截至2022年底，全國60周歲及以上老年人口28004萬人，占總?cè)丝诘?9.8%，其中65周歲及以上老年人口20978萬人，占總?cè)丝诘?4.9%。人口老齡化已經(jīng)成為了我國未來幾年的趨勢，老年群體人數(shù)的增多對我國的各行各業(yè)都帶來了深刻的影響，不僅對社會(huì)福利體系、醫(yī)療衛(wèi)生保健體系提出了新挑戰(zhàn)，也對傳統(tǒng)的觀念和生活方式帶來了新的沖擊。我國《老年人權(quán)益保障法》第四條第一款也提出“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)”。

養(yǎng)老服務(wù)法治保障的邏輯起點(diǎn)是《憲法》，其中關(guān)于老年人群體的，首先是《憲法》第33條第3款所規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”，即要求國家承擔(dān)“尊重”義務(wù)，通過積極作為的方式推進(jìn)老齡化工作進(jìn)程，也有助于老年人參加社會(huì)活動(dòng)。其次《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了老年人作為特殊群體所享有的權(quán)利。在地方立法層面，我國絕大多數(shù)省市都以《老年人權(quán)益保障法》為基礎(chǔ)，結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺了相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)?！稄V東省養(yǎng)老服務(wù)條例》是國內(nèi)第一部省級涵蓋各類型養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)。在此之后，山東省、甘肅省、浙江省相繼出臺養(yǎng)老服務(wù)條例。這種現(xiàn)象是探索養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了不同地區(qū)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)重點(diǎn)、定位、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容等方面的差異。

養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)中的問題

從各地現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)尚未達(dá)到法治化的理想水平，表現(xiàn)為缺乏較高層次的行政法規(guī)、部門規(guī)章，絕大多數(shù)省區(qū)市的養(yǎng)老服務(wù)立法的跟進(jìn)速度緩慢。現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能完全適合養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要，使得養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步的改革發(fā)展缺少法律的授權(quán)和依據(jù)，導(dǎo)致新興養(yǎng)老服務(wù)模式各方主體的權(quán)責(zé)不清、流于形式等。養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系比較復(fù)雜，涉及各方主體，從現(xiàn)有的地方性法規(guī)的實(shí)際操作來看，由于缺乏指引，各地法規(guī)實(shí)際操作性不一。

地方對中央政策的細(xì)化定義使老年人在特定區(qū)域內(nèi)享有的權(quán)利和義務(wù)，從而構(gòu)建出地域性明顯的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。地方細(xì)則不僅有政策層面的因地制宜，而且還會(huì)出現(xiàn)具體理念上的不同選擇，由此導(dǎo)致區(qū)域保障的不平衡性。即便是同一區(qū)域內(nèi)，養(yǎng)老服務(wù)政策也多呈現(xiàn)出較大的偏差，最終導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資源配置的不均衡。另一方面從政府的權(quán)責(zé)來看，各地政府需要承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)責(zé)任，將其加入政府的財(cái)政預(yù)算。產(chǎn)生一些可量化性的指標(biāo)需要各級部門予以執(zhí)行，但是非量化的要求則會(huì)產(chǎn)生“空隙”，會(huì)阻礙養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)供給保障能力。

加快養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)

“十四五”規(guī)劃對養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展作出了調(diào)整，提出居家養(yǎng)老服務(wù)模式、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式并行發(fā)展。同時(shí)，為應(yīng)對老年群體的特殊性、多樣性，特別強(qiáng)調(diào)要建設(shè)兜底性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)清單，對老年群體進(jìn)行分類，提供適宜的養(yǎng)老服務(wù)保障。因此，下一步的重點(diǎn)工作是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，歸納突出成果，結(jié)合我國各地的不同情況進(jìn)行立法。養(yǎng)老服務(wù)立法要和家庭贍養(yǎng)相銜接，厘清各方對老年人養(yǎng)老保障的責(zé)任界限，形成全方位的養(yǎng)老服務(wù)保障。

現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)多以民政部門為主導(dǎo)，民政部門涉及養(yǎng)老服務(wù)的多個(gè)環(huán)節(jié)，承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的審批設(shè)立、設(shè)施配備、經(jīng)費(fèi)下?lián)堋⒀a(bǔ)貼審核、工作人員編制、護(hù)理人員配備，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督。實(shí)踐中地方各職能部門所掌握的資源有很大的差異，因此在現(xiàn)行的框架下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化政府部門職責(zé)，厘清權(quán)限，避免相互推諉、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。另一方面還需要強(qiáng)化對政府部門權(quán)力的約束，達(dá)到政府對養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)確和有效的供給目標(biāo)。

人口老齡化問題帶來了持續(xù)增長的養(yǎng)老需求，同時(shí)也是我國養(yǎng)老服務(wù)供給的一大挑戰(zhàn)。面對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)法治建設(shè)中資源供給保障不完善、評估保障機(jī)制不健全的問題，需要通過以需求為主導(dǎo)立法，引入多元化的監(jiān)督保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所為、老有所依、老有所樂。加強(qiáng)規(guī)范各類之間的銜接協(xié)調(diào)和配套完善，推進(jìn)治理體系和治理能力的提升，促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展繁榮。

編輯/李文勇