)造，這既是《地方自治法》的明文規(guī)定，更是《日本國(guó)憲法》第八章“地方自治”部分之解釋的應(yīng)然要求，似乎官方也都“無(wú)可奈何”地接受了于其而言“不利”的現(xiàn)狀?？梢?jiàn)，這就等同于日本中央政府放棄了1957年第4次地方制度調(diào)查會(huì)的報(bào)告所提出的“地方案”。

到了新世紀(jì)，在地方制度領(lǐng)域，日本中央政府又有兩次較為明顯的動(dòng)作。首先是2003年的第27次地方制度調(diào)查會(huì)給出的“關(guān)于今后地方自治制度之藍(lán)圖的報(bào)告”（「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」）。該報(bào)告討論了“廣域自治體的應(yīng)有之樣態(tài)”，言稱除了都道府縣合并這一選項(xiàng)之外，還可以考慮導(dǎo)入道州制。其基本的觀點(diǎn)是在現(xiàn)行憲法的框架下，廢除現(xiàn)存的都道府縣并設(shè)置作為地方公共團(tuán)體的“道州”。道州的行政長(zhǎng)官（“長(zhǎng)”）與議會(huì)皆采取公選制，而國(guó)家（中央政府）的職能權(quán)限在經(jīng)過(guò)“重點(diǎn)化”梳理和篩選后，應(yīng)積極推動(dòng)其轉(zhuǎn)讓給基礎(chǔ)自治體和道州。此外，報(bào)告還指出，伴隨著道州制的導(dǎo)入，國(guó)家對(duì)道州和基礎(chǔ)自治體的干預(yù)均應(yīng)該控制在“必要最小限度”的范圍內(nèi)［第27次地方制度調(diào)査會(huì)「今後の地方自治制度のあり方に関する答申」（平成15年11月13日）21—27頁(yè)參照。］。2006年，第28次地方制度調(diào)查會(huì)又呼之欲出，這次直接給出了“關(guān)于道州制藍(lán)圖的報(bào)告”（「道州制のあり方に関する答申」），該報(bào)告在遵循上次地方制度調(diào)查會(huì)（2003年第27次）之根本原則的基礎(chǔ)上，認(rèn)為道州應(yīng)該“與作為基礎(chǔ)自治體的市町村之間達(dá)成恰當(dāng)?shù)娜蝿?wù)分工，同時(shí)在本地區(qū)的行政工作中獨(dú)立自主且綜合性的承擔(dān)并發(fā)揮廣泛作用”，明確了“道州—市町村”這種新的二層地方自治構(gòu)造。在事務(wù)和權(quán)限的分配問(wèn)題上，報(bào)告指出，首先在道州與市町村的關(guān)系中應(yīng)該基于“補(bǔ)完性原理”，積極推動(dòng)基礎(chǔ)自治體優(yōu)先的事務(wù)分配方式；而在道州與國(guó)家之間的關(guān)系中則應(yīng)賦予道州相關(guān)事務(wù)與工作的“從規(guī)劃立案到管理執(zhí)行”的全方位權(quán)限，這相當(dāng)于肯定了作為廣域地方公共團(tuán)體之道州的大幅度權(quán)限擴(kuò)張。如此一來(lái)，“在重新審視了國(guó)家與基礎(chǔ)自治體之間的廣域自治體之應(yīng)然狀態(tài)后，道州制可以重構(gòu)國(guó)家與地方這兩種政府形態(tài)，導(dǎo)入該制度極有可能加速地方分權(quán)、強(qiáng)化國(guó)家的功能并實(shí)現(xiàn)新型央地關(guān)系模式下的高效政府管理”［第28次地方制度調(diào)査會(huì)「道州制のあり方に関する答申」（平成18年2月28日）參照。］，該報(bào)告于前文中對(duì)未來(lái)如是憧憬道。

上述中央政府主導(dǎo)的有關(guān)道州制的調(diào)研與報(bào)告也僅僅停留在“構(gòu)想”的層面，均未付諸實(shí)現(xiàn)［除了日本中央政府的官方（地方制度）調(diào)查會(huì)之外，地方公共團(tuán)體、政黨與民間也都公開(kāi)表達(dá)過(guò)形態(tài)各異的“道州制構(gòu)想”，本文就不多做介紹了。例如：市長(zhǎng)會(huì)「道州」案（1957）、自民黨議連「道州」案（2000）、経団連第2次提言（2008）等。］。但除了構(gòu)想之外，現(xiàn)實(shí)中業(yè)已可行的“制度”也確實(shí)存在。例如，依照日本現(xiàn)行《地方自治法》第6條之2規(guī)定的程序便可以實(shí)施都道府縣間的“自主合并”。如果這種形式不算嚴(yán)格意義上的“道州”，那么還有一部法律更能說(shuō)明問(wèn)題，那就是2006年國(guó)會(huì)制定并頒布的《道州制特區(qū)推進(jìn)法》［該法律的日文全稱為：道州制特別區(qū)域における広域行政の推進(jìn)に関する法律（平成18年12月20日法律第116號(hào)）。］。根據(jù)該法律第2條的定義，所謂“道州制特區(qū)”，指的是“北海道地方或者自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面擁有相當(dāng)程度的密切聯(lián)系而自成一體的地區(qū)（僅限包含3個(gè)以上的道府縣區(qū)域之全部范圍在內(nèi)的區(qū)域）中的任何一地的全部范圍即為該區(qū)域所包含的都道府縣且由政令［道州制特別區(qū)域における広域行政の推進(jìn)に関する法律施行令（平成19年1月24日政令第11號(hào)）。］規(guī)定者”。這又被稱為“特定廣域團(tuán)體”，而在實(shí)際操作過(guò)程中，迄今為止，該制度僅以北海道一地為適用對(duì)象。該定義顯然是為了規(guī)避《日本國(guó)憲法》第95條［《日本國(guó)憲法》第95條：“根據(jù)法律規(guī)定，非經(jīng)該地方公共團(tuán)體住民投票半數(shù)以上的同意，國(guó)會(huì)不得制定僅適用于某一地方公共團(tuán)體的特別法。”（翻譯來(lái)自筆者）］的相關(guān)規(guī)定，玩文字游戲故意繞開(kāi)本需要實(shí)施的地區(qū)“住民投票”，其本意應(yīng)該是當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨想要開(kāi)展和北海道一地相關(guān)的國(guó)家戰(zhàn)略決策而又不方便直接制定“僅適用于北海道一地”的法律，所以在形式上給人造成了一種“全國(guó)其他任何符合條件的地區(qū)都有可能成為道州”的假象。殊不知，這種完全服務(wù)于政治政策的“工具性法律”的適用一般是不會(huì)超出政策容許范圍的，只是在理論上可行而已。由此可見(jiàn)，站在制度確立并完全付諸實(shí)施的角度來(lái)說(shuō)，“道州制”在日本確實(shí)還只是“構(gòu)想”。

綜上所述，“道州制”構(gòu)想在日本實(shí)際上是一個(gè)官方的改革戰(zhàn)略藍(lán)圖，而且是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行、不斷調(diào)整但又具有一以貫之目標(biāo)的國(guó)家體制改革計(jì)劃，作為國(guó)家完整行政區(qū)劃模式的“道州制”雖然從未付諸實(shí)施，但其背后隱藏的政府官方的主觀意圖和由此萌發(fā)的所謂“改革理念”非但從未停歇，反而隨著時(shí)代的推移愈發(fā)顯現(xiàn)并直接影響著日本地方行政實(shí)務(wù)的走向。譬如，對(duì)于市町村合并乃至于世紀(jì)之交的“第一次地方分權(quán)改革”具體實(shí)施過(guò)程都起到了不可估量的理念上的影響。

刨根究底，“道州制”構(gòu)想的背后有其深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。除了本文第一部分中已經(jīng)指出的“市町村合并的負(fù)面資產(chǎn)”“都道府縣權(quán)限空洞化現(xiàn)象”以及“廣域行政制度能力供給不足”等三個(gè)現(xiàn)實(shí)原因之外，前文有關(guān)“道州制”的類型與譜系之介紹中追溯了“道州制”構(gòu)想的若干發(fā)展階段，其整體動(dòng)因便顯得更為復(fù)雜多元，包括了滿足二戰(zhàn)期間軍國(guó)主義國(guó)家對(duì)外侵略戰(zhàn)爭(zhēng)的需要、以冷戰(zhàn)為時(shí)代背景的日本政治“逆流期”加強(qiáng)中央集權(quán)的需要、戰(zhàn)后保守主義改革主觀意圖的需要以及新世紀(jì)以來(lái)新自由主義構(gòu)造改革風(fēng)潮下日本執(zhí)政黨內(nèi)閣重構(gòu)新型央地關(guān)系的考量需要等。這些“主觀需要”雖然時(shí)代不同也形態(tài)各異，但共同之處都在于一種來(lái)源于中央政權(quán)的視地方行政為實(shí)現(xiàn)特殊政治目的的“工具性”思維，在該思維模式的統(tǒng)攝與影響下，以“住民自治”和“團(tuán)體自治”為主要內(nèi)容的“地方自治”很難有生存與發(fā)展的空間，《日本國(guó)憲法》所昭示的基本精神也無(wú)從貫徹實(shí)現(xiàn)。

三、“道州制”的底流：地域綜合行政主體論

日本著名行政法學(xué)者鹽野宏（塩野宏/しおのひろし）認(rèn)為，所謂“地域綜合行政主體論”（「地域総合行政主體論」）是與外國(guó)法理毫無(wú)關(guān)聯(lián)的、從本國(guó)特色的地方自治實(shí)務(wù)觀點(diǎn)出發(fā)而提倡的理論，且該理論還成為了平成11年（1999年）第一次地方分權(quán)改革引發(fā)的《地方自治法》大修改后作為實(shí)定法概念登場(chǎng)的、獨(dú)立于傳統(tǒng)解釋之“住民自治”與“團(tuán)體自治”之外的“任務(wù)分擔(dān)原則”（「役割分擔(dān)原則」）的“底流”［10］。

1949年（昭和24年），時(shí)任內(nèi)閣建設(shè)省文書(shū)課課長(zhǎng)一職的官僚小林與三次（小林與三次/こばやしよさじ）深感新憲法第92條（地方自治之本旨）對(duì)于今后日本現(xiàn)實(shí)自治制度的制定與運(yùn)用將會(huì)產(chǎn)生重大影響，認(rèn)為很有必要從理論與實(shí)務(wù)兩方面對(duì)其進(jìn)行深度挖掘，遂給日本著名學(xué)術(shù)雜志《自治研究》（じちけんきゅう）寄稿，發(fā)表了其詳細(xì)的研究成果［11］。小林認(rèn)為憲法第92條的“地方自治之本旨”條款應(yīng)該包含：①住民自治的原理；②團(tuán)體自治的原理；③現(xiàn)地綜合行政的原理；④自主責(zé)任的原理。這里最值得注意的當(dāng)然是第三項(xiàng)的“現(xiàn)地綜合行政原理”。

小林首先指出，“所謂地方自治，就是來(lái)自于住民的、通過(guò)地緣團(tuán)體去貫徹實(shí)施的、一切為了住民的行政活動(dòng)。其根本不在于行政處理的形態(tài)本身，而在于該形態(tài)下公共活動(dòng)所帶來(lái)的福祉。依照住民自身而非官僚機(jī)構(gòu)的意思和責(zé)任，為了住民的利益，應(yīng)該完成怎樣的行政活動(dòng)以及行政活動(dòng)的具體內(nèi)容都是重要問(wèn)題。這也正是自治事務(wù)的內(nèi)容。到頭來(lái)，最終還是歸結(jié)為國(guó)家和自治團(tuán)體之間如何分擔(dān)事務(wù)的問(wèn)題。我認(rèn)為，契合地方自治之本旨的自治事務(wù)決定原理，雖然可能用語(yǔ)還不太成熟，姑且就稱之為現(xiàn)地綜合行政的原理吧”［11］。據(jù)此，小林推導(dǎo)出兩個(gè)結(jié)論。其一，否定地方公共團(tuán)體原本所承擔(dān)的“固有事務(wù)”和“委任事務(wù)”二者之間的區(qū)別。因?yàn)椤皣?guó)家行政實(shí)際上基本都不可能與自治體毫無(wú)關(guān)系，而與國(guó)家毫無(wú)瓜葛的所謂自治體事務(wù)，就很難找得到了。無(wú)非也就是國(guó)家和自治團(tuán)體之間的利害關(guān)系的認(rèn)知方式、關(guān)心程度以及責(zé)任分擔(dān)各有差別，但并不必然需要通過(guò)事務(wù)的種類進(jìn)行劃分”。也就是說(shuō)，小林認(rèn)為合適的表述不應(yīng)該是“地方的行政”（「地方的な行政」），而應(yīng)該是“地方上的行政的自治化”（「地方における行政の自治化」）或“地方行政的地方自治化”（「地方行政の地方自治化」［11］。其二，承接上一個(gè)結(jié)論，小林自然推導(dǎo)出了他自己命名的“現(xiàn)地綜合行政原理”。他指出，“作為現(xiàn)地行政民主化處理的形態(tài)，可以活用各種委員會(huì)制度，如公安委員會(huì)、教育委員會(huì)、農(nóng)地委員會(huì)等，這些行政事務(wù)沒(méi)有必要一定得由地方自治團(tuán)體去完成……但是，這樣一來(lái)，各種事務(wù)各自為政，被分化分裂處理的現(xiàn)象也未必妥當(dāng)……在抽象的觀念層面，將各種行政職能分門(mén)別類地進(jìn)行處理并以專門(mén)性、一貫性的角度去思考的方法固然是可能的，但實(shí)際上，行政事務(wù)越往下走區(qū)分起來(lái)也就越困難……上述一貫作用也只有在事務(wù)自身是相對(duì)孤立且具有特殊技術(shù)上的理由時(shí)方能奏效。一般行政，通常都要求其綜合與統(tǒng)一。只有在綜合與統(tǒng)一之下，各種行政職能才能顯露其真實(shí)價(jià)值并實(shí)現(xiàn)其目的”。像這樣“地方上的行政之綜合，我們只能期待地方自治團(tuán)體去完成。該綜合行政的原理與現(xiàn)地行政之原理交相呼應(yīng)，共同決定了自治團(tuán)體的應(yīng)然職責(zé)與使命”［11］。

鹽野宏認(rèn)為，上述小林自創(chuàng)的“現(xiàn)地綜合行政原理”雖然在日本學(xué)界（憲法學(xué)、行政法學(xué)）沒(méi)能激起多少波瀾，但卻對(duì)從那以后的地方行政實(shí)務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響［10］。此后日本官方的地方制度調(diào)查會(huì)報(bào)告中多次提及了“地方綜合行政”的重要性，而2000年的第一次地方分權(quán)改革更是將對(duì)該理念的實(shí)踐推向了高潮。最明顯的證據(jù)便是1995年制定的《地方分權(quán)推進(jìn)法》第4條提到的國(guó)家和地方之間的“任務(wù)分擔(dān)原則”以及地方公共團(tuán)體應(yīng)具備的“自主性”與“綜合性”資質(zhì)，而該內(nèi)容又原封不動(dòng)被搬進(jìn)地方分權(quán)委員會(huì)對(duì)當(dāng)時(shí)中央政府的“勸告”文本中，進(jìn)而通過(guò)1999年的《地方自治法》大修改（2000開(kāi)始施行）最終定格為現(xiàn)行《地方自治法》第1條之2的具體內(nèi)容［日本現(xiàn)行《地方自治法》第1條之2：“地方公共團(tuán)體是以謀求增進(jìn)住民福祉為基本，并廣泛擔(dān)當(dāng)自主性、綜合性的實(shí)施地域行政之任務(wù)的主體。 為達(dá)前項(xiàng)規(guī)定之主旨，中央政府重點(diǎn)擔(dān)當(dāng)國(guó)際社會(huì)中關(guān)涉到國(guó)家存立的事務(wù)、需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定的國(guó)民的各種活動(dòng)或有關(guān)地方自治基本準(zhǔn)則的事務(wù)又或具有全國(guó)性規(guī)模的或必須立足于全國(guó)性視點(diǎn)方可實(shí)行的舉措及事業(yè)的實(shí)施，其他的國(guó)家本來(lái)應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，住民身邊的行政盡可能地交給地方公共團(tuán)體，國(guó)家應(yīng)以此為基本，和地方公共團(tuán)體之間恰當(dāng)?shù)姆謸?dān)任務(wù)的同時(shí)，有關(guān)地方公共團(tuán)體之制度的籌劃制定以及對(duì)策的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方公共團(tuán)體的自主性和自立性。”法條譯文出處參見(jiàn)：洪驥《日本公法學(xué)中“補(bǔ)完性原理”的譜系及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿》2022年第1期，第96頁(yè)。］?！暗赜蚓C合行政主體論”“現(xiàn)地綜合行政原理”——雖然在用語(yǔ)細(xì)節(jié)上有前后時(shí)代的微妙變遷，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容從小林1949年發(fā)表在《自治研究》上的論文提出至今，生命力異常頑強(qiáng)，乃至于成了日本地方自治實(shí)務(wù)領(lǐng)域的“支柱性理念”。在實(shí)際的適用層面，它其實(shí)就是一種“事務(wù)分配”的指針性原則，要求中央和地方政府在分配行政事務(wù)之時(shí)要盡可能多的考慮到行政的“簡(jiǎn)便化”與“效率性”。而且，地方公共團(tuán)體作為地方上的“行政事務(wù)承擔(dān)機(jī)關(guān)”，其“綜合性”越強(qiáng)，國(guó)家（中央政府）在財(cái)政上與行政上的關(guān)心程度也就越高，由此在行政事務(wù)具體執(zhí)行過(guò)程中來(lái)自國(guó)家的介入和干涉也就越多。因此，地域綜合行政主體論作為國(guó)家和地方之間“任務(wù)分擔(dān)”的上位概念，其不僅僅是一種關(guān)涉行政事務(wù)分配的原理，更包含了在事務(wù)執(zhí)行階段國(guó)家對(duì)地方的干預(yù)樣態(tài)［10］。

對(duì)于“地域綜合行政主體論”的介紹分析至此，不妨再回顧一遍本文開(kāi)頭引用的日本學(xué)界對(duì)于“道州制”較為官方和權(quán)威的定義——

①以國(guó)內(nèi)一部分地域?yàn)閱挝坏恼巍ば姓黧w或者（綜合性的）組織機(jī)構(gòu)

形成多層（重層型）地方制度的框架下;②范圍最大之主體或組織機(jī)構(gòu)一般而言立足于現(xiàn)在的‘道或數(shù)個(gè)‘道府縣相當(dāng)?shù)膮^(qū)域規(guī)模之上;③作為處理諸多領(lǐng)域之事務(wù)的主體，④在全國(guó)范圍內(nèi)或設(shè)想在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)的”一種行政制度設(shè)計(jì)。在此種情形下，與該范圍最大之政治·行政主體或者（綜合性的）組織機(jī)構(gòu)相關(guān)的制度，可稱之為“道州制”。

這次不同于前文，在“道州制”的定義中加深了關(guān)鍵字體的顏色。于是，結(jié)論可謂是不言自明了。質(zhì)言之，筆者認(rèn)為，有別于理論界落實(shí)真正地方自治的美好愿景，在戰(zhàn)后日本地方行政實(shí)務(wù)的“實(shí)然”層面，所謂“道州制”構(gòu)想就是“地域綜合行政主體論”（或“現(xiàn)地綜合行政原理”）在日本國(guó)家（中央政府）具體政策實(shí)施層面的鮮明寫(xiě)照?！艾F(xiàn)地綜合行政原理”=“地域綜合行政主體論”→“任務(wù)分擔(dān)原則”→“道州制構(gòu)想”，這條歷史關(guān)聯(lián)概念的鎖鏈?zhǔn)菢O具“日本法特色”的產(chǎn)物，其中充斥著一種自上而下或曰居高臨下的“合并”與“整合”的思維邏輯，是承繼了明治維新以來(lái)高度官僚制中央集權(quán)精神的國(guó)家對(duì)地方的“家長(zhǎng)制宣言”?；蛘咭部梢苑催^(guò)來(lái)這樣理解，即“地域綜合行政主體論”的出現(xiàn)，一定程度上反映了日本中央政府官方有關(guān)“道州制”的長(zhǎng)期改革構(gòu)想，抑或從（御用的）學(xué)術(shù)和理論層面反映了“道州制”改革構(gòu)想的部分一致性內(nèi)容（也就是一以貫之的強(qiáng)調(diào)地方行政的“綜合性”），且這一理論明顯影響了日本地方行政改革的具體實(shí)踐。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，雖然主流理論界盼來(lái)了內(nèi)容進(jìn)步的《日本國(guó)憲法》《地方自治法》等規(guī)范文本，也涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀且具有良知的專業(yè)學(xué)者圍繞上述規(guī)范開(kāi)展了如火如荼的“應(yīng)然”解釋工作，但畢竟還是逾越不了理論與實(shí)務(wù)的鴻溝，被一直處在“現(xiàn)場(chǎng)”并承繼了戰(zhàn)前“血脈”的地方行政官僚精英們暗度陳倉(cāng)搶占了先機(jī)。近年，以沖繩縣邊野古美軍基地遷址糾紛等為典型代表的地方自治實(shí)踐為契機(jī)，當(dāng)下日本行政改革與地方自治又迎來(lái)了一個(gè)進(jìn)退維谷的風(fēng)口浪尖，真正意義上“地方自治”理念的不彰又從反面印證了以“地域綜合行政主體論”為首的日本本土理念（資源）的大行其道與“魔高一丈”，這是一個(gè)極其耐人深思與反省的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

四、“道州制”批判：來(lái)自憲法學(xué)視角的省思

日本有關(guān)道州制的討論總體上秉持著從以前的“中央集權(quán)型道州制論”過(guò)渡到現(xiàn)如今的“地方分權(quán)型道州制論”這一規(guī)律［6］?，F(xiàn)在，可以說(shuō)至少在主流理論界的“應(yīng)然”層面與社會(huì)大眾的潛在意識(shí)中，所謂“官治型道州”已經(jīng)沒(méi)有多少討論的空間了，該現(xiàn)象的背后或許蘊(yùn)含著戰(zhàn)后民主化之精神與府縣“完全自治體化”超過(guò)70年歷史而形成的地方自治理念深入人心的作用。

追溯歷史，早在二戰(zhàn)結(jié)束后十余年即1957年的第4次地方制度調(diào)查會(huì)之“地方案”提出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，其“官治型”制度設(shè)計(jì)即已招致了日本學(xué)界的極大反感。對(duì)于這次官方提案的大討論和激烈批判也最終將“官治型道州”的理念送入了墳?zāi)?。?dāng)時(shí)的著名公法學(xué)者田中二郎對(duì)該“地方案”的保守反動(dòng)行徑表達(dá)了深刻的憂慮，甚至自己還提出了一個(gè)針?shù)h相對(duì)的“縣案”（即附在第4次地方制度調(diào)查會(huì)“關(guān)于地方制度改革的報(bào)告”之后的少數(shù)意見(jiàn)）。田中認(rèn)為，首先，新憲法（即《日本國(guó)憲法》）第八章《地方自治》的基本精神反映的不僅僅是市町村等基礎(chǔ)自治體的自治，也包含了府縣這一層級(jí)的廣域自治體的“完全自治體化”。因此，官方提倡的“地方案”想要廢除自治的府縣進(jìn)而創(chuàng)設(shè)官治“地方”的做法是違反憲法“地方自治之本旨”（《日本國(guó)憲法》第92條）規(guī)定的。其次，“地方案”考慮的重點(diǎn)是國(guó)家即中央政府行政的便利（所謂效率化、經(jīng)濟(jì)性和一體化等），這些想法也都是從國(guó)家中心主義的角度出發(fā)去尋求的地方制度改革，其內(nèi)容完全無(wú)益于團(tuán)體自治與住民自治水平的提高。再次，“地方案”對(duì)于府縣所要承擔(dān)的事務(wù)本身的性質(zhì)和內(nèi)容竟然毫無(wú)分析，而僅僅斷定其事務(wù)的大部分內(nèi)容都具有“國(guó)家性質(zhì)”，如若這樣的邏輯都能說(shuō)得通的話，那么以此類推也可以同樣全盤(pán)否定市町村的自治，顯然，這是一種極其危險(xiǎn)肆意的方法論。最后，日本歷史傳統(tǒng)上本來(lái)就缺乏地方自治的精神，所以（在行政區(qū)劃上）囊括著勢(shì)單力薄之市町村的府縣更應(yīng)該被寄予眾望，自治的府縣與市町村遙相呼應(yīng)、互為犄角方能在強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力面前站穩(wěn)腳跟，從而守護(hù)地方自治乃至維持整個(gè)國(guó)家的民主統(tǒng)治構(gòu)造。然而，官方所提倡的官治型“地方”非但不能與市町村互為犄角，反而會(huì)在國(guó)家強(qiáng)力的指揮監(jiān)督權(quán)影響下不斷往上汲取市町村的自治權(quán)限直至其被榨干［田中二郎＝俵靜夫＝鵜飼信成編『府県制度改革批判―地方制度調(diào)査會(huì)の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、3—30頁(yè)參照。另外，不僅限于第4次地方制度調(diào)查會(huì)的相關(guān)內(nèi)容，圍繞對(duì)道州制論乃至府縣制度改革論之批判的田中二郎教授以前更早的研究成果，可參見(jiàn)：『地方制度改革の諸問(wèn)題』、有信堂、1955年。］。總而言之，第4次地方制度調(diào)查會(huì)給出的報(bào)告中所提倡的“地方案”是針對(duì)《日本國(guó)憲法》之基本精神和戰(zhàn)后民主化改造后的地方自治制度之現(xiàn)實(shí)的倒行逆施，其“一方面鼓吹要尊重憲法上的地方自治之本旨精神，實(shí)際上卻通過(guò)將府縣置換成官治的‘地方，從而自我擴(kuò)充官治集權(quán)體制的外延”［俵靜夫「『地方』制と憲法問(wèn)題」田中ほか編『府県制度改革批判―地方制度調(diào)査會(huì)の答申をめぐって―』、有斐閣、1957年、48頁(yè)。另外，鵜飼信成「地方制案は憲法違反と考えられる」這篇論文也被收錄其中。］?？梢哉f(shuō)，像這樣赤裸裸的反動(dòng)“道州制”構(gòu)想在今天的日本已經(jīng)基本失去兜售市場(chǎng)了。

既然“官治型道州”基本走進(jìn)了歷史的故紙堆，那么對(duì)于“自治型道州”又當(dāng)作何評(píng)價(jià)呢？縱觀先行研究，筆者認(rèn)為當(dāng)下日本學(xué)界有關(guān)道州制的討論至少都要恪守廣域地方公共團(tuán)體作為“完全自治體”的這條底線。不過(guò)，對(duì)于所謂“自治型道州”的定義仍然存在著觀點(diǎn)上的分歧。一般而言，認(rèn)為只要道州作為“完全地方公共團(tuán)體”的地位得到保障，那就可以稱之為“自治型道州”了，但這種說(shuō)法還是不夠精確具體。首先，新成立的道州較之府縣，其人口面積必然大增，為了更好地推進(jìn)各項(xiàng)行政工作，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)各種高度專業(yè)性和獨(dú)立性的上命下達(dá)的部門(mén)行政機(jī)關(guān)，而這些機(jī)關(guān)的地位無(wú)異于在各個(gè)地區(qū)新設(shè)的中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)的“派出機(jī)構(gòu)”，這就又會(huì)滋生道州內(nèi)部的新“中央”集權(quán)體制。其次，道州的長(zhǎng)官坐鎮(zhèn)該地區(qū)的中心城市卻要遂行諸多邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育與福利等行政事務(wù)，這對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民而言無(wú)異于“中央政府”一般的存在，很難代言他們切身最關(guān)心的利益。最后，從歷史的角度來(lái)看，有關(guān)道州制的討論都和地方分權(quán)、地方自治的思想毫無(wú)關(guān)聯(lián)，特別容易和官僚制中央集權(quán)政治遙相呼應(yīng)［12］。

在評(píng)價(jià)“自治型道州”是否真的“自治”、自治程度又如何之時(shí)，不妨從《日本國(guó)憲法》第92條“地方自治之本旨”（「地方自治の本旨」）的解釋內(nèi)容［有關(guān)該條文解釋論的譜系以及從日本戰(zhàn)后史的角度對(duì)諸學(xué)說(shuō)進(jìn)行的梳理分析，參見(jiàn)：洪驥《日本國(guó)憲法第92條“地方自治之本旨”的解釋論——從“保不保障”到“保障什么”》，載《日本法研究》（第2卷），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第20-58頁(yè)。］出發(fā)，將關(guān)注點(diǎn)放在“住民自治”（じゅうみんじち）這一法原則上進(jìn)行批判性考察。無(wú)論是人口、面積還是事務(wù)、權(quán)限，較之既有府縣都得到極大擴(kuò)充的道州，可以說(shuō)是“國(guó)家的相似形”，因此“以往適用于都道府縣的各項(xiàng)直接民主主義制度將無(wú)法在道州發(fā)揮同樣的作用”［13］，在新的道州體制下，“住民參加政治的機(jī)會(huì)無(wú)法得到保障，這樣一來(lái)住民自治會(huì)面臨空洞化的巨大風(fēng)險(xiǎn)”［14］。這也正如日本全國(guó)知事會(huì)所指摘的那樣，“迄今為止國(guó)家提出的有關(guān)道州制的討論都以‘實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)為大義美名，但都是在中央政府財(cái)政情況惡化的時(shí)候反復(fù)打出此牌，只把地方制度改革當(dāng)成國(guó)家財(cái)政重建的一個(gè)工具。而站在住民的立場(chǎng)上如何去營(yíng)造一個(gè)分權(quán)型社會(huì)這種關(guān)涉自治之根本理念的話題，卻從未被提及過(guò)” ［全國(guó)知事會(huì)道州制研究會(huì)『道州制研究會(huì)における審議経過(guò)』2005年3月。］。而從日本歷史上看，正如前文所言，道州制/府縣制度改革論的背后常常隱藏著中央集權(quán)的企圖（“地域綜合行政主體論”的邏輯），這樣的“道州制”作為“國(guó)家統(tǒng)治或官治的具體手段”［15］被積極推動(dòng)，其最終結(jié)果極有可能造就出類似于戰(zhàn)前的那種高度中央集權(quán)的“內(nèi)務(wù)省—府縣”體制。這樣的推測(cè)不是危言聳聽(tīng)，而是有史可考。例如，不僅僅是第4次地方制度調(diào)查會(huì)提出的“地方案”，戰(zhàn)時(shí)的東京“都制”討論也與此種脈絡(luò)暗合，舊東京市一方極力主張捍衛(wèi)既有地方自治基礎(chǔ)上的“自治型都制”，而內(nèi)務(wù)省一方卻強(qiáng)烈要求建立“官治型都制”，結(jié)果前者的訴求被完全無(wú)視，后者的集權(quán)制度在二戰(zhàn)的戰(zhàn)火中配合著軍國(guó)主義法西斯體制被強(qiáng)行植入（1943年“東京都制”改革）［15］。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們都認(rèn)為已經(jīng)“走進(jìn)了歷史故紙堆”的“官治型道州論”說(shuō)不定哪天還會(huì)在日本死灰復(fù)燃。

五、余論：日本基礎(chǔ)自治體與地方自治的未來(lái)

第一次地方分權(quán)改革結(jié)束后，地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)的最終報(bào)告書(shū)（2001年）給出了如下論斷，其涵義頗值得玩味。

要認(rèn)真看清市町村合并之趨勢(shì)，以道州制論、聯(lián)邦制論、廢縣置藩論為代表的、試圖改變現(xiàn)行都道府縣與市町村之二層地方公共團(tuán)體制度的、各方面所提出的多種多樣的新地方自治制度建言，對(duì)于其妥當(dāng)性，應(yīng)該不斷深入研究。當(dāng)時(shí)，委員會(huì)決定將《地方分權(quán)推進(jìn)法》制定之前的階段就早已甚囂塵上的所謂“接納單位論”（「受け皿論」）暫時(shí)擱置在一旁，姑且以現(xiàn)行的地方自治制度為前提，在該體制下以盡可能多的推進(jìn)分權(quán)為基本方針。之所以得以如此開(kāi)展工作，是因?yàn)樵凇兜胤椒謾?quán)推進(jìn)法》制定前的討論過(guò)程中，各方關(guān)系人士之間應(yīng)該就已經(jīng)達(dá)成上述內(nèi)容的共識(shí)了［『地方分権推進(jìn)委員會(huì)最終報(bào)告―分権型社會(huì)の創(chuàng)造：その道筋』（下劃線為筆者強(qiáng)調(diào)標(biāo)注）。］。

誠(chéng)如該報(bào)告所言，實(shí)際上，在第一次地方分權(quán)改革如火如荼開(kāi)展的時(shí)候，地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)無(wú)論是對(duì)于道州制，還是中央政府熱衷倡導(dǎo)的市町村合并，都沒(méi)有多少好感［相關(guān)詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)：西尾勝『地方分権改革』、東京大學(xué)出版會(huì)、2007年、第Ⅱ章、第Ⅲ章。］。究其緣由，憲法秩序下的基礎(chǔ)地方公共團(tuán)體與廣域地方公共團(tuán)體都有一個(gè)共同的“假想敵”，那就是國(guó)家（中央各省廳），從中央政府那里盡可能爭(zhēng)取更多的事務(wù)、權(quán)限和財(cái)源乃是對(duì)于它們而言最重要的使命。相比之下，“接納單位”問(wèn)題，即其本身有無(wú)接納更多事務(wù)和權(quán)限的“能力”，就不是它們應(yīng)該考慮的事情了。況且，所謂“接納單位論”也不過(guò)是中央政府的智囊團(tuán)所炮制出來(lái)的一套說(shuō)辭，目的就是想按照國(guó)家的政策理念，把地方公共團(tuán)體“栽培”成自己想要的樣子（即“地域綜合行政主體”），這還是一種“成年后見(jiàn)”式的家長(zhǎng)國(guó)家觀或曰威權(quán)主義央地關(guān)系理念。到底是先合并還是先下放權(quán)限，順序很重要，因?yàn)槠浔澈篌w現(xiàn)了“誰(shuí)的立場(chǎng)”這樣的邏輯。從這個(gè)意義上講，地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)雖然是中央政府依照法律設(shè)置的官方咨詢機(jī)構(gòu)，但其內(nèi)部的相關(guān)專業(yè)人士還是恪守了應(yīng)有的良知。不過(guò)，回顧當(dāng)時(shí)的歷史，在第一次地方分權(quán)改革推進(jìn)的同時(shí)，日本中央政府也“雙線操作”迫不及待地強(qiáng)行把市町村合并工作落到了實(shí)處（即“平成大合并”），地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)作為沒(méi)有行政實(shí)權(quán)的政策咨詢機(jī)關(guān)，對(duì)此就束手無(wú)策了。而且，當(dāng)時(shí)“雖然市町村合并如火如荼地取得了巨大進(jìn)展，但從都道府縣向市町村轉(zhuǎn)讓事務(wù)權(quán)限的工作卻沒(méi)有真正開(kāi)展起來(lái)”［16］。從這一點(diǎn)就不難看出日本中央政府真正關(guān)心的事情是什么了。說(shuō)白了，“事務(wù)權(quán)限的轉(zhuǎn)讓，其實(shí)就是將各項(xiàng)事務(wù)工作的執(zhí)行權(quán)限盡可能下放給距離住民最接近的（地方）政府” ［西尾勝『地方分権改革』、東京大學(xué)出版會(huì)、2007年、117頁(yè)。這種理念可稱之為“補(bǔ)完性原理”（補(bǔ)完性原理/ほかんせいげんり），是來(lái)源于歐洲（主要是德國(guó)）的一項(xiàng)關(guān)涉中央·地方政府權(quán)限分配的法原則，詳細(xì)介紹和論述參見(jiàn)：洪驥《日本公法學(xué)中“補(bǔ)完性原理”的譜系及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)前沿》2022年第1期，第90-99頁(yè)。］，但觀察日本地方自治的現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，所謂“平成大合并”的法學(xué)意義值得深究和批判性檢討。

綜上所述，只有從法學(xué)的角度出發(fā)，在回顧評(píng)價(jià)了日本地方分權(quán)改革的基礎(chǔ)上，當(dāng)我們?cè)俅螜z討該國(guó)各種眼花繚亂的“道州制”構(gòu)想時(shí)，才能不為所惑、穩(wěn)坐中軍。在與現(xiàn)代社會(huì)中強(qiáng)大的國(guó)家（中央政府）進(jìn)行交涉妥協(xié)時(shí)，必須要預(yù)先考慮好議題的優(yōu)先順位。“在地方分權(quán)尚未發(fā)育成熟的狀態(tài)下匆匆實(shí)現(xiàn)道州制的話，迎面而來(lái)的不是擴(kuò)充地方自治的‘自治型道州制，而是集權(quán)構(gòu)造溫存的甘當(dāng)國(guó)家派出機(jī)構(gòu)馬前卒的‘集權(quán)型道州制”［14］。

話題至此，有關(guān)道州制的討論在日本其實(shí)也反映了人們的社會(huì)心理。有日本本國(guó)學(xué)者評(píng)價(jià)說(shuō)，“日本這個(gè)國(guó)家，一旦決定開(kāi)始行動(dòng)后，都不會(huì)給予任何積累公共討論的時(shí)間，一氣呵成、隨波逐流的傾向十分明顯”［17］。在那里——有關(guān)道州制的討論中，暗涌著一股“好像可以改變整個(gè)‘國(guó)家體制的、仿若游戲一般的亢奮情緒”［15］。個(gè)中深意，或許只能由歷史去評(píng)說(shuō)了吧。

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［17］大橋洋一.〔基調(diào)報(bào)告〕道州制と地方自治［J］.ジュリスト，2009（1387）：113．

［責(zé)任編輯 王雅坤］

The Conception and Legal Deconstruction of Japans DouSyu System

HONG Ji

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing University of Aeronautics and Astronautics， Nanjing， Jiangsu， 211106， China）

Abstract：? DouSyu system is an administrative reform concept that has never been implemented and is highly advocated by the central government of Japan. The types of DouSyu system are mainly divided into Official DouSyu and Autonomous DouSyu ， and the genealogy of its ideas has been extended from pre-World War II to contemporary times. Under the influence of local autonomy regulations under the new constitutional order of Japan after the war， the current concept of the DouSyu system has basically cut off the possibility of “official governance”. However， even for “autonomous” DouSyu， there is a characteristic logic of Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron hidden behind it. The existence of Japans basic autonomous system and the future of local autonomy need to be fundamentally criticized through the guidance of the countrys constitutional norms and concepts， amidst the containment of conservative ideologies.

Key words： DouSyu system; local autonomy; Tiiki Sougou Gyosei Syutai Ron; Japanese Constitutional Law