摘要：相對(duì)一般點(diǎn)狀生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，高速公路因線路長(zhǎng)、土石方量大、臨時(shí)占地多等特點(diǎn)，以及管理者和參建單位意識(shí)的薄弱等，導(dǎo)致安徽省高速公路水土保持工作在管理、程序、現(xiàn)場(chǎng)存在弱項(xiàng)。本研究就近年來安徽省高速公路水土保持管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理總結(jié)，并剖析原因；從對(duì)接主管部門解決歷史遺留問題、組織全方位自查、建立健全管理體系、開展科研攻關(guān)等方面總結(jié)成效，提出壓實(shí)責(zé)任、科學(xué)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)治理等建議，供高速公路水土保持管理單位參考。

關(guān)鍵詞：高速公路；水土保持管理；安徽省

中圖分類號(hào)：X734"""""""""""""""""""""""""""""""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"""""""""""""""""""""""""""""""""" 文章編號(hào)：1673?6478（2023）04-0078-03

Discussion on Expressway Management of Soil and Water Conservation in Anhui Province

ZHANG Juru ZHAO Liming

（1. Anhui Transportation Holding Group Co.， Ltd.， Hefei Anhui 230088， China; 2. Anhui and Huaihe River Institute of Hydraulic Research， Hefei Anhui 230088， China; 3. Anhui Province Key Laboratory of Water Conservancy and Water Resources， Hefei Anhui 230088， China）

Abstract： Compared with the general point production and construction projects， there are weaknesses in the management， procedures and site of expressway soil and water conservation in Anhui Province due to long lines， large earthwork volume， large temporary land occupation and weak consciousness of managers and contractors. This paper combs and summarizes the problems found in the practice of soil and water conservation management of Anhui Expressway in recent years， and analyzes the reasons. In addition， from the aspects of solving problems left over by history with responsible department， organizing all?round self?examination， establishing and improving management system， and carrying out scientific research， this paper summarizes the results， and puts forward some suggestions such as compaction responsibility， scientific design， system management， etc.， for the reference of expressway soil and water conservation management units.

Key words： expressway; management of soil and water; Anhui province

0 引言

安徽省地跨長(zhǎng)江、淮河，國(guó)土總面積14.01萬平方公里。省內(nèi)地形多樣，劃分為淮河平原區(qū)、江淮丘陵區(qū)、皖西丘陵山地區(qū)、沿江平原區(qū)和皖南丘陵山地區(qū)五個(gè)地貌區(qū)。按全國(guó)水土流失類型區(qū)劃分，安徽省屬于以水力侵蝕為主要類型的南方紅壤丘陵區(qū)（南方山地丘陵區(qū)）和北方土石山區(qū)（北方山地丘陵區(qū)）。安徽省主要涉及桐柏山大別山、新安江、黃泛平原風(fēng)沙三個(gè)國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，全省涉及國(guó)家級(jí)、省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和治理區(qū)面積38"164km2，占國(guó)土面積的27.26%[1]。根據(jù)《安徽省高速公路網(wǎng)規(guī)劃修編（2020—2035年）》，到2030年，安徽省高速公路規(guī)劃總里程達(dá)到7"484公里，其中在（待）建公路里程約三千公里[2]。2022年，安徽省高速公路開工項(xiàng)目18個(gè)，里程802公里，全省在建高速公路里程達(dá)2"142公里。

相對(duì)一般點(diǎn)狀生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，高速公路水土保持工作一直是水行政主管部門的監(jiān)管重點(diǎn)，尤其是山區(qū)公路。高速公路因路基跨度長(zhǎng)、土石方量大、臨時(shí)占地多等特點(diǎn)，不可避免存在一系列管理上、程序上、現(xiàn)場(chǎng)上的問題，導(dǎo)致建設(shè)期水土流失量大、水土保持方案易變更、水土保持措施難落地、水土保持設(shè)施維護(hù)成本高[3]。“放管服”改革的持續(xù)深入給水土保持管理工作帶來極大挑戰(zhàn)，如何深入監(jiān)管，防止水土流失成了當(dāng)前急需研究的熱點(diǎn)。安徽省交通控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱安徽交控）作為安徽省內(nèi)高速公路建設(shè)的主要載體，必須投入更多的精力推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)工作。筆者長(zhǎng)期從事高速公路水土保持管理工作，現(xiàn)從建設(shè)管理單位的角度，就近年來安徽省高速公路水土保持管理工作的成效和難點(diǎn)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，供高速公路水土保持管理單位參考。

1 水土保持工作現(xiàn)狀和問題

1.1 方案變更觸發(fā)因素多

水土保持法規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，不得投產(chǎn)使用。從近年來安徽省內(nèi)高速公路水土保持驗(yàn)收情況來看，水土保持方案變更是制約專項(xiàng)驗(yàn)收的主要因素之一。從主觀、客觀兩方面查找原因，主觀因素上，早些年項(xiàng)目建設(shè)管理者水土保持觀念淡薄，水土保持方案批復(fù)之后，設(shè)計(jì)內(nèi)容是否落地?zé)o人問津。在缺乏管理單位約束的情況下，施工單位肆意施工，追求利潤(rùn)最大化，導(dǎo)致水土保持方案要求的減少擾動(dòng)土地、優(yōu)化土石方平衡、臨時(shí)占地恢復(fù)等實(shí)施效果較差。

客觀層面上，高速公路項(xiàng)目路基線路長(zhǎng)、土石方挖填量大、臨時(shí)占地多，相較于一般生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目而言，涉及的變更因素更多，可能性更大。根據(jù)《水利部生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》（辦水保〔2016〕65號(hào)），線性工程橫向位移、土石方挖填量增加、新設(shè)棄渣場(chǎng)等達(dá)到變更條件，需要補(bǔ)充或修改水土保持方案向原批復(fù)機(jī)關(guān)報(bào)批。如揚(yáng)州至績(jī)溪高速公路廣德至寧國(guó)段工程，原方案設(shè)計(jì)2處棄渣場(chǎng)，實(shí)際新增14處棄渣場(chǎng)；寧宣杭高速公路貍橋至宣城段工程原設(shè)計(jì)3處棄渣場(chǎng)，實(shí)際新增7處棄渣場(chǎng)。

1.2 措施落實(shí)維護(hù)監(jiān)管難

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目編制水土保持方案的最終目的即在防治水土流失的同時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)，水土保持措施的實(shí)施成效優(yōu)劣，不僅可能觸發(fā)水土保持方案變更，更與水土保持設(shè)施能否通過驗(yàn)收直接相關(guān)。同方案變更管控工作，早些年省內(nèi)高速公路建設(shè)的參建單位水土保持意識(shí)較弱，更多的精力投入在主體工程進(jìn)度、投資、安全等工作上，導(dǎo)致水土保持措施實(shí)施和后期管護(hù)工作力度欠缺。

另外，高速公路項(xiàng)目因其獨(dú)特性，水土保持方案設(shè)計(jì)的措施體系龐大，措施種類繁多。一般水土保持措施體系包括表土剝離、土地整治、截排水溝、植被恢復(fù)、臨時(shí)防護(hù)等各項(xiàng)內(nèi)容。施工階段施工標(biāo)段劃分多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，施工單位意識(shí)不夠，臨時(shí)用地種類多、立地條件差、占地面積大等因素，導(dǎo)致高速公路水土保持措施難以全面落實(shí)，尤其是自然條件較差的區(qū)域。高速公路建成通車后，高溫、干旱、自然更替等因素的存在使后期養(yǎng)護(hù)難度大、成本高。

1.3 其他

同其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目相比，高速公路建設(shè)不可避免地出現(xiàn)“重主體，輕水?！眴栴}，主要原因還是項(xiàng)目管理者履行義務(wù)主動(dòng)性欠缺和法律規(guī)范認(rèn)知性不夠，部分問題“久拖不治”，直到水行政主管部門監(jiān)管發(fā)現(xiàn)后才開展整改[4]。根據(jù)安徽省水利廳2022年水土保持監(jiān)督檢查意見，省內(nèi)在建高速公路水土保持工作存在的問題主要包括以下六方面：一是部分路段施工前期表土未單獨(dú)剝離保護(hù)，與一般土石方混合使用；二是施工過程中裸露地表缺少苫蓋措施，臨時(shí)堆土缺少攔擋、排水和苫蓋措施；三是方案設(shè)計(jì)取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)未啟用，實(shí)際取土來源、棄方去向不明確，支撐性材料不完善；四是未開展水土保持監(jiān)測(cè)或監(jiān)測(cè)工作滯后；五是未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；六是項(xiàng)目已投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，未進(jìn)行水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收。

2 水土保持工作亮點(diǎn)

2.1 主動(dòng)對(duì)接，解決歷史遺留問題

早些年，由于主觀意識(shí)重視不到位、參建單位工作力度不夠大等因素，省內(nèi)部分高速公路未及時(shí)開展水土保持監(jiān)測(cè)和驗(yàn)收評(píng)估工作，水土保持措施未能完全按照方案設(shè)計(jì)要求落實(shí)，造成歷史遺留問題。安徽交控壓實(shí)責(zé)任，主動(dòng)匯報(bào)，加強(qiáng)與省交通廳、水利廳對(duì)接，明確法律責(zé)任。經(jīng)多方溝通協(xié)調(diào)，主管部門先后印發(fā)《關(guān)于全省高速公路建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的意見》等文件，依法依規(guī)簡(jiǎn)化部分已投產(chǎn)運(yùn)行項(xiàng)目的驗(yàn)收程序。自2020年起，安徽交控強(qiáng)化組織，先后組織完成泗洪至許昌公路泗洪至泗縣段工程、徐州至明光公路安徽段工程、揚(yáng)州至績(jī)溪公路寧國(guó)至績(jī)溪段工程等10余條已通車高速公路水土保持設(shè)施驗(yàn)收評(píng)估工作。在多方努力下，本著問題導(dǎo)向原則，查漏補(bǔ)缺，解決歷史遺留問題，加快消化存量，全省高速公路項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)水土保持設(shè)施應(yīng)驗(yàn)盡驗(yàn)。

2.2 提高認(rèn)識(shí)，組織生態(tài)環(huán)境保護(hù)自查

近年來，安徽省牢牢把握生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)千年大計(jì)，堅(jiān)決把保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。安徽交控積極響應(yīng)國(guó)家和地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，2022年在國(guó)內(nèi)公開招標(biāo)，選擇多年從事水土保持和環(huán)境保護(hù)工作的咨詢單位，對(duì)19個(gè)在建項(xiàng)目開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作自查。本項(xiàng)工作的創(chuàng)新性在于建設(shè)單位組織的全面自查，區(qū)別于水行政主管部門的事中事后監(jiān)督檢查。除常規(guī)檢查外，對(duì)在建項(xiàng)目水土保持第三方咨詢服務(wù)單位工作質(zhì)量進(jìn)行檢查再評(píng)價(jià)。事后組織召開內(nèi)部生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作大會(huì)，對(duì)本次檢查發(fā)現(xiàn)的問題予以通報(bào)，組織參建單位交流發(fā)言，并以檢查告知單文件形式下發(fā)各項(xiàng)目辦，要求限期完成整改回復(fù)。從實(shí)施成效來看，本次檢查能夠更加超前、深入杜絕建設(shè)過程中的問題，有力保障水土保持措施全面落地，順利完成后期水土保持設(shè)施驗(yàn)收評(píng)估工作。

2.3 落實(shí)責(zé)任，成立專責(zé)專崗保障成效

安徽交控高度重視水土保持和環(huán)境保護(hù)工作，集團(tuán)公司成立了專責(zé)部門質(zhì)量安全部，統(tǒng)籌管理各在建高速公路水土保持工作。集團(tuán)公司派駐各高速公路項(xiàng)目辦根據(jù)集團(tuán)要求，成立環(huán)保、水保及文明施工管理委員會(huì)，由項(xiàng)目辦主任、項(xiàng)目辦質(zhì)安部等相關(guān)人員組成，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的水土保持工作。從多年運(yùn)行效果來看，集團(tuán)公司、項(xiàng)目辦質(zhì)安部與水行政主管部門銜接有序，和設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位協(xié)調(diào)有力，水土保持主體責(zé)任得到落實(shí)，能夠有效推動(dòng)落實(shí)水土保持各項(xiàng)工作。

2.4 多方互動(dòng)，開展水土保持科研攻關(guān)

高速公路的棄渣場(chǎng)環(huán)境管理和恢復(fù)治理是施工中水土保持的薄弱環(huán)節(jié)，前期選址、過程管理等問題常常成為制約水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收的關(guān)鍵因素[5?6]。安徽交控選取省內(nèi)山區(qū)在建高速公路典型棄渣場(chǎng)，參與安徽省水利部淮河水利委員會(huì)水利科學(xué)研究院關(guān)于棄渣場(chǎng)水土流失機(jī)理及植被恢復(fù)的科研課題研究，分析棄渣場(chǎng)水土流失侵蝕規(guī)律和植被恢復(fù)成效。該課題研究成果為該地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)水土流失研究和預(yù)測(cè)、過程監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收評(píng)估、政府監(jiān)管提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為棄渣場(chǎng)生態(tài)恢復(fù)提供技術(shù)支撐，為省內(nèi)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)和生態(tài)文明保護(hù)、貫徹落實(shí)新時(shí)代生態(tài)治理體系、區(qū)域健康可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

3 思考和建議

3.1 提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)主體責(zé)任性

工作落實(shí)到位與否，關(guān)鍵在人，如何充分調(diào)動(dòng)管理者的主觀能動(dòng)性直接關(guān)系項(xiàng)目成敗。首先，作為國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理人員，必須堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的重大論斷，在保證暢通安徽高速公路建設(shè)的同時(shí)，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境牢記于心。

其次，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作管理人員法律法規(guī)學(xué)習(xí)，在既有管理體系的基礎(chǔ)上，從人力、物力、財(cái)力等多方面入手，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作投入。繼續(xù)強(qiáng)化建設(shè)單位同監(jiān)理單位、施工單位的溝通，加強(qiáng)水土保持和環(huán)境保護(hù)工作的培訓(xùn)，保證項(xiàng)目建設(shè)中各參建單位的主體責(zé)任認(rèn)識(shí)落實(shí)到位。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)特點(diǎn)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲配套，樹立正、反面典型，鍛造一批勇于貫徹落實(shí)主體責(zé)任，敢于承擔(dān)責(zé)任干事業(yè)的專業(yè)型管理人員隊(duì)伍。

這就要求從事高速公路水土保持管理的工作人員必須熟悉相關(guān)政策，關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展，嚴(yán)格管控項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)格按照水土保持方案落實(shí)開展各項(xiàng)工作。

3.2 加強(qiáng)對(duì)接，保證設(shè)計(jì)科學(xué)性

水土保持設(shè)計(jì)方案能否全面落地實(shí)施，除了發(fā)揮管理人員的主觀能動(dòng)性外，水土保持措施布設(shè)的科學(xué)性和實(shí)用性是保證水土保持措施能否落地的重要因素[7]。從工程建設(shè)管理實(shí)踐來看，水土保持設(shè)計(jì)方案不能落實(shí)的因素主要包括兩個(gè)方面，一是未深入調(diào)查用地類型和現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)的表土剝離、土地平整和植被恢復(fù)等措施不能完全落實(shí)；二是取土場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、大臨設(shè)施、施工便道等臨時(shí)用地前期對(duì)接不到位，后期變更較多。

作為建設(shè)單位管理者，建議做好兩方面工作，一是加強(qiáng)與水行政主管部門對(duì)接，及時(shí)了解行業(yè)動(dòng)態(tài)，熟悉相關(guān)法律法規(guī)，把水土保持規(guī)章制度作為開展工作的總指導(dǎo)；二是加強(qiáng)與地方政府、設(shè)計(jì)單位、施工單位溝通對(duì)接，提前謀劃水土保持措施可實(shí)施性和臨時(shí)用地可操作性，提高方案設(shè)計(jì)深度，降低棄渣場(chǎng)等變更因素的敏感度。

3.3 強(qiáng)化管控，強(qiáng)調(diào)治理系統(tǒng)性

黨的二十大報(bào)告明確指出，大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件。尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理單位來說，提高政治站位，把生態(tài)文明建設(shè)的水土保持要求擺入項(xiàng)目建設(shè)尤為重要。高速公路建設(shè)占地面積和土石方挖填方量大，尤其是山丘區(qū)高速公路，需要把山、水、林、田、湖、草作為生命共同體統(tǒng)籌考慮，注重恢復(fù)治理與周邊生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如何把控施工過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是對(duì)高速公路建設(shè)管理者的挑戰(zhàn)，更是不可逾越的紅線和考驗(yàn)。

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