[摘要]歸納2019年—2021年濟(jì)南市行政涉訴案件的敗訴情況，行政機關(guān)在執(zhí)法過程中未遵守法定程序、不履行或者不及時完全履行其法定職責(zé)、行政行為缺乏事實依據(jù)或合法性證據(jù)是行政強制措施、行政信息公開、行政登記、行政賠償?shù)阮I(lǐng)域敗訴的主要原因。分析行政機關(guān)敗訴原因，著力解決執(zhí)法薄弱點，提高法治政府建設(shè)成效，強化行政機關(guān)法治意識提升依法辦事能力，建立敗訴案件共享機制，落實行政案件倒查問責(zé)制度、構(gòu)建多元化糾紛解決機制，降低行政機關(guān)及其敗訴率提供參考。

[關(guān)鍵詞]行政敗訴；確認(rèn)違法；撤銷；履行法定職責(zé)；法治

[中圖分類號]G912.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.08.008

一、行政訴訟案件敗訴案件的實證考察

濟(jì)南市聚焦高效能治理，注重從源頭上預(yù)防化解矛盾糾紛，依法治理能力水平不斷提升。本文通過在威科先行法律數(shù)據(jù)庫中以“行政案件”＋“山東省濟(jì)南市”＋“判決書”＋“2019—2021年”為關(guān)鍵詞進(jìn)行高級檢索，搜索到2019—2020年基層人民法院一審判決2621件、中級人民法院一審判決687件、中級人民法院二審判決1262件、高級人民法院二審判決2592件。收集、歸納7162件案件的案由、判決結(jié)果進(jìn)行整理得出以下統(tǒng)計表（見表1-3）。

（一）從行政層級來看，涉訴機關(guān)主要以基層機關(guān)為主

分析表1和表2中的數(shù)據(jù)，濟(jì)南市2019—2021年對行政案件的審理，主要集中在基層人民法院。2019年基層人民法院審結(jié)1659件行政訴訟案件，2020年基層人民法院審結(jié)857件行政訴訟案件，2021年基層人民法院審結(jié)105件行政訴訟案件，其敗訴率分別為44.86%、48.30%、47.62%。2019—2021年濟(jì)南市中級人民法院一審行政訴訟案件，審結(jié)數(shù)分別為：550件、100件、37件，敗訴率分別為：8%、13.51%、5.41%。2019—2021年山東省高院無一審行政案件，中級人民法院審理的行政一審案件的數(shù)量要遠(yuǎn)低于基層人民法院。從行政層級上來看，2019—2021年中院共審結(jié)143件、499件、1035件，判決結(jié)果維持率為82.79%、90.6%、89.51%；2019—2021高院共審結(jié)1342件、993件、257件，判決結(jié)果維持率為92.47%、94.16%、95.33%，行政涉訴機關(guān)主要集中于基層行政機關(guān)。

（二）從敗訴原因來看，主要是違反法定程序、證據(jù)不足、怠于履行職責(zé)

2019年—2021年濟(jì)南市行政一審敗訴案件中，行政機關(guān)敗訴的主要原因有：未依照法律規(guī)范規(guī)定的程序行使行政管理職權(quán)或做出行政行為；行政訴訟由行政機關(guān)承擔(dān)行政行為合法性的舉證責(zé)任，因無法證明行為的合法性而導(dǎo)致敗訴；行政行為依據(jù)的事實改變、行政機關(guān)沒有正確認(rèn)識客觀事實、或適用法律錯誤也是行政敗訴的重要原因。在強制拆除領(lǐng)域因未履行法定催告義務(wù)導(dǎo)致程序違法，行政登記過程中因當(dāng)事人提供虛假信息導(dǎo)致登記錯誤，在信息公開領(lǐng)域，行政機關(guān)以申請人請求公開的信息與申請人沒有利害關(guān)系拒絕公開，或是收到申請人的請求不作為，或者不及時不充分公開申請人申請的信息是行政違法的主要形式[1]。

二、行政機關(guān)敗訴原因分析

（一）違反法定程序

將2019—2020年濟(jì)南市基層人民法院一審行政敗訴案件進(jìn)行整合，2019年濟(jì)南市基層人民法院一審行政案件中有131件因違反法定程序?qū)е聰≡V，其中113件案件為強拆案件；2020年濟(jì)南市基層人民法院一審行政案件中有184件因違反法定程序?qū)е聰≡V，其中143件為強拆案件；2021年濟(jì)南市基層人民法院一審行政案件中有31件因違反法定程序?qū)е聰≡V，其中28件為強拆案件。以上案件均為未按照《中華人民共和國行政強制法》第35—38條、44條規(guī)定的程序進(jìn)行強制拆除，顯然程序違法被確認(rèn)為違法。政府在強制拆除涉案房屋前，未完備履行法定程序，未告知原告享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)及行政救濟(jì)的途徑、方式、期限；或是向當(dāng)事人下達(dá)限期拆除通知書，未下達(dá)書面催告書，也沒有作出強制拆除決定，而直接強制做出有損當(dāng)事人權(quán)利的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為程序違法。

（二）事實不清、證據(jù)不足

2019年因缺乏證據(jù)敗訴的行政案件共207件，行政登記案件共占88件，其敗訴率占行政行為缺乏證據(jù)敗訴案件的42.51%。2020年因缺乏證據(jù)敗訴的行政案件共65件，27件為行政登記案件，其敗訴率占因行政行為缺乏證據(jù)敗訴案件的41.54%。2021年因缺乏證據(jù)敗訴的行政案件共7件，其中1件為行政登記案件，其敗訴率占因行政行為缺乏證據(jù)敗訴案件的14.29%。這些案件主要是因為當(dāng)事人提供虛假材料進(jìn)行婚姻登記、股權(quán)登記、設(shè)立登記、房產(chǎn)登記，損害第三人的合法權(quán)利。由于行政機關(guān)在行政登記時僅進(jìn)行形式審查，實踐中當(dāng)事人往往惡意串通、偽造公章、偽造簽名，便很難判斷當(dāng)事人提交材料的實質(zhì)真實性。除行政登記領(lǐng)域外，在強制措施領(lǐng)域，行政機關(guān)往往無法提供做出拆除房屋決定書的行為合法、強制拆除的行為合法或是涉案行政當(dāng)事人的房屋是違章建筑的證據(jù)而導(dǎo)致敗訴。這樣的案件，2019年有69件、2020年有9件、2021年有3件，占因事實不清，證據(jù)不足導(dǎo)致敗訴案件的33.33%、13.85%、42.86%。

（三）未履行法定職責(zé)

2019年因未履行法定職責(zé)敗訴的案件有157件，其中27件為行政公開案件。2020年因未履行法定職責(zé)敗訴的案件共有123件，其中31件行政公開案件。2021年因未履行法定職責(zé)敗訴的案件有15件，其中5件為行政公開案件。行政機關(guān)不履行政府法定公開義務(wù)，以申請人申請公開的信息與申請人沒有利害關(guān)系為借口不履行行政公開、涉及第三人利益未書面征求第三方的意見就做出不予公開的決定，或是自身不是公開機關(guān)，不告知申請人有權(quán)公開的機關(guān)直接做出不予公開的決定，違背了《政府信息公開條例》的第29條、32條、36條等規(guī)定，嚴(yán)重侵害了申請人的知情權(quán)。有的行政機關(guān)雖然履行了公開職能，但是沒有及時履行、完整履行，對申請人的知情權(quán)造成的侵害。涉及公共利益、公眾廣泛知曉或是公眾參與決策的案件行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開，對申請公開的信息，申請人只需提供身份證明即可不需要證明自身與所要求公開案件的關(guān)聯(lián)性；對于依法不得公開的信息，在邏輯上應(yīng)當(dāng)以“不得公開”作為理由回復(fù)申請人，不得以“不存在”為由，以免使申請人對該信息的性質(zhì)有誤解[2]。除信息公開領(lǐng)域，2019還有107件、2020年有71件、2021年有6件，是因為行政機關(guān)強制拆除造成當(dāng)事人房屋內(nèi)財產(chǎn)損失未及時賠償、拆遷補償款未及時發(fā)放、未及時安置房屋被征收的當(dāng)事人而導(dǎo)致敗訴。在強拆主體不明時，應(yīng)該考慮征收過程中政府與職能部門之間職責(zé)分工，以此確定適格的賠償機關(guān)[3]。

三、降低敗訴率的路徑

（一）強化法治意識樹立法治思維

程序性違法是行政機關(guān)執(zhí)法意識不強、法治思維過于機械所導(dǎo)致的，把法治思維和法治方式落實到執(zhí)政實踐中，就可以避免程序性違法事項。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)做學(xué)法用法的模范，帶頭了解法律、捍衛(wèi)法律、依法辦事，讓尊法學(xué)法用法成為領(lǐng)導(dǎo)干部的必備素質(zhì)，黨政主要負(fù)責(zé)人自覺加強對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。其次，定期開展法治講堂，邀請當(dāng)?shù)胤▽W(xué)教授給行政機關(guān)執(zhí)法人員講授法律前沿問題、定期組織執(zhí)法技能培訓(xùn)，并對培訓(xùn)成果及時進(jìn)行考核，依據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎懲。最后，要不斷提高行政機關(guān)人員依法辦事的能力，保障人民群眾的利益，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，在法治軌道上展開工作，建立權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的依法行政體制。

（二）建立敗訴案件共享機制

山東省要求行政訴訟敗訴報告工作應(yīng)當(dāng)作為依法行政考核的重要組成部分，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合考核，各縣（市）區(qū)政府、高新區(qū)管委會和市政府各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本通知要求，在本轄區(qū)或本系統(tǒng)內(nèi)建立行政訴訟敗訴案件報告制度。市法院每周五定期排查通報全市正在審理的一審行政訴訟案件中可能存在敗訴風(fēng)險的案件，由市委依法治市辦集中交辦，被訴行政機關(guān)承擔(dān)首要化解責(zé)任，明確化解包案領(lǐng)導(dǎo)、化解責(zé)任人，實行“紅色”預(yù)警“黃色”告誡。經(jīng)送市政府法制辦，對于各區(qū)縣敗訴問題進(jìn)行分析，并依據(jù)該分析制作每一年度的行政機關(guān)敗訴分析報告，對于行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域?qū)ζ渲饕?fù)責(zé)人進(jìn)行統(tǒng)一的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。濟(jì)南市政府與濟(jì)南市司法局一同收集本年度生效的敗訴判決書，進(jìn)行匯總、分析、研究制作敗訴原因報告，建立政府和法院工作聯(lián)席會議制度，對近期出現(xiàn)的行政糾紛進(jìn)行梳理，分析敗訴原因?qū)θ袛≡V情況全面掌握[4]。

（三）落實行政錯案責(zé)任倒查問責(zé)制度

落實行政錯案責(zé)任問責(zé)制度。首先，對于落實行政錯案責(zé)任倒查問責(zé)制度必須樹立“懲處與激勵并舉”的價值理念，在嚴(yán)格落實的同時，要尊重行政主體的主觀能動性，在合法合理的范圍內(nèi)允許行政主體有一些失誤，激發(fā)行政機關(guān)在執(zhí)法經(jīng)驗和專業(yè)技巧上的優(yōu)勢，避免行政過于僵硬；對于行政機關(guān)發(fā)生錯案并被追究責(zé)任的，當(dāng)年年度法制建設(shè)考核單位不得評為優(yōu)秀等級，有關(guān)負(fù)責(zé)人不得評為優(yōu)秀或者先進(jìn)個人。其次，行政過錯責(zé)任倒查問責(zé)制實行“一般與特殊兼顧”的規(guī)則，法律具有滯后性特點，重大行政決策的后果也具有滯后性，一項決策的問題往往隨著時間而慢慢顯現(xiàn)出來，對決策主體施以嚴(yán)格責(zé)任規(guī)制以倒逼重大行政決策權(quán)依法行使的同時，也要因時因地制宜；當(dāng)然為了更好地發(fā)揮行政責(zé)任到查問職責(zé)制度，當(dāng)行政機關(guān)主要負(fù)責(zé)人在決策的過程中為違法行為造成了嚴(yán)重的后果或損失，錯案倒查問責(zé)制度也應(yīng)當(dāng)突破時效性[5]。最后，落實行政錯案責(zé)任倒查問責(zé)制度要秉持著“寬嚴(yán)相濟(jì)”的態(tài)度具體問題具體分析，各級行政機關(guān)要自覺履行行政允諾、行政協(xié)議等確定的義務(wù)，不可反復(fù)無常、隨意行政，切實強化行政執(zhí)法人員的誠信管理，探索建立行政執(zhí)法人員誠信檔案。

（四）構(gòu)建多元化糾紛解決機制，加快法治政府建設(shè)

首先，行政調(diào)解與人民調(diào)解相銜接，建立司法行政部門、公安、財政、稅務(wù)、市場監(jiān)督等部門相互協(xié)作的聯(lián)合調(diào)解委員會，吸納具有法學(xué)知識背景的行政人員作為兼職調(diào)解員。結(jié)合個案情況，針對當(dāng)事人的請求與行政機關(guān)自身自由裁量權(quán)的范圍，積極引導(dǎo)當(dāng)事人以調(diào)解作為糾紛解決的方式；同時構(gòu)建控制和激勵機制，把和解率作為年度考核制度的一項。

其次，是充分利用調(diào)解中心依托公共法律服務(wù)中心的優(yōu)勢，統(tǒng)籌整合調(diào)解員、法律顧問、公證、法律援助等力量，加強矛盾糾紛分流銜接和分析研判，構(gòu)建非訴訟糾紛多元閉環(huán)化解機制[6]。利用政府信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)媒介，實現(xiàn)“線下—線上”雙線共同治理，通過各部門聯(lián)合治理、充分利用調(diào)解中心、線上與線下一同治理的方式，構(gòu)建行政糾紛多元化糾紛解決機制，降低行政訴訟敗訴率。

參考文獻(xiàn)：

[1]江西省人民檢察院南昌鐵路運輸分院課題組，劉凡.行政機關(guān)敗訴案件調(diào)查研究——以2000余份行政裁判文書為樣本[J].中國檢察官，2020（13）：58-63.

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[3]毛寬橋，郭孝玲.行政賠償案件檢察監(jiān)督實務(wù)探究[J].中國檢察官，2022（15）：57-60.

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作者簡介：孟天洋（1998.9-），女，漢族，山東濟(jì)南人，碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。