王兆龍 鄭洋

摘要：借助信息化手段提升政府行政治理水平，是危險廢物出口核準管理工作的迫切要求。研究通過梳理危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的法律基礎(chǔ)、責任規(guī)制和目標要求，深入剖析了危險廢物出口核準信息化建設(shè)面臨的形勢和問題，并從完善法律制度體系、理順監(jiān)督執(zhí)法機制、加強建設(shè)成果應(yīng)用三方面提出危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的實施路徑，以期為提升危險廢物出口核堆信息化管理水平，降低危險廢物出口活動的環(huán)境風險提供支撐。

關(guān)鍵詞：危險廢物；出口；信息化

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

危險廢物出口核準是國家依法設(shè)立的行政許可事項，其宗旨是嚴格管控危險廢物出口活動，降低危險廢物因跨境轉(zhuǎn)移所導致的環(huán)境風險。隨著信息技術(shù)在環(huán)境治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，充分利用信息化工具支撐出口核準管理決策，提升政府環(huán)境法治管理效能，成為危險廢物出口核準管理的新要求。近年來，國務(wù)院和有關(guān)部門也先后發(fā)布實施《強化危險廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實施方案》《關(guān)于進一步推進危險廢物環(huán)境管理信息化有關(guān)工作的通知》，在危險廢物日常環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法檢查和環(huán)境統(tǒng)計等方面加強信息化技術(shù)手段的應(yīng)用，這些都為推進危險廢物出口核準管理的信息化轉(zhuǎn)型提供了有利條件。應(yīng)用信息化管理手段和技術(shù)，對危險廢物出口活動進行精細化、科學化管理，避免發(fā)生違法出口行為繼而導致環(huán)境風險，將促進危險廢物出口核準管理水平邁上新臺階。

1危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的法治基礎(chǔ)和方向

1.1危險廢物出口管理信息化建設(shè)的法律基礎(chǔ)

危險廢物出口管理信息化建設(shè)的法治基礎(chǔ)主要有兩個方面。第一，出口管理的信息填報要求為信息化建設(shè)奠定了直接基礎(chǔ)。作為上位法，全國人民代表大會批準的《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》及其修正案規(guī)定，出口國應(yīng)向進口國發(fā)送危險廢物越境轉(zhuǎn)移通知書，該通知書被要求以規(guī)范的格式載明有關(guān)信息和資料。作為依據(jù)公約制定的具體國內(nèi)法，如表1所示，生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章《危險廢物出口核準管理辦法》進一步明確申請出口危險廢物的單位應(yīng)當提交申請書、越境轉(zhuǎn)移通知書、書面合同、危險廢物基本情況數(shù)據(jù)表、產(chǎn)生情況說明、處置或利用情況說明、處置或利用許可授權(quán)憑證、運輸應(yīng)急預案、路線說明、書面承諾或保險、出口者的營業(yè)執(zhí)照等11項材料，這些材料的法定填寫要求為信息化建設(shè)提供了先決條件。第二，國內(nèi)危險廢物管理的各項相關(guān)法律制度為信息化建設(shè)夯實了間接基礎(chǔ)。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定產(chǎn)生危險廢物的單位必須通過國家危險廢物信息管理系統(tǒng)申報危險廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。依據(jù)該項規(guī)定，產(chǎn)生危險廢物的單位應(yīng)將擬出口危險廢物的管理計劃在信息系統(tǒng)中填報，已出口的危險廢物也應(yīng)通過信息系統(tǒng)申報實際出口情況。

1.2危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的責任規(guī)制

按照法定職責和具體事權(quán)劃分，危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的責任主要分為中央政府、地方政府和申請出口企業(yè)三個維度。中央政府方面，國家通過頒布行政法規(guī)的方式明確危險廢物越境轉(zhuǎn)移核準為生態(tài)環(huán)境部負責的行政許可事項，負責核準危險廢物出口申請，并進行監(jiān)督管理。地方政府層面，主要是規(guī)定縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)危險廢物出口活動進行監(jiān)督管理。申請出口企業(yè)方面，主要責任是按照要求提交申請材料，并如實記錄每一批出口危險廢物的基本情況，填寫并報送《危險廢物越境轉(zhuǎn)移一轉(zhuǎn)移單據(jù)》《運輸前信息報告單》《離境信息報告單》《抵達進口國（地區(qū)）信息報告單》《處置或者利用完畢信息報告單》《危險廢物出口總結(jié)信息報告單》《海關(guān)報關(guān)單》等材料。

1.3危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的目標要求

中國針對危險廢物出口活動進行核準管理，其根本目的在于規(guī)范危險廢物出口行為，降低危險廢物轉(zhuǎn)移的環(huán)境風險，防止環(huán)境污染。因此，危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)的目標，也必然應(yīng)當緊密圍繞設(shè)置這一行政許可事項的政策出發(fā)點，將信息化建設(shè)作為助力落實各項法律制度要求，防范危險廢物出口環(huán)境風險的技術(shù)支撐保障。具體可以從兩個方面入手，首先是促進落實各項法律制度要求方面，可通過全面應(yīng)用信息化審批技術(shù)手段，要求危險廢物出口單位嚴格執(zhí)行危險廢物管理臺賬和申報制度，明確出口危險廢物的境內(nèi)段轉(zhuǎn)移嚴格執(zhí)行危險廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單，從而落實《固體廢物污染環(huán)境防治法》關(guān)于產(chǎn)生危險廢物的單位必須通過國家危險廢物信息管理系統(tǒng)申報有關(guān)資料的要求。其次是提升危險廢物出口的風險預警管理能力，基于信息化建設(shè)所提供的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，構(gòu)建危廢出口風險預警信息化平臺，運用大數(shù)據(jù)分析的方法對高風險出口行為進行預警分析。（見表1）

2危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)面臨的問題

2.1法治基礎(chǔ)尚不完善

目前，中國危險廢物出口核準管理的立法體系趨于完善，但從信息化建設(shè)工作需求角度看仍有許多不足之處。首先，上位法的缺失導致推行信息化申報的抓手不足，如《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》尚未完成國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化，國內(nèi)立法基礎(chǔ)不完善導致難以追究違法行為的法律責任，對于申請危險廢物出口核準的單位隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，行政主管部門只能作出給予警告、記載不良記錄、處以3萬元以下罰款等有限的行政處罰措施。其次，相關(guān)法律落實細則不完善制約了信息化管理手段的全面應(yīng)用，如新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》進一步明確了危險廢物的收集、轉(zhuǎn)移、處置等全過程監(jiān)管和信息化追溯要求，而現(xiàn)行出口核準管理制度對于企業(yè)在獲取危險廢物出口核準后，有關(guān)危險廢物在中國境內(nèi)轉(zhuǎn)移的環(huán)境管理要求，以及發(fā)生環(huán)境違法事件的法律責任承擔機制缺乏明確規(guī)定，因而難以全面實現(xiàn)信息化手段在危險廢物出口核準監(jiān)督管理中的應(yīng)用。

2.2職責機制有待理順

危險廢物出口核準管理在中央、地方和企業(yè)等層面均存在一定程度的職責分配不明。在中央政府層面，由于缺少危險廢物管理信息的跨部門共享機制，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門所掌握的擬申請出口危險廢物信息，未與交通運輸、海關(guān)等部門形成聯(lián)動機制，因此難以通過信息聯(lián)動加強通關(guān)查驗等環(huán)節(jié)管理，及時甄別查處各類違法問題。在地方生態(tài)環(huán)境部門層面，國家有關(guān)政策雖然已經(jīng)明確擬出口危險廢物產(chǎn)生單位的信息申報責任，但因省級生態(tài)環(huán)境部門危險廢物信息化建設(shè)的職責不明確，在建設(shè)標準、數(shù)據(jù)接口等方面的要求不統(tǒng)一，地方危險廢物信息化建設(shè)的合力尚未顯現(xiàn)，制約信息化分析手段在危險廢物出口管理領(lǐng)域的應(yīng)用。在申請出口企業(yè)層面，受經(jīng)濟利益趨勢，近年來屢次發(fā)生的企業(yè)未經(jīng)核準擅自非法出口危險廢物事件，暴露出企業(yè)層面落實危險廢物信息化管理要求不到位的問題，主要原因是相關(guān)上位法中的法律責任約束不完善，不利于壓實危險廢物出口企業(yè)按照信息化申報要求提供相關(guān)信息的法律責任。

2.3目標定位相對不明

危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)定位不明確，制約了各項信息技術(shù)手段在管理工作中的全面應(yīng)用。首先，信息化建設(shè)的出發(fā)點應(yīng)是有利于落實出口核準管理的各項要求，而現(xiàn)行信息化管理手段由于缺少智能化、可視化技術(shù)的應(yīng)用，導致管理部門和出口企業(yè)疲于應(yīng)付各式各樣的表格填報，比如出口單位在廢物境內(nèi)外轉(zhuǎn)運過程中，應(yīng)多次向國家、省、市、縣等各級生態(tài)環(huán)境部門分別報送危險廢物轉(zhuǎn)運進展說明材料，這與“讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路”的政務(wù)服務(wù)改革精神相違背。其次，從提升危險廢物出口的風險預警管理能力角度，風險預警管理以及與之相對應(yīng)的信息技術(shù)手段應(yīng)用相對欠缺，管理部門難以充分借助大數(shù)據(jù)分析工具，及時甄別和管控高危廢物出口行為。

3危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)路徑

3.1完善法律制度體系

在現(xiàn)有的法律制度體系框架下，可從《固體廢物污染環(huán)境防治法》《危險廢物出口核準管理辦法》《危險廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》等層面入手，逐步完善信息化治理的法律制度體系。在法律層面，應(yīng)盡快完成《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》的國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中明確不按照要求填報出口信息、隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料時，有關(guān)申請出口企業(yè)的法律責任，并適當追究相關(guān)責任人的人身責任。在依據(jù)法律所訂立的《危險廢物出口核準管理辦法》中，明確擬申請出口單位應(yīng)當通過信息化手段嚴格執(zhí)行危險廢物管理臺賬和申報制度，將其如實記錄、申報危險廢物的情況作為核準危險廢物出口的要求。在《危險廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》中明確出口危險廢物的境內(nèi)段轉(zhuǎn)移應(yīng)執(zhí)行危險廢物轉(zhuǎn)移電子聯(lián)單，轉(zhuǎn)移聯(lián)單結(jié)束節(jié)點以取得海關(guān)出口報關(guān)單為準。對于以上未履行相關(guān)責任的，明確可以依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》有關(guān)規(guī)定進行處罰，從而促進全面實現(xiàn)信息化手段在危險廢物出口核準監(jiān)督管理中的應(yīng)用。

3.2理順監(jiān)督執(zhí)法機制

針對職責分配機制不完善導致的信息化建設(shè)推行進展滯后問題，主要按照危險廢物出口核準管理“事前”、“事中”、“事后”角度理順監(jiān)督執(zhí)法機制。在“事前”階段，側(cè)重于壓實出口核準行政審批單位的管理職責，明確負責核準危險廢物出口的單位應(yīng)當依據(jù)《危險廢物出口核準管理辦法》《危險廢物產(chǎn)生單位環(huán)境管理計劃和臺賬制定技術(shù)規(guī)范》等政策，嚴格核實擬出口的有關(guān)危險廢物信息化申報責任。在“事中”階段，側(cè)重于理順危險廢物出口過程中，有關(guān)部門利用信息化手段開展監(jiān)管的職責，明確由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門依法對核準的出口申請簽發(fā)電子證照，并會同海關(guān)部門實現(xiàn)危險廢物出口管理信息共享，由海關(guān)部門將生態(tài)環(huán)境部門簽發(fā)的電子證照納人海關(guān)查驗通關(guān)的監(jiān)管范圍，明確海關(guān)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對出口者申報的出口貨物商品名稱、規(guī)格型號、海關(guān)編碼、數(shù)量等進行審核，查處冒用海關(guān)編碼出口危險廢物的行為。在“事后”階段，主要是壓實地方生態(tài)環(huán)境部門利用信息化手段開展監(jiān)管的職責，明確屬地生態(tài)環(huán)境部門通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)危險廢物在中國境內(nèi)轉(zhuǎn)移的環(huán)境監(jiān)管。

3.3加強建設(shè)成果應(yīng)用

危險廢物出口核準管理的信息化建設(shè)應(yīng)當堅持“以用促建”的方針，通過加強信息化手段的應(yīng)用來不斷促進完善信息化建設(shè)質(zhì)量，提升信息化管理水平。具體來說，首先應(yīng)結(jié)合全國固體廢物管理信息系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，加快推進“無紙化”辦公，行政審批機關(guān)應(yīng)全面推行危險廢物出口核準線上咨詢、申請和辦理，明確危險廢物出口核準申請網(wǎng)上辦理要求，規(guī)范采用信息化手段核準出口申請、打印電子證照等工作程序。其次，應(yīng)當著力促進先進信息技術(shù)手段的開發(fā)使用，如在企業(yè)填報信息環(huán)節(jié)增加關(guān)鍵字段邏輯比對等功能，在管理部門審核環(huán)節(jié)開發(fā)智能化、自動化的輔助審核手段，通過信息化手段提升危險廢物出口核準管理工作效率。最后，還要結(jié)合管理工作實際，促進信息化建設(shè)成果在地方生態(tài)環(huán)境部門屬地監(jiān)管中的應(yīng)用，如推行利用全國危險廢物信息管理系統(tǒng)上傳《出口信息總結(jié)報告單》等后續(xù)監(jiān)管材料，實現(xiàn)國家、省和設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)同監(jiān)管。

4結(jié)論

充分利用信息化工具支撐政府決策，提升行政管理工作效能，是危險廢物出口核準管理工作的迫切需求。針對當前危險廢物出口核準管理仍面臨著法治基礎(chǔ)尚不完善、職責機制有待理順、目標定位相對不明等問題，可從完善法律制度體系、理順監(jiān)督執(zhí)法機制、加強建設(shè)成果應(yīng)用等方面加快推進危險廢物出口核準管理信息化建設(shè)，從而實現(xiàn)危險廢物出口活動精細化、科學化管理，促進危險廢物出口核準管理水平邁上新臺階。