摘 要：種子監(jiān)督是《中華人民共和國(guó)種子法》的規(guī)定之一，是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)重要職責(zé)。在種業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段，每個(gè)環(huán)節(jié)都有質(zhì)量監(jiān)督、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證管理。加強(qiáng)種子監(jiān)管，不僅可以保障育種者、種農(nóng)和種子經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，還可以促進(jìn)新品種推廣，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，建立種子產(chǎn)業(yè)新體系，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，是保障國(guó)家糧食安全、種源安全和生態(tài)安全的基礎(chǔ)。近年來，相關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)種子法》，堅(jiān)持培育現(xiàn)代種業(yè)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管兩手并重，圍繞做大做強(qiáng)種子產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)行為，選育推廣優(yōu)良品種，不斷提高種子市場(chǎng)化、規(guī)范化和法治化管理水平，為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障。但不容忽視的是，當(dāng)前的種子質(zhì)量監(jiān)管工作依然存在很多問題，影響著種子質(zhì)量監(jiān)管工作的開展，影響種業(yè)健康發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全用種。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)種子;市場(chǎng)的發(fā)展;監(jiān)管

引言

種子在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有重要地位，種子的質(zhì)量對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成敗起著至關(guān)重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，種子商業(yè)化進(jìn)程不斷加快，對(duì)種子質(zhì)量提出了更高的要求。隨著跨國(guó)種子企業(yè)的逐步引進(jìn)，所涉及的種田也越來越廣泛，其資本占比也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的作用。然而，由于大量跨國(guó)種子企業(yè)的進(jìn)入，給中國(guó)農(nóng)業(yè)種業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展帶來了威脅。外資企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的比重過大，可能導(dǎo)致一些外資企業(yè)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)壟斷。同時(shí)，還會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的種子被國(guó)外企業(yè)提前研發(fā)并獲得專利的現(xiàn)象。因此，我們每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)中國(guó)種業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，樹立正確的種子安全思想，在保障人民群眾和外商合法權(quán)益的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)種子產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)種子法律法規(guī)使種業(yè)市場(chǎng)有序發(fā)展，保障了種子安全，對(duì)中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有深刻的指導(dǎo)意義。為此，本研究旨在闡明現(xiàn)階段在新貿(mào)易視域下，中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)安全法律體系的現(xiàn)狀，從安全的角度來看，中國(guó)農(nóng)業(yè)種子法律體系存在科研安全、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等法律問題，并分析種子產(chǎn)業(yè)現(xiàn)存問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)一步提出解決中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)安全問題的法律體系完善建議，希望通過優(yōu)化種子產(chǎn)業(yè)的科研創(chuàng)新制度、強(qiáng)化種子產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管體制、完善中國(guó)種子產(chǎn)業(yè)外資準(zhǔn)入制度、健全我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)信息開放政策等方式，使我國(guó)種子產(chǎn)業(yè)安全制度更加健全。

1 種子管理的意義

種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中非常重要的特殊商品。種子質(zhì)量直接影響糧食產(chǎn)量、品質(zhì)和農(nóng)民收入，進(jìn)而影響糧食安全[2]。因此，種子管理在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中尤為重要。首先，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過程中，種業(yè)是最基礎(chǔ)、最重要的產(chǎn)業(yè)。種業(yè)的發(fā)展關(guān)系到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接影響到糧食安全。其次，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，種子的質(zhì)量和數(shù)量，直接影響糧食的產(chǎn)量、質(zhì)量和生產(chǎn)收益。沒有嚴(yán)格的種子管理，就無法保證農(nóng)業(yè)用種安全。近年來，相關(guān)部門的技術(shù)人員為了不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)從加強(qiáng)種子管理和促進(jìn)科學(xué)化種子管理的應(yīng)用開始。因此，相關(guān)部門管理人員和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員不僅要學(xué)習(xí)種子的法律法規(guī)，而且要指導(dǎo)種子管理，加大優(yōu)良品種推廣力度。

2 農(nóng)作物種子產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀及問題

2.1法律方面

我國(guó)種業(yè)發(fā)展起步較晚，對(duì)種子的監(jiān)管也較晚。最初的管理和運(yùn)營(yíng)都是根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，而不是根據(jù)本國(guó)國(guó)情和種業(yè)的實(shí)際情況[1]。20世紀(jì)80年代以來，隨著雜交作物的出現(xiàn)和生產(chǎn)，我國(guó)先后制定頒布了《中華人民共和國(guó)作物種子管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部作物種子檢驗(yàn)管理實(shí)施細(xì)則》等制度。各省、市、區(qū)還相繼頒布實(shí)施了有關(guān)種子管理的地方性法規(guī)。這為種子監(jiān)督制度的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這些規(guī)定不足以解決種子市場(chǎng)存在的問題，導(dǎo)致種子監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。整個(gè)市場(chǎng)的種子良莠不齊，各人員職責(zé)不清，嚴(yán)重制約了種植業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家種子監(jiān)督制度對(duì)各級(jí)種子監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行了權(quán)責(zé)劃分。根據(jù)2018年聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的報(bào)告顯示，我國(guó)已經(jīng)成為世界第一大外國(guó)直接投資的流入國(guó)，這也證明了各國(guó)投資者對(duì)我國(guó)投資環(huán)境的信心，以及對(duì)我國(guó)未來發(fā)展的期許。但是同年，持有有效種子經(jīng)營(yíng)許可證的外資種子企業(yè)共25家，相比于2001年的63家，下降了60%。在此背景下，我國(guó)需要做到保證我國(guó)本土種子產(chǎn)業(yè)益的同時(shí)，還要保護(hù)在華外資投資企業(yè)的合法權(quán)益，為投資收益雙方提供一個(gè)好的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。2011年農(nóng)業(yè)部種子管理局成立，主要負(fù)責(zé)制定種子行業(yè)法律和標(biāo)準(zhǔn)，完品種保護(hù)管理辦法，在宏觀上調(diào)控著我國(guó)種子行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)種業(yè)的發(fā)展指明方向。依據(jù)國(guó)家種子行業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃制定本?。▍^(qū)，市）的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)售賣管理細(xì)則，監(jiān)督本省（區(qū)，市）種子行業(yè)正常發(fā)展運(yùn)行，必要時(shí)發(fā)揮行政管理執(zhí)法職能，杜絕種子行業(yè)不健康現(xiàn)，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)種子行業(yè)的發(fā)展。在每個(gè)省份的市級(jí)均設(shè)有市級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法大隊(duì)，屬于我國(guó)種子監(jiān)管體系的“執(zhí)行層”，主要負(fù)責(zé)本市級(jí)地區(qū)的種子品種管理、種子質(zhì)量管理和不良種子經(jīng)營(yíng)行政監(jiān)督處罰等，嚴(yán)格按照上級(jí)有關(guān)文件組織執(zhí)行種子監(jiān)管工作，是種子監(jiān)管體系連接上下的紐帶。在每個(gè)省的縣級(jí)區(qū)也設(shè)立了種子管理站，主要職責(zé)為種子市場(chǎng)監(jiān)管、種子質(zhì)量檢測(cè)、新品種種子推廣、種子技術(shù)服務(wù)等，進(jìn)一步貼近農(nóng)民，負(fù)責(zé)的種子監(jiān)管工作也更為具體。近年來，我國(guó)在種子監(jiān)管方面一直加大力度。2015年11月，通過了《中華人民共和國(guó)種子法（修訂草案）》，此次修改根據(jù)我國(guó)發(fā)展情況，進(jìn)一步優(yōu)化了種子產(chǎn)業(yè)法律，與現(xiàn)代化發(fā)展接軌。在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，通過了《中華人民共和國(guó)外商投資法》并于2020年1月1日開始施行，此次法案進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放的程度，主動(dòng)引進(jìn)外商投資，維護(hù)外商投資合法權(quán)益，加強(qiáng)了對(duì)外商投資的規(guī)范化管理，推動(dòng)我國(guó)對(duì)外放開程度和全球化進(jìn)程，為我國(guó)外資引入提供了政策保障。2016年1月1日起開始實(shí)施由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國(guó)種子法》，在第六章著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)種子質(zhì)量的監(jiān)督檢查，這對(duì)種子監(jiān)管體系的完善起到了推動(dòng)作用。但是，在種子實(shí)際生產(chǎn)和銷售中，還是會(huì)存在很多問題需要社會(huì)各方面資源配合完成。目前農(nóng)作物種業(yè)質(zhì)量問題層出不窮，2017年我國(guó)針對(duì)玉米、水稻、棉花等農(nóng)作物種子進(jìn)行質(zhì)量抽查檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)其種子的純度、發(fā)芽率等質(zhì)量參數(shù)大提高，種子的合格率在97%以上，但種子品種存在非法套牌侵權(quán)現(xiàn)，真實(shí)性問題嚴(yán)峻。另外，非農(nóng)作物的種子存在的質(zhì)量問題偏高，2017年全國(guó)隨機(jī)檢測(cè)了50000份樣品蔬菜種子，合格率比農(nóng)作物種子合格率低10%，種子的純度、發(fā)芽率等質(zhì)量參數(shù)均低于農(nóng)作物，因此非農(nóng)作物種子的質(zhì)量問題也不容小覷。在2021年12月24日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《中華人民共和國(guó)種子法》做出了修改，加強(qiáng)了對(duì)種質(zhì)資源以及植物新品種知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，加大了對(duì)劣質(zhì)種子的打擊力度，維護(hù)了種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益。

2.2其他方面

2.2.1抽查難度大，抽查效能低

一是加強(qiáng)監(jiān)督抽樣，抽樣的覆蓋范圍、抽樣品種和檢查品種已不能滿足目前的監(jiān)管要求。由于采樣能力不足，無法滿足市縣種業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)種子質(zhì)量的要求，滲透率較差。二是國(guó)家實(shí)行的“兩隨機(jī)一公開”管理模式，將監(jiān)督員隨機(jī)安置在偏遠(yuǎn)地區(qū)，增加了監(jiān)督工作的難度，但對(duì)于未登記、不規(guī)范的人員，存在監(jiān)督盲點(diǎn)。由于檢查時(shí)間長(zhǎng)、檢查準(zhǔn)確率低，導(dǎo)致監(jiān)督檢查通知不及時(shí)，事后處理效果差，會(huì)對(duì)監(jiān)督檢查的實(shí)施和監(jiān)督效果產(chǎn)生一定影響。執(zhí)法人員培訓(xùn)不足，需要提高執(zhí)法水平目前種子執(zhí)法人員配備不足且忙于執(zhí)法檢查等相關(guān)具體工作，在系統(tǒng)學(xué)習(xí)研究種子法律法規(guī)方面還需加強(qiáng)，對(duì)新出臺(tái)的法規(guī)還要學(xué)習(xí)消化和進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。特別是新修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)種子法》，明確加大了對(duì)制售假劣種子的打擊力度，完善了侵權(quán)賠償制度，加大了對(duì)侵犯植物新品種權(quán)行為的處罰力度，對(duì)新品種保護(hù)從法律條款上給予了明確的要求。這對(duì)種子執(zhí)法監(jiān)管提出了新的要求，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)學(xué)習(xí)理解和專門培訓(xùn)，使執(zhí)法人員適應(yīng)新時(shí)代的執(zhí)法需求。

2.2.2種子管理機(jī)構(gòu)不健全

在機(jī)構(gòu)改革的影響下，一些地區(qū)只保留了比較重要的種子管理機(jī)構(gòu)，而其他種子管理機(jī)構(gòu)則被撤銷或與其他部門合并[4]。種子管理職能分為各市、縣（區(qū)）執(zhí)法大隊(duì)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心?；鶎臃N子管理站被摘牌后，工作人員變動(dòng)大，職能分散且不清，部分地區(qū)種子管理工作失去抓手，加之從事種子市場(chǎng)監(jiān)管人員配備少，身兼數(shù)職，工作繁雜，部分人員對(duì)種子市場(chǎng)監(jiān)管工作不熟悉且缺乏正確的認(rèn)識(shí)，學(xué)習(xí)和工作的積極性、主動(dòng)性不足，導(dǎo)致種子質(zhì)量監(jiān)管工作無法高效開展。

2.2.3種子產(chǎn)業(yè)服務(wù)安全存在問題

種子產(chǎn)業(yè)的服務(wù)安全也存在多項(xiàng)問題，主要包括生產(chǎn)基地內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)體系兩方面的問題。

第一，缺乏專業(yè)種植技術(shù)服務(wù)。雖然農(nóng)田中的種子培育生產(chǎn)過程難以制定標(biāo)準(zhǔn)流程來控制，但生產(chǎn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求不會(huì)降低?？僧?dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)種植水平較低，缺少專業(yè)的技術(shù)人員的示范和指導(dǎo)，并且在參與種植的人當(dāng)中，老人、兒童占據(jù)了很大的比例，由于其缺乏專業(yè)素養(yǎng)，在種植過程中遇到現(xiàn)實(shí)問題無法及時(shí)解決，導(dǎo)致種植效率較低，種植水平下降。在這種情況下，難以達(dá)到要求的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)，容易引起糾紛，從而給農(nóng)業(yè)種子安全生產(chǎn)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

第二，企業(yè)內(nèi)服務(wù)體系不完善。與進(jìn)入國(guó)內(nèi)的跨國(guó)種植業(yè)企業(yè)相比，我國(guó)一部分農(nóng)業(yè)種子企業(yè)規(guī)模較小，在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)位置，由于缺乏信息調(diào)研，不夠了解市場(chǎng)情況。同時(shí)售后服務(wù)體系不盡如人意，做不到派技術(shù)人員親臨一線進(jìn)行指導(dǎo)，無法解決農(nóng)民在種植過程中遇到的實(shí)際問題，在這一點(diǎn)與跨國(guó)企業(yè)存在很大差距。

3 相關(guān)建議及措施

3.1加強(qiáng)種子經(jīng)營(yíng)備案管理，規(guī)范種子市場(chǎng)秩序

①加強(qiáng)檔案管理制度建設(shè)。種子管理部門應(yīng)嚴(yán)格審核并記錄程序;加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和種子經(jīng)營(yíng)者資格審查，嚴(yán)禁超范圍經(jīng)營(yíng)。②強(qiáng)化常規(guī)農(nóng)作物種子生產(chǎn)證的監(jiān)管。要嚴(yán)肅查處無證、借證、超范圍生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等違法行為，對(duì)不具備常規(guī)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格的，要依法撤銷其常規(guī)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可資格。③落實(shí)責(zé)任追究制。按照“誰發(fā)證、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格規(guī)范常規(guī)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證審核和核發(fā)工作。

3.2統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳力度

優(yōu)良品種是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要因素，具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性，優(yōu)良品種可促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品健康可持續(xù)發(fā)展，并發(fā)揮著不可替代的重要作用，因此，要加強(qiáng)種子監(jiān)督管理工作[3]。經(jīng)營(yíng)是工具，發(fā)展是目的，經(jīng)營(yíng)要堅(jiān)持“活躍市場(chǎng)、強(qiáng)有力監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的方針。在經(jīng)營(yíng)種子上，要嚴(yán)控源頭，嚴(yán)格實(shí)施準(zhǔn)入制度，要加強(qiáng)市場(chǎng)和種子質(zhì)量監(jiān)管，暢通流通通道。加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)持有許可證的種子市場(chǎng)和企業(yè)，從生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、流通等方面控制和打擊制售假劣種子行為，堅(jiān)決禁止售賣不合格種子，堅(jiān)決禁止“銷售包裝種子”和“代銷包裝種子”的個(gè)體工商戶，堅(jiān)決制止在種子市場(chǎng)“出口”假冒種子。查辦違法犯罪行為，確保糧食安全。

3.3抓好“培育培訓(xùn)”，激發(fā)農(nóng)村潛在內(nèi)生動(dòng)力

一是培育和拓展新的經(jīng)營(yíng)主體，解決農(nóng)業(yè)后繼無人的問題。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，只有把耕地集中在有能力的經(jīng)營(yíng)者手中，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的功能和價(jià)值。二是培育社會(huì)化服務(wù)組織，以彌補(bǔ)生產(chǎn)中的不足，滿足生產(chǎn)的特殊需求。三是培訓(xùn)技術(shù)工人，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，以適應(yīng)生產(chǎn)技術(shù)需求及產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售需要，激發(fā)農(nóng)村“人才”的內(nèi)生動(dòng)力，把當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)做大做強(qiáng)，從而提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，讓農(nóng)業(yè)活起來、農(nóng)村靚起來。

3.4加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)人員和種植戶的法律意識(shí)的培育

政府通過線上培訓(xùn)與線下培訓(xùn)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)了種子經(jīng)營(yíng)者的法規(guī)培訓(xùn)。每年定期安排種子經(jīng)營(yíng)者學(xué)習(xí)種子管理的法律法規(guī)，使種子經(jīng)營(yíng)者知法、懂法、守法，自覺抵制制假、售假、侵權(quán)，進(jìn)一步依法提高管理水平。加強(qiáng)針對(duì)種植戶的科學(xué)用種培訓(xùn)，結(jié)合農(nóng)村學(xué)法用法示范戶培訓(xùn)、高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)，深入村組和田間地頭，面向農(nóng)民群眾和種植戶宣傳種子法規(guī)，增強(qiáng)種植戶科學(xué)使用種子和依法維權(quán)的意識(shí)。

4結(jié)束語

我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展離不開糧食產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用，而種子市場(chǎng)是糧食作物需求的基本保障。在全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，重視種子市場(chǎng)的技術(shù)創(chuàng)新，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將實(shí)現(xiàn)比預(yù)期更強(qiáng)勁的復(fù)蘇。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)與教育農(nóng)民，提高其整體素質(zhì)，要加大對(duì)農(nóng)民法律意識(shí)的宣傳力度，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)正常進(jìn)行。在實(shí)際操作中，有關(guān)部門要堅(jiān)持自身職責(zé)，將種子質(zhì)量管理放在第一位，加強(qiáng)種子質(zhì)量監(jiān)督，保障用種安全。

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