摘 要：隨著國(guó)家全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及農(nóng)村綜合改革持續(xù)深化，長(zhǎng)期以來(lái)的村級(jí)“三位一體”的體制結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村有效治理及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。2021年起，東至縣全面探索推行村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”改革，以期通過(guò)理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系及賬務(wù)、資產(chǎn)分開等途徑來(lái)完善村級(jí)治理體系，夯實(shí)農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。但是在改革推進(jìn)中面臨著村干部主體意識(shí)不強(qiáng)、改革內(nèi)生動(dòng)力不足、改革不徹底，組織缺乏有效監(jiān)管等諸多難題。因此，要想取得改革實(shí)效，應(yīng)以加強(qiáng)農(nóng)村基層治理體系建設(shè)為核心，探索組織人員分離有效途徑；以營(yíng)造村集體經(jīng)濟(jì)組織良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境及干事創(chuàng)業(yè)積極性為抓手，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核監(jiān)督體系；以增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生動(dòng)能為主攻方向，將改革融于鄉(xiāng)村振興背景下，探索村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有效路徑，多層次、多渠道、多形式促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟(jì)；村委會(huì)；事務(wù)分離；賬務(wù)分設(shè)；改革實(shí)踐；深化路徑

中圖分類號(hào)：F321.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-060X（2023）04-0098-05

Abstract：With the country's comprehensive implementation of the rural revitalization strategy and the continuous deepening of rural comprehensive reform， the long-term village-level \"trinity\" institutional structure has become a main obstacle to effective rural governance and the development of the collective economy. Since 2021， Dongzhi County has comprehensively explored and implemented the reform of \"separation of affairs and separate accounting\" between the rural collective economic organization and the village committee， so as to improve the village-level governance system， consolidate the economic foundation of rural grass-roots organizations， and promote the sustainable development of village-level collective economy by straightening out the functional relationship between the rural collective economic organization and the village committee， separating accounting and assets， etc. However， there are many problems in the process of reform， such as the weak subjective consciousness of village cadres， insufficient endogenous impetus of reform， incomplete reform， and lack of effective supervision of the organization. Therefore， in order to achieve better reform results， this paper suggests strengthening the construction of the rural grass-roots governance system， and exploring effective ways to separate personnel of organizations; creating a good operating environment for the rural collective economic organization， stimulating the enthusiasm of the staff for work and career， and exploring the establishment of an assessment and supervision system for the development of the rural collective economy; strengthening the endogenous momentum of the rural collective economic organization， exploring effective paths to high-quality development of rural collective economy， and promoting the sustained and rapid growth of rural collective economy at multiple levels， through multiple channels and in various forms in the context of rural revitalization.

Key words： collective economy; village committee; separation of affairs; separate accounting; reform practice; deepening path

統(tǒng)分結(jié)合是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后形成的一種新的財(cái)務(wù)管理體制。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制變革后，各業(yè)生產(chǎn)實(shí)施了集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與家庭分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。但實(shí)際上，我國(guó)大多數(shù)地方還是以分散經(jīng)營(yíng)為主的管理體制，“統(tǒng)”的功能未發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化、弱化現(xiàn)象普遍。村黨組織、村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織大多實(shí)現(xiàn)的是“三合一”治理模式，村級(jí)主要工作疲于應(yīng)付上級(jí)行政事務(wù)。且現(xiàn)行財(cái)政體制下，村級(jí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)政府下?lián)艿母黜?xiàng)財(cái)政資金，村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金有限，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級(jí)公共服務(wù)水平低下。班子成員交叉任職，財(cái)務(wù)管理交織在一起，容易滋生腐敗問(wèn)題。由于產(chǎn)權(quán)不清、職責(zé)不明，不能對(duì)村黨組織、村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織三者進(jìn)行真實(shí)有效的績(jī)效考核。這種鄉(xiāng)村治理體系已不適應(yīng)當(dāng)下我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出，在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開展實(shí)行“政經(jīng)分開”試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。2022年8月，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 中央組織部 財(cái)政部 國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果鞏固提升工作的通知》提出，指導(dǎo)有條件的地方探索村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離，為不斷深化改革提供了政策依據(jù)。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞村社“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，特別是對(duì)“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”改革的緣由及形成的邏輯進(jìn)行了重點(diǎn)分析。杜長(zhǎng)友[1]認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持“分離不分家”原則，以防止因分賬管理導(dǎo)致村民委員會(huì)難以運(yùn)轉(zhuǎn)以及村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益受損；同時(shí)，他還建議要加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支預(yù)決算管理，建立收益分配機(jī)制。李平等[2]從目前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，總結(jié)出“政經(jīng)分開”和“政經(jīng)合一”框架下的2種賬務(wù)分離模式，以防止村辦企業(yè)等實(shí)體利潤(rùn)被操縱，同時(shí)也遏制腐敗現(xiàn)象；他們還建議要完善具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，加強(qiáng)市場(chǎng)法制建設(shè)。徐增陽(yáng)等[3]認(rèn)為在實(shí)踐基礎(chǔ)上，我國(guó)大多數(shù)地方成立了集體經(jīng)濟(jì)組織，其經(jīng)濟(jì)管理職能長(zhǎng)期由村委會(huì)代替，難以適應(yīng)當(dāng)前情況，村委會(huì)事務(wù)與村集體經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)當(dāng)分離。崔東平[4]從山西省長(zhǎng)治市屯留區(qū)南崗村財(cái)務(wù)分設(shè)改革中的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算實(shí)踐出發(fā)，提出建立理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)、受聘經(jīng)理三聯(lián)簽的審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理制度。李鵬等[5]認(rèn)為在重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體系過(guò)程中，推行村級(jí)黨政同構(gòu)，必須堅(jiān)持和發(fā)揮黨在農(nóng)村治理中的核心地位，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨內(nèi)民主，調(diào)動(dòng)和組織多方治理資源，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機(jī)統(tǒng)一和融合。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，學(xué)界對(duì)村社“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”改革達(dá)成了一些共識(shí)，但關(guān)于解決當(dāng)前村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)不暢、村委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)困難、分賬管理流于形式等問(wèn)題的研究成果較少。鑒于此，筆者以安徽省東至縣“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”改革實(shí)踐為例，分析改革過(guò)程中遇到的阻點(diǎn)，提出解決路徑，為深入推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革提供參考。

1 東至縣“事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”的實(shí)踐探索

1.1 東至縣概況

東至縣位于安徽省南部，長(zhǎng)江下游南岸，池州市西部，系南岸之首，北望安慶市，南鄰江西省，全縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口54.2萬(wàn)，面積3 261 km2，耕地3.14萬(wàn)hm2，林地3.14萬(wàn)hm2。該縣有“七山一水一分田、一分道路和莊園”之稱，屬于典型的中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)山區(qū)縣。從2016年起，該縣承擔(dān)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)，2020年基本完成改革任務(wù)， 2021年完成“三變”改革任務(wù)。全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)244個(gè)村（社區(qū)）3 489個(gè)村民小組均完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。全縣界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員13.65萬(wàn)戶50.36萬(wàn)人，折股量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)共1.089億元，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社237個(gè)，并分別賦碼登記、頒證和掛牌。237個(gè)村（居）委會(huì)通過(guò)開展“三變”改革，盤活集體土地3 733 hm2，房屋1.5萬(wàn)m2，村集體收益增加2 400萬(wàn)元，農(nóng)戶增加收益1 950萬(wàn)元。

1.2 “事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”實(shí)踐

2022年，為創(chuàng)新發(fā)展模式，推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入高質(zhì)量發(fā)展軌道，提升經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村占比，破解集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，縣委縣政府決定在全縣深入推行事務(wù)分離、核算分立、賬務(wù)分設(shè)改革。為此，東至縣出臺(tái)了《東至縣村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)實(shí)行分賬管理實(shí)施方案》（東農(nóng)函﹝2022﹞24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮窂耐ㄟ^(guò)分賬管理理順村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確村委會(huì)依法賦予的自治職能和村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)職能，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民收入的工作總目標(biāo)；把握三項(xiàng)基本原則；抓住組織機(jī)構(gòu)、組織職能、組織資產(chǎn)、組織賬戶、財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)核算六分離工作主線；組織實(shí)施狠抓工作落實(shí)；強(qiáng)化四項(xiàng)保障措施5個(gè)方面對(duì)改革提出了要求。此次“賬務(wù)分設(shè)”改革涉及15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括234個(gè)行政村和3個(gè)涉農(nóng)社區(qū)（以下統(tǒng)稱“237個(gè)村”），完成了資產(chǎn)、資源、賬務(wù)清查、分割確認(rèn)、移交、錄入、臺(tái)賬建立等工作任務(wù)，還完成了237個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社變更開戶工作，更新建立了237個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社賬套。在原“三資”監(jiān)管平臺(tái)的基礎(chǔ)上搭建“銀村直聯(lián)”監(jiān)管支付平臺(tái)，主要經(jīng)驗(yàn)做法如下。

1.2.1 組織機(jī)構(gòu)分離，實(shí)行“政經(jīng)分開” 全縣完成了237個(gè)村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)組織賦碼登記、頒證工作，并制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程；建立和完善股東大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)“三會(huì)分設(shè)”治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，于2020年與村兩委同步換屆，分別掛村支部委員會(huì)，村民委員會(huì)、村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社三塊牌子；逐步建立以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為主體，共同參與的村級(jí)治理架構(gòu)；進(jìn)一步明確強(qiáng)調(diào)村黨組織是村級(jí)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會(huì)不再代為行使村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)職能，由村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社行使村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。

1.2.2 組織職能分離，實(shí)行“事務(wù)分開” 為進(jìn)一步理順和明確村民委員會(huì)和村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社具體事權(quán)，東至縣社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2022年4月制定了村（涉農(nóng)社區(qū)）依法履職事項(xiàng)清單16條，依法協(xié)助政府事項(xiàng)清單38條，不應(yīng)由村（涉農(nóng)社區(qū)）承擔(dān)工作事項(xiàng)7條。在此基礎(chǔ)上，因“賬務(wù)分設(shè)”改革要求，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣財(cái)政局牽頭制定村集體經(jīng)濟(jì)組織主要履職事項(xiàng)6大類18類子事項(xiàng)清單。

1.2.3 組織資產(chǎn)分離，實(shí)行“資產(chǎn)分管” 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》要求，分別規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)；資源類資產(chǎn)全部劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理。貨幣資金在劃分時(shí)要合理測(cè)算村（居）民委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)資金并經(jīng)成員（代表）會(huì)議決定，保留在村（居）民委員會(huì)賬戶，其余資金全部劃轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織。投資類：包括短期投資和長(zhǎng)期投資以及產(chǎn)生的投資收益，全部劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核算；合同類：包括未到期、到期續(xù)簽、新訂立的經(jīng)濟(jì)合同，劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理；村級(jí)債權(quán)債務(wù)類：按有利于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則及村民（成員）代表意愿，將清產(chǎn)核資核實(shí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性債權(quán)債務(wù)劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織核算，投入村級(jí)公益事業(yè)產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)保留在村（居）民委員會(huì)核算。有爭(zhēng)議或不明確的暫留在村民委員會(huì)，已經(jīng)成為壞賬的召開村民代表會(huì)議，按程序進(jìn)行核銷。

1.2.4 組織賬務(wù)分設(shè)，實(shí)行“分賬管理” 村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分離后，實(shí)行銀行賬戶、財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)核算分開管理。一是組織賬戶分開。村民委員會(huì)仍維持原來(lái)管理方式不變。賬戶由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心開設(shè)統(tǒng)管戶管理，無(wú)需重新開戶。村黨組織賬務(wù)納入村民委員會(huì)賬戶核算。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，每個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織只可開設(shè)一個(gè)基本存款賬戶。目前，全縣已完成237個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社在縣農(nóng)商行鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的變更開戶工作。二是明確組織收支范圍。根據(jù)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織事權(quán)清單，由縣財(cái)政局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭分別制定了村民委員會(huì)收入清單2大項(xiàng)，支出清單12大項(xiàng)，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入清單5大項(xiàng)，支出清單4大項(xiàng)。進(jìn)一步明晰收支范圍，規(guī)范了收支行為。三是組織財(cái)務(wù)核算分開。村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)事務(wù)分離、賬務(wù)分設(shè)后，執(zhí)行財(cái)政部《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》，會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心代理，執(zhí)行相關(guān)的農(nóng)村集體“三資”管理制度，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織核算軟件平臺(tái)不變，并更新建立了237個(gè)村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社賬套，全部納入新中大集體“三資”管理軟件系統(tǒng)統(tǒng)一管理。為解決資金審核和支付難的問(wèn)題，在原“三資”監(jiān)管平臺(tái)的基礎(chǔ)上搭建了“銀村直聯(lián)”監(jiān)管支付平臺(tái)，目前平臺(tái)運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)。

1.3 “事務(wù)分離，賬務(wù)分設(shè)”的成效

東至縣全面推行“事務(wù)分離、賬務(wù)分設(shè)”改革旨在權(quán)責(zé)重構(gòu)，重塑鄉(xiāng)村治理體系，突出村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供必要支持。通過(guò)改革，2022年全縣村集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)1.67億元，村集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)50萬(wàn)元以上的村有135個(gè)，占56.96%。社員參與村集體分紅的村有141個(gè)，其中現(xiàn)金分紅761.31萬(wàn)元，福利分紅94.54萬(wàn)元。東至縣全面推行“事務(wù)分離、賬務(wù)分設(shè)”改革取得了階段性成效，主要表現(xiàn)在基層有效治理和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展2個(gè)方面。

1.3.1 基層治理模式有改觀 為改變“三塊牌子，一套人馬”村級(jí)運(yùn)作體制，解決村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位模糊、職能虛化等問(wèn)題，東至縣通過(guò)縣級(jí)層面制定村（居）委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織依法履職清單，明晰了三大組織功能職責(zé)，厘清各自選舉辦法、民主議事決策程序及財(cái)務(wù)審批權(quán)限。改革后，村（居）委會(huì)主要職責(zé)是開展基層自治管理活動(dòng)，辦理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)賦碼登記頒證，制定章程來(lái)經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)，突出經(jīng)濟(jì)管理功能。改革后，強(qiáng)調(diào)了村（居）黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心地位，各組織同步換屆選舉產(chǎn)生任職人選。同時(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)章程成立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，任職人數(shù)確定3～5人，三大組織負(fù)責(zé)人一肩挑。全縣共有1 038名村（居）干部，其中分離到村集體經(jīng)濟(jì)組織任正職的為237名，兼職的為468名。各組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員根據(jù)職責(zé)，在考核、薪酬等方面分開管理。例如：規(guī)定村（居）兩委干部在村集體經(jīng)濟(jì)組織兼職的，工資報(bào)酬補(bǔ)貼在村委會(huì)領(lǐng)取，年終績(jī)效工資與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效考核直接掛鉤，增加考核權(quán)重。東至縣在重塑基層治理體系上做了有益嘗試，但筆者分析比較認(rèn)為存在諸多短板，尚需循序漸進(jìn)加以解決。一是組織人員分離不徹底，交叉任職率高達(dá)77.5%。而山東省費(fèi)縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對(duì)村兩委干部實(shí)施公職化管理，與公務(wù)員、事業(yè)編管理趨同；江蘇省昆山市33個(gè)村（居）股份合作社引入職業(yè)經(jīng)理人，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。這2個(gè)地區(qū)在組織人員分離上做得較為徹底。二是地方財(cái)政保障能力不足，目前東至縣村級(jí)經(jīng)費(fèi)還是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付兌付。而江蘇省江陰市高新區(qū)將村（居）兩委工作人員經(jīng)費(fèi)等公共支出列入財(cái)政預(yù)算；廣東省佛山市南海區(qū)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為公司制企業(yè)后，村（居）兩委人員經(jīng)費(fèi)及公共支出列入地方財(cái)政預(yù)算[6]。

1.3.2 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有起色 改革前縣域237個(gè)村（居）經(jīng)濟(jì)組織普遍存在主體地位模糊、功能虛化、運(yùn)營(yíng)不暢等問(wèn)題，東至縣首先通過(guò)銀行賬戶、財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)核算、資產(chǎn)分開等途徑，強(qiáng)化村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用，為其松綁。截至2022年末，全縣村級(jí)資產(chǎn)為7.92億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有1.30億元，貨幣資金有2.25億元；集體耕地6.287萬(wàn)hm2，劃轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)0.57億元，貨幣資金0.46億元；集體資源性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部劃轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理；債權(quán)債務(wù)按有利于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則劃轉(zhuǎn)。其次，進(jìn)一步明確各組織財(cái)務(wù)收支的公益性和經(jīng)營(yíng)性及范圍，充分剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)管理職能，使村集體經(jīng)濟(jì)組織輕裝上陣。改革近1 a來(lái)，部分村集體經(jīng)濟(jì)逐漸盤活，村集體收入大幅上漲。東流鎮(zhèn)紅葉村在全縣率先成立了土地流轉(zhuǎn)合作社，由合作社統(tǒng)一規(guī)劃整理，引導(dǎo)農(nóng)戶以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折股入社；截至2022年底，合作社已經(jīng)流轉(zhuǎn)村民土地400 hm2以上，流轉(zhuǎn)費(fèi)用10 500元/hm2以上，村集體經(jīng)濟(jì)年創(chuàng)收20萬(wàn)元以上；入股村民351人，年分紅達(dá)419萬(wàn)元；此外，紅葉村還委托東流鎮(zhèn)三資中心，將村集體10.67 hm2水面及“小田并大田”增加的17.977 hm2公益田的公開競(jìng)拍，帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)增收30萬(wàn)元。木塔鄉(xiāng)大田村通過(guò)黨員辦茶廠，成立合作社，創(chuàng)建26.67 hm2油茶示范園，建起了油茶加工廠，注冊(cè)了“稠樹嶺油茶”品牌，成立了油茶合作社；當(dāng)年收購(gòu)群眾和外村鮮油茶果5萬(wàn)kg加工，為村集體創(chuàng)收4萬(wàn)元。香隅鎮(zhèn)香山村1.13 hm2閑置宅基地，在國(guó)家農(nóng)村宅基地改革過(guò)程中轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，為村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)124萬(wàn)元土地收益。

2 村社“賬務(wù)分設(shè)”后組織運(yùn)營(yíng)面臨的困境

2.1 責(zé)任意識(shí)不到位

火車跑得快，全靠車頭帶。在支撐發(fā)展的各種生產(chǎn)要素中，人是最積極最主動(dòng)的要素。但由于長(zhǎng)期“政經(jīng)合一”體制的禁錮，大多數(shù)基層干部疲于應(yīng)付繁雜的行政事務(wù)，難以靜下心謀發(fā)展；加上“三大組織”負(fù)責(zé)人一肩挑，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子成員年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，在發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)謀劃上經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Σ蛔?，有的甚至固步自封、因循守舊。村集體凝聚力不強(qiáng)。多數(shù)村干部認(rèn)為村社“賬務(wù)分設(shè)”改革只不過(guò)是把左口袋錢放在右口袋，導(dǎo)致分賬工作不徹底，例如：經(jīng)營(yíng)收支不劃；貨幣資金存在少分、不分的情況。而社員這邊是“各掃門前雪”，主觀能動(dòng)性弱，參與改革的積極性不高。這些都導(dǎo)致村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社運(yùn)營(yíng)艱難，難以拉動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]。

2.2 村社“賬務(wù)分設(shè)”改革內(nèi)生動(dòng)力不足

首先，東至縣村集體經(jīng)濟(jì)總體上特點(diǎn)是北強(qiáng)南弱，圩區(qū)優(yōu)于山區(qū)。整體上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，增收渠道窄小。包產(chǎn)到戶后，大部分村集體資產(chǎn)資源匱乏，特別是偏僻山區(qū)既無(wú)資源可開發(fā)利用，又無(wú)人才資金等優(yōu)勢(shì)。其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)呈分散、零碎、閑置等特點(diǎn)，部分地方農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有有效行使監(jiān)管職能，出現(xiàn)村集體資產(chǎn)平調(diào)、擠占、侵吞現(xiàn)象，村集體土地等資源市場(chǎng)配置率低下，導(dǎo)致資源優(yōu)勢(shì)未能轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢[8]。

2.3 農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管有待加強(qiáng)

首先，東至縣雖全面推行了組織機(jī)構(gòu)、事務(wù)分離，實(shí)行“政經(jīng)分開”，但人員未徹底分離，還是一套人馬。加上部分村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、資產(chǎn)登記不到位、管理者不作為或亂作為，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理混亂；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“拿來(lái)主義”制定的三資監(jiān)管方案沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際來(lái)調(diào)整優(yōu)化，制度本身就存在漏洞；甚至有些地方出現(xiàn)“一言堂”的情況，村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組形同虛設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮有效監(jiān)督作用。其次，東至縣村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行了“村財(cái)鎮(zhèn)管”委托代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資會(huì)計(jì)只是代理記賬，不參與村級(jí)管理。由于會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平不高，財(cái)務(wù)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致在資金使用和報(bào)賬、入賬等工作中存在許多問(wèn)題。村級(jí)和村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社財(cái)務(wù)管理面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)[9]。

2.4 基層管理人才匱乏

首先，由于東至縣農(nóng)經(jīng)體系還不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理中心實(shí)行雙重管理，人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人權(quán)、事權(quán)在財(cái)政部門；農(nóng)經(jīng)管理與三資管理分置，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門沒(méi)人員，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少專業(yè)會(huì)計(jì)人員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門呈現(xiàn)體制不順、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢等問(wèn)題。其次，村兩委干部人數(shù)在5～9名，到村集體經(jīng)濟(jì)組織兼職普遍，大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶頭人缺乏創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)，發(fā)展意識(shí)淡薄。由于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)水平不高、村級(jí)工資薪酬相對(duì)較低等因素影響，對(duì)人才吸引力不足，專業(yè)技術(shù)人才不愿到農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村人才外流，造成村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏人才支撐[10]。

3 推進(jìn)村社“事務(wù)分離、賬務(wù)分設(shè)”改革的深化路徑

3.1 探索組織人員分離可行途徑

一是完善村黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人制度；二是探索從致富能手、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人、優(yōu)秀大學(xué)生村官中配備抓集體經(jīng)濟(jì)專職副書記；三是探索村兩委干部公職化管理，人員經(jīng)費(fèi)及公共支出納入地方財(cái)政預(yù)算；四是選擇有條件的、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)相對(duì)較多的集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)化方式組建村集體鄉(xiāng)村振興實(shí)體運(yùn)營(yíng)公司，建立健全職業(yè)經(jīng)理人的激勵(lì)機(jī)制，探索通過(guò)股權(quán)創(chuàng)新管理，采取崗位管理股、期權(quán)股、積分制等股權(quán)激勵(lì)方式培養(yǎng)和引入職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)。

3.2 探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核監(jiān)督體系可行途徑

一是改變傳統(tǒng)的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯“數(shù)字”的考核體系，由偏重“數(shù)量”向要“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，例如：將村集體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置經(jīng)營(yíng)性收入、經(jīng)營(yíng)性收益、收益分成3個(gè)維度，用3顆星表示，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行全方位、立體式考核，政府依據(jù)星級(jí)給于獎(jiǎng)懲；二是通過(guò)招聘招錄、購(gòu)買服務(wù)、組建人才庫(kù)等方式充實(shí)基層審計(jì)力量，組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)隊(duì)伍，建立并實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)審計(jì)、農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理審計(jì)、農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理審計(jì)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的“四位一體”審計(jì)機(jī)制，擴(kuò)大審計(jì)范圍，提高審計(jì)覆蓋度；三是建立健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，將發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)納入基層黨建“書記項(xiàng)目”，作為年度考核內(nèi)容，出臺(tái)相關(guān)獎(jiǎng)懲細(xì)則，加強(qiáng)對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的保護(hù)，鼓勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，形成村村想發(fā)展、謀發(fā)展、抓發(fā)展的濃厚氛圍。

3.3 探索村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，激發(fā)改革內(nèi)生動(dòng)力可行路徑

一是組建鄉(xiāng)村振興公司。為彌補(bǔ)村集體經(jīng)濟(jì)組織“特別法人”的市場(chǎng)局限性，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇有條件有意愿的村（居）組織設(shè)立一批市場(chǎng)化程度高、產(chǎn)權(quán)清晰、收益保障、資產(chǎn)增值的村集體公司，縣直相關(guān)部門和縣屬國(guó)有企業(yè)主動(dòng)聯(lián)系對(duì)接，統(tǒng)籌公共資源、項(xiàng)目、資金等納入村集體公司運(yùn)行范圍。行政村成立村集體公司后，由各村集體公司聯(lián)合投資成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村集體（聯(lián)合）公司。通過(guò)整合公共資源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，承接公共財(cái)政投入和國(guó)有企業(yè)投資的零星項(xiàng)目，提供便捷高效服務(wù)，形成村級(jí)聯(lián)盟，抱團(tuán)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)村集體公司市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和盈利。

二是項(xiàng)目業(yè)務(wù)支持。在符合相關(guān)法律法規(guī)和政策的前提下，政府及相關(guān)部門及時(shí)排摸梳理本單位、本轄區(qū)范圍內(nèi)可供承接的所有服務(wù)類、工程類和中介類相關(guān)項(xiàng)目，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)業(yè)務(wù)和服務(wù)對(duì)接，確保有條件的村集體公司承接相關(guān)項(xiàng)目和業(yè)務(wù)。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持。政府及各相關(guān)部門一要結(jié)合農(nóng)村全域土地綜合整治，通過(guò)盤活用地指標(biāo)，委托村集體流轉(zhuǎn)或土地指標(biāo)入股的方式統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一發(fā)包，收取租金或分紅；二要結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展光伏發(fā)電、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目等建設(shè)，以經(jīng)營(yíng)或出租等方式增加村集體的經(jīng)營(yíng)性收入；三要結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等休閑旅游產(chǎn)業(yè)，以“旅游+生態(tài)+休閑”模式發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，不斷拓展村集體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)范圍。

四是人才培育支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要選派有經(jīng)驗(yàn)、有能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及從“三資”管理中心抽調(diào)財(cái)務(wù)人員到村集體公司參與公司經(jīng)營(yíng)管理，強(qiáng)化管理力量。同時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)開展范圍需要，積極引進(jìn)本地的能工巧匠、施工隊(duì)等相關(guān)人才進(jìn)入公司，通過(guò)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)等相關(guān)載體，不斷加強(qiáng)對(duì)村集體公司人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，為農(nóng)村公益事業(yè)提供便捷、高效、全方位服務(wù)。后期村集體公司運(yùn)作成熟后，招聘職業(yè)經(jīng)理人開展公司運(yùn)營(yíng)?？h有關(guān)部門要加大人才引進(jìn)力度，對(duì)任職村集體公司重要崗位一年以上的大學(xué)生員工，落實(shí)相關(guān)就業(yè)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、購(gòu)房補(bǔ)貼。

五是政策優(yōu)惠支持。落實(shí)土地保障政策，采取多種形式，落實(shí)村級(jí)留用地政策，同時(shí)安排當(dāng)年未結(jié)算的節(jié)余土地指標(biāo)有償調(diào)劑收益資金注入村集體公司。加大金融政策支持，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)村集體公司各類項(xiàng)目，給予信貸優(yōu)先支持，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)并實(shí)行基準(zhǔn)利率，貸款合同期內(nèi)實(shí)行“無(wú)還本續(xù)貸”，縣財(cái)政給予適當(dāng)?shù)馁N息補(bǔ)助。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策扶持，對(duì)于發(fā)展東至特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)旅項(xiàng)目的村集體公司，按政策規(guī)定最高檔給予一次性補(bǔ)助，也可以采用“一事一議”補(bǔ)助。

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（責(zé)任編輯：張煥裕）