王治嘯 高紅軍

摘要：退耕還林還草是中共中央、國(guó)務(wù)院在20世紀(jì)末著眼中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家生態(tài)安全作出的重大決策。23年來的退耕還林還草工程實(shí)踐取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，贏得了社會(huì)各界贊譽(yù)?！笆奈濉币詠恚瑖?guó)家基于糧食安全和耕地保護(hù)考慮，已將工程重心轉(zhuǎn)移到鞏固已有建設(shè)成果上來。文中基于寧夏回族自治區(qū)退耕還林還草工程現(xiàn)狀，總結(jié)退耕還林還草成果鞏固的經(jīng)驗(yàn)做法，梳理分析現(xiàn)存問題，并提出今后推動(dòng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的建議：1）深挖后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ龠M(jìn)“以林養(yǎng)林”；2）合理優(yōu)化退耕林地樹種組成和植被配置模式，改善退耕林質(zhì)量；3）提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；4）穩(wěn)定基層管理隊(duì)伍。

關(guān)鍵詞：退耕還林還草；成果鞏固；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；寧夏回族自治區(qū)

中圖分類號(hào)：Ｆ３２６.２０文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096-9546（2023）01-0018-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.10.0003

王治嘯，高紅軍.寧夏退耕還林還草成果鞏固問題探討［J］.林草政策研究，2023，3（1）：18-23.

Consolidation of the Achievements in Farmland Conversion to Forest in NingxiaWang ZhixiaoGao Hongjun

（Ningxia Hui Autonomous Region Bureau of Forestry and Grassland， Yinchuan 750001，? Ningxia， China）Abstract： The program of Converting Farmland to Forests and Grassland is a key decision made by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council at the end of the 20th Century with a view to ensuring the longterm development of the Chinese nation and national ecological security. It is also a vivid example fulfilling the concept that “Lucid waters and lush mountains are invaluable assets”. The program， which has been implemented for 23 years， has achieved huge ecological， economic and social benefits and won praise from all walks of society. Since the 14th Fiveyear Plan period， for the sake of food security and farmland protection， the state has shifted the Programs prioritization to consolidating the achievements that had been made. By reviewing the implementation of the Program in Ningxia Hui Autonomous Region， this paper summarizes Ningxias experience and practices in consolidating the farmland conversion achievements， and analyzes the problems arising during the achievement consolidation. Based on the analysis， suggestions are put forward for promoting highquality conversion in the future， including： 1） Tapping the potential in the followup industrial development and exploring the opportunities of depending on forest industry development to expand forest area; 2） Rationally improving the species composition and vegetation configuration mode to establish the forests with better quality on the converted farmland; 3） Setting a high standard for ecological benefit compensation; and 4） Building the stabilized grassroot administration for the conversion.

Keywords： farmland conversion to forest; achievement consolidation; ecological compensation mechanism; Ningxia Hui Autonomous Region

退耕還林還草工程是中共中央、國(guó)務(wù)院在20世紀(jì)末著眼中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和國(guó)家生態(tài)安全作出的重大決策，是“綠水青山就是金山銀山”理念的生動(dòng)體現(xiàn)［1-3］。2000年以來，寧夏回族自治區(qū)（簡(jiǎn)稱寧夏）在全區(qū)21個(gè)縣（區(qū)）實(shí)施了退耕還林還草工程，并取得了巨大成效；但仍存在一些問題，如退耕還林地經(jīng)濟(jì)效益不高、可持續(xù)發(fā)展能力不足、退耕林木資源退化、后續(xù)補(bǔ)償偏低、基層人員不足等，給成果鞏固和工程管理帶來較大挑戰(zhàn)［4-5］。目前，退耕還林還草工程規(guī)?；瘜?shí)施已基本結(jié)束，鞏固好退耕還林還草成果，推動(dòng)質(zhì)量?jī)?yōu)先的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段的必然選擇［6-8］。本文將基于寧夏退耕還林還草現(xiàn)狀，總結(jié)寧夏退耕還林還草成果鞏固的經(jīng)驗(yàn)做法，梳理分析存在的問題，并提出今后推動(dòng)退耕還林還草高質(zhì)量發(fā)展的建議。

1寧夏退耕還林還草工程實(shí)施概況及成效

截至2020年底，寧夏2輪退耕還林還草工程共完成國(guó)家下達(dá)計(jì)劃33.96萬hm2，任務(wù)完成率100%。國(guó)家累計(jì)安排寧夏退耕還林還草補(bǔ)助資金139.63億元。截至2022年底，寧夏退耕林地保存面積33.54萬hm2，面積保存率98.76%。

1.1退耕還林還草工程實(shí)施概況

寧夏前一輪退耕還林還草工程于2000年啟動(dòng)實(shí)施，2000—2006年寧夏累計(jì)完成國(guó)家下達(dá)退耕還林計(jì)劃任務(wù)31.19萬 hm2，任務(wù)完成率100%。截至2022年底，寧夏前一輪退耕還林保存面積30.78萬hm2，面積保存率98.68%。

寧夏新一輪退耕還林還草工程于2015年啟動(dòng)實(shí)施，截至2020年底，完成國(guó)家下達(dá)新一輪退耕還林任務(wù)2.77萬hm2，任務(wù)完成率100%。截至2022年底，寧夏新一輪退耕林地保存面積2.76萬hm2，面積保存率99.88%。

1.2工程建設(shè)取得的主要成效

23年來，寧夏退耕還林還草工程建設(shè)取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。一是加快了國(guó)土綠化進(jìn)程。寧夏森林資源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，工程實(shí)施期間是寧夏森林資源持續(xù)增長(zhǎng)最快時(shí)期。寧夏森林覆蓋率由2000年的8.40%提高到2021年的16.90%，提高了8.50個(gè)百分點(diǎn)，其中退耕林地為森林覆蓋率貢獻(xiàn)了近5個(gè)百分點(diǎn)。二是生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。退耕還林還草堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧?，?shí)行山水林田湖草綜合治理，重點(diǎn)治理區(qū)域（六盤山區(qū)、鹽同海風(fēng)沙區(qū)）的生態(tài)環(huán)境惡化得到有效遏制。截至2020年底，寧夏治理水土流失面積連年超過1 000 km2，累計(jì)完成治理水土流失面積2.33萬km2，有效改善了水土流失區(qū)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件。三是持續(xù)助力脫貧攻堅(jiān)。穩(wěn)定的退耕還林還草工程政策補(bǔ)助在貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了積極作用。寧夏退耕任務(wù)主要集中在9個(gè)貧困縣（區(qū)），截至2022年底，9個(gè)貧困縣（區(qū)）政策補(bǔ)助資金惠及139.29萬人，累計(jì)直補(bǔ)農(nóng)戶資金96.11億元。隨著退耕還林還草工程實(shí)施以及配套工程的落地，逐步引導(dǎo)退耕農(nóng)戶向林果種植業(yè)、畜牧業(yè)，以及二、三產(chǎn)業(yè)過渡，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民廣種薄收、靠天吃飯的傳統(tǒng)耕作方式。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)已成為貧困山區(qū)農(nóng)民的“鐵桿莊稼”，從事其他行業(yè)致富的新型農(nóng)民不斷涌現(xiàn)。四是取得了良好的社會(huì)效益。退耕還林還草補(bǔ)助使廣大退耕農(nóng)戶解決口糧問題，維護(hù)了少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，工程獲得民眾普遍認(rèn)可。依托退耕還林還草工程，彭陽縣的“紅梅杏”成為當(dāng)?shù)赝烁r(nóng)戶的支柱產(chǎn)業(yè)，鹽池縣草畜及檸條加工利用為退耕農(nóng)戶帶來實(shí)惠。同時(shí)，工程的實(shí)施增強(qiáng)了廣大干部群眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，護(hù)林愛綠的思想觀念逐步形成［9］。

2鞏固退耕還林還草工程成果的主要做法

寧夏始終把鞏固成果貫穿于工程建設(shè)全過程，堅(jiān)持“穩(wěn)步推進(jìn)和鞏固成果”兩手抓，把鞏固成果作為衡量工程建設(shè)得失的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，積極采取有效措施，鞏固建設(shè)成果。

2.1管理機(jī)制

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，逐級(jí)落實(shí)責(zé)任。寧夏黨委、政府高度關(guān)注退耕還林還草工作，自工程開始，便成立了以自治區(qū)政府分管主席為組長(zhǎng)的退耕還林還草工作領(lǐng)導(dǎo)小組。按照“五到縣”的要求，自治區(qū)政府每年與各工程縣簽訂責(zé)任書，各工程縣再逐級(jí)落實(shí)，層層壓實(shí)工作責(zé)任。二是實(shí)施封山禁牧。為了改變生態(tài)脆弱的局面，保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果，2002年寧夏黨委、政府決心實(shí)施全境封山禁牧。20年來，寧夏嚴(yán)格落實(shí)封山禁牧政策，縣、鄉(xiāng)、村層層壓實(shí)工作責(zé)任，封山禁牧取得了顯著效果，為全區(qū)生態(tài)建設(shè)成果鞏固作出了卓越貢獻(xiàn)。三是實(shí)施生態(tài)移民。為了使山區(qū)貧困農(nóng)民脫貧，減輕貧困山區(qū)生態(tài)承載壓力，改變“越窮越墾，越墾越窮”的狀況，2000年以來，寧夏開展了4次大規(guī)模的移民搬遷，搬遷貧困群眾達(dá)66萬人，涉及9個(gè)貧困縣的684個(gè)行政村1 655個(gè)自然村。生態(tài)移民政策大大減輕了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的壓力，生態(tài)修復(fù)和封山禁牧措施鞏固了退耕還林還草等生態(tài)建設(shè)成果，同時(shí)遷出的退耕移民繼續(xù)享受退耕政策，也推動(dòng)了“遷得出，能穩(wěn)住，不反彈，能致富”移民政策的實(shí)施。四是落實(shí)林長(zhǎng)制，建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。寧夏已經(jīng)建立五級(jí)林長(zhǎng)組織體系，林長(zhǎng)制各項(xiàng)制度落地運(yùn)行。截至2022年底，全區(qū)已設(shè)置各級(jí)林長(zhǎng)8 219名，區(qū)、市、縣三級(jí)總林長(zhǎng)實(shí)行“雙掛帥”，均由黨委和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，實(shí)現(xiàn)了“山有人管、樹有人種、林有人護(hù)、責(zé)有人擔(dān)”的責(zé)任制，寧夏退耕林地保存全部納入林長(zhǎng)制考核體系，建立了長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。

2.2完善管護(hù)機(jī)制

落實(shí)“退耕農(nóng)戶+護(hù)林員”管護(hù)機(jī)制。按照“誰管護(hù)、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益”的原則，將退耕補(bǔ)助政策與林地管護(hù)績(jī)效掛鉤，對(duì)林地管護(hù)不到位、林木保存低的，實(shí)行政策補(bǔ)助“暫扣”，以達(dá)到督促約束，進(jìn)一步壓實(shí)退耕農(nóng)戶的責(zé)任和義務(wù)。在退耕農(nóng)戶自行管護(hù)的基礎(chǔ)上，專業(yè)護(hù)林員的管護(hù)也為退耕還林還草成果鞏固提供堅(jiān)實(shí)保障。為加強(qiáng)林地資源管護(hù)，寧夏聘用生態(tài)護(hù)林員1.13萬人，全區(qū)現(xiàn)有天保工程護(hù)林員和國(guó)家級(jí)公益林護(hù)林員0.40萬人，全面履行對(duì)全區(qū)林地資源的管護(hù)任務(wù)。國(guó)有林管護(hù)形成了局、場(chǎng)、管護(hù)站三級(jí)管護(hù)體系，做到管護(hù)機(jī)構(gòu)、責(zé)任單位、管護(hù)面積、管護(hù)措施、護(hù)林人員、管護(hù)經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)懲制度“七落實(shí)”，確?！吧接腥丝础⒘钟腥俗o(hù)”。對(duì)于以退耕林地為主的集體林管護(hù)，按照縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)體系，林草主管部門依據(jù)轄區(qū)集體林地面積嚴(yán)格落實(shí)管護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，與護(hù)林員簽訂管護(hù)協(xié)議書，明確每個(gè)護(hù)林員的管護(hù)范圍、管護(hù)責(zé)任。

2.3生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

爭(zhēng)取國(guó)家和自治區(qū)財(cái)政支持。2016年起，寧夏前一輪退耕還林國(guó)家政策補(bǔ)助陸續(xù)到期?？紤]到全區(qū)前一輪退耕還林成林率普遍較低、林地資源基礎(chǔ)薄弱、退耕農(nóng)戶收入水平不高，2017年起寧夏回族自治區(qū)人民政府決定對(duì)已到期的前一輪退耕還林生態(tài)林，繼續(xù)為退耕農(nóng)戶提供約300元/hm2（每畝20元）管護(hù)資金的補(bǔ)助，連續(xù)補(bǔ)助5年，全力做好國(guó)家政策退出的有效銜接。2018年，國(guó)家決定對(duì)已到期的前一輪退耕還林生態(tài)林給予生態(tài)效益補(bǔ)償和森林撫育補(bǔ)償。為此，寧夏積極爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，將已到期的退耕林地全部納入國(guó)家政策補(bǔ)償范圍，并將國(guó)家補(bǔ)償資金100%兌現(xiàn)給退耕農(nóng)戶，使農(nóng)戶直接受益。截至2022年，寧夏退耕林地享受國(guó)家和省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金8.03億元。通過國(guó)家和寧夏財(cái)政補(bǔ)償資金支持，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)戶與退耕林地之間的聯(lián)系，增強(qiáng)了農(nóng)戶管護(hù)意識(shí)，為成果鞏固奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。

2.4產(chǎn)權(quán)機(jī)制

推進(jìn)林地不動(dòng)產(chǎn)登記。為保障退耕農(nóng)戶權(quán)益，退耕還林工程實(shí)施之初，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組與退耕農(nóng)戶簽訂合同，明確雙方權(quán)力、義務(wù)；工程實(shí)施后，由縣級(jí)林草部門審核，及時(shí)頒發(fā)農(nóng)戶林權(quán)證，確保退耕農(nóng)戶權(quán)益。根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局2021年退耕還林還草工程管理實(shí)績(jī)核查，寧夏前一輪退耕林地確權(quán)發(fā)證率達(dá)93%以上。2021年4月，寧夏黨委和政府啟動(dòng)用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)“四權(quán)”改革，將山林權(quán)改革作為林長(zhǎng)制工作的重點(diǎn)任務(wù)，率先啟動(dòng)對(duì)退耕林地確權(quán)發(fā)證，鼓勵(lì)支持農(nóng)戶開展山林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)，拓展山林權(quán)融資功能和規(guī)模，探索建立政府回購機(jī)制，推進(jìn)“以林養(yǎng)林”新模式，探索“以地?fù)Q林”新路徑。近年來，為提高退耕還林還草信息化管理水平，強(qiáng)化工程管理，推動(dòng)林地資源動(dòng)態(tài)管理，寧夏工程管理部門積極推進(jìn)退耕林地矢量化建設(shè)，推動(dòng)與國(guó)土“三調(diào)”成果融合，為退耕林地確權(quán)發(fā)證提供基礎(chǔ)依據(jù)。

2.5質(zhì)量提升機(jī)制

開展未成林補(bǔ)植補(bǔ)造和撫育提升工程。寧夏干旱少雨，自然條件惡劣，病蟲鼠兔害嚴(yán)重。為了保證造林成活率和林木保存率，補(bǔ)植補(bǔ)造工作必須常抓不懈。寧夏自2003年開始，年年堅(jiān)持開展“回頭看”工作，對(duì)歷年保存率達(dá)不到自治區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，即保存率低于85％的退耕林地安排補(bǔ)植補(bǔ)造?！笆濉逼陂g，寧夏提出大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，認(rèn)真踐行生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略，堅(jiān)持不懈推進(jìn)國(guó)土綠化事業(yè)，啟動(dòng)實(shí)施“林業(yè)四大工程”，大力實(shí)施人工造林和未成林補(bǔ)植補(bǔ)造及撫育提升項(xiàng)目?！笆奈濉币詠恚瑢幭某掷m(xù)加大國(guó)土綠化建設(shè)，以“一河三山”保護(hù)和治理為重點(diǎn)，構(gòu)建“一帶三區(qū)”的生態(tài)生產(chǎn)生活總體布局，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，啟動(dòng)實(shí)施北部綠色發(fā)展區(qū)防護(hù)林、中部防沙治沙、南部水源涵養(yǎng)“三大林業(yè)工程”，持續(xù)加大未成林地成林轉(zhuǎn)化，開展森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升。2018年以來，寧夏累計(jì)開展退耕林地補(bǔ)植補(bǔ)造20.67萬hm2，占退耕林地總面積的60.49%。根據(jù)最新國(guó)土“三調(diào)”成果，寧夏退耕林地成林率達(dá)81.58%。通過補(bǔ)植補(bǔ)造，退耕林地質(zhì)量實(shí)現(xiàn)大幅度提升。

2.6退耕林地資源利用可持續(xù)模式

灌木（檸條）平茬利用。退耕還林還草工程實(shí)施以來，按照區(qū)域自然條件特點(diǎn)，在寧夏中部干旱區(qū)主要培育具有強(qiáng)抗旱性且耐瘠薄的檸條。截至2022年底，寧夏中部干旱帶檸條資源保存面積達(dá)46.67萬hm2，退耕還檸條林面積10.00萬hm2。為了積極挖掘灌木利用價(jià)值，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，寧夏通過艱辛探索和發(fā)展，走出了一條“企業(yè)（合作社）+農(nóng)戶”的加工利用路徑，初步形成了“飼料+燃料”的灌木加工利用產(chǎn)業(yè)，建立起了較為成熟的灌木平茬利用運(yùn)行模式，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。寧夏鹽池縣為充分挖掘檸條資源利用，提高灌木平茬綜合效益，與寧夏農(nóng)林科學(xué)院等機(jī)構(gòu)合作，研發(fā)出灌木平茬轉(zhuǎn)飼利用、生物質(zhì)燃料顆粒等系列產(chǎn)品，為大面積開展灌木平茬利用找準(zhǔn)了路子。鹽池縣先后建成飼草配送中心7個(gè)，檸條飼草加工廠8個(gè)，輻射帶動(dòng)加工點(diǎn)106個(gè)，每年為畜牧業(yè)提供飼草超過40萬t，飼料加工純利潤(rùn)達(dá)3 000萬元。近年來，依托灘羊產(chǎn)業(yè)，鹽池縣逐步擴(kuò)大檸條平茬利用規(guī)模，年均平茬面積2萬hm2。2021年，鹽池縣羊只飼養(yǎng)量322.70萬只，羊肉產(chǎn)量2.86萬t，灘羊全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值達(dá)64.50億元，并呈現(xiàn)多年連續(xù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

3現(xiàn)存問題

隨著退耕還林還草工程深入推進(jìn)，一些不容忽視的矛盾和問題也逐漸顯露出來，逐步成為退耕還林還草成果鞏固和高質(zhì)量發(fā)展的制約瓶頸。

3.1退耕林地經(jīng)濟(jì)效益差，可持續(xù)發(fā)展能力不足

一是經(jīng)濟(jì)林規(guī)模小，產(chǎn)值低。由于受自然地理?xiàng)l件限制，種植經(jīng)濟(jì)林投入成本較高，極易受晚霜凍害，種植風(fēng)險(xiǎn)大，加之經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、期限短等因素，部分農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)林種植積極性不高，導(dǎo)致退耕林地主要以生態(tài)林樹種為主，經(jīng)濟(jì)效益低，促農(nóng)增收能力不足。寧夏前一輪退耕林地經(jīng)濟(jì)林面積僅為1 153.33 hm2，占前一輪退耕還林總?cè)蝿?wù)的0.40%。新一輪退耕還林還草中，經(jīng)濟(jì)林種植政策有一定調(diào)整，逐步加大經(jīng)濟(jì)林樹種栽植，推廣以文冠果、紅梅杏、鈣果等為主的生態(tài)經(jīng)濟(jì)林樹種。但因投入成本高，且受水、肥條件限制，經(jīng)濟(jì)林發(fā)展比例仍較低，僅為18.82%。二是生態(tài)林利用率不高。目前，寧夏生態(tài)林的開發(fā)利用多以林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)莊園等發(fā)展模式為主，但發(fā)展規(guī)模不大，制約因素較多。林下種植主要以菌菇、中藥材為主，生長(zhǎng)條件要求較高，適宜發(fā)展的范圍很小。生態(tài)莊園的發(fā)展則受當(dāng)?shù)卣w旅游業(yè)發(fā)展水平影響較大，總體發(fā)展層次較低，大多設(shè)施簡(jiǎn)陋，經(jīng)營(yíng)程度低。三是碳交易尚未開發(fā)。寧夏林業(yè)碳匯交易尚處于探索階段，還未形成完整的碳匯交易平臺(tái)和完善的碳匯交易機(jī)制，金融化程度和市場(chǎng)參與度不足，政策配套體系不夠完善，仍處于初步發(fā)展階段，“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”桎梏尚未打破。

3.2生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

目前，退耕林地國(guó)家生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為240元/hm2，還對(duì)已到期退耕地還生態(tài)林給予300元/ hm2的森林撫育補(bǔ)償，同時(shí)寧夏財(cái)政也配套了300元/hm2的管護(hù)費(fèi)。但相較于耕地的比較收益仍然很低。退耕林地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)加大，成果鞏固面臨較大考驗(yàn)。

3.3林分質(zhì)量不高、穩(wěn)定性差

退耕還林還草工程初期，退耕農(nóng)戶積極性較高，寧夏政府提出了“五年任務(wù)三年完成”的口號(hào)，工程得以迅速推進(jìn)。為了保證成活率，達(dá)到“山川先綠起來，農(nóng)民早富起來”的目標(biāo)，在國(guó)家退耕還林種苗補(bǔ)助較低的條件下，寧夏各地因地制宜，種植了沙區(qū)以檸條，山區(qū)以山桃、山杏、沙棘為主的灌木林。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，寧夏以檸條、山桃、山杏、沙棘等為主的灌木及半灌木林地面積占退耕林地總面積的75.68%。在立地、氣候條件較好的山區(qū)縣，營(yíng)造了一些喬木林，但受苗木貯備的影響，純林較多，純林面積占喬木林的79.96%。例如，南部山區(qū)以落葉松、油松純林等為主，中部干旱帶鹽池、同心、紅寺堡、海原等縣區(qū)以營(yíng)造檸條純林為主。由于林分密度大、林相結(jié)構(gòu)單一，混交林占比不高，穩(wěn)定性差，易受病蟲危害，林地生態(tài)功能較為脆弱。

3.4退耕還林還草工程人才后備力量不足

一是縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)合并。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原林業(yè)部門設(shè)置的退耕還林管理機(jī)構(gòu)及管理人員進(jìn)行調(diào)整。相關(guān)林業(yè)基層單位在業(yè)務(wù)銜接過程中出現(xiàn)熟悉政策的專業(yè)人員不足、政策把握不準(zhǔn)、資金兌現(xiàn)及檢查驗(yàn)收不及時(shí)等問題，造成工程管理被動(dòng)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站撤銷?；鶎恿謽I(yè)站是林業(yè)建設(shè)和管理體系中的最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。隨著機(jī)構(gòu)改革，寧夏各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站全部撤銷，林業(yè)管理及技術(shù)人員存在一定程度的流失，人才后備力量不足，基層林業(yè)服務(wù)功能缺失，對(duì)于涉及千家萬戶的退耕還林還草工程管理影響較大。

4成果鞏固建議

1） 深挖后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)“以林養(yǎng)林”。一是支持鼓勵(lì)對(duì)退耕林地提升改造，盤活林地潛力，積極挖掘適宜地區(qū)開展林下種養(yǎng)殖。積極爭(zhēng)取國(guó)家政策和項(xiàng)目支持，開展退耕林地改造提升，提高退耕林地產(chǎn)值，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。二是支持放活經(jīng)營(yíng)形式。采取聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、委托承包、流轉(zhuǎn)等多種形式，開展集約化經(jīng)營(yíng)管理，結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深挖退耕林地發(fā)展?jié)摿?，將退耕還林還草、農(nóng)村勞動(dòng)力與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)深度融合，讓退耕農(nóng)戶就近就業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)收益［10-11］。三是嘗試探索政府買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)機(jī)制。對(duì)一些愿意退出退耕林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，政府應(yīng)建立回購基金，通過協(xié)商評(píng)估，一次性從退耕農(nóng)戶手中買斷，劃歸國(guó)有林場(chǎng)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管護(hù)，達(dá)到鞏固成果的目的。

2） 合理優(yōu)化退耕林地樹種組成和植被配置模式，改善退耕林質(zhì)量。以水分平衡、碳匯最優(yōu)、持續(xù)生長(zhǎng)良好為目的，合理優(yōu)化退耕林地樹種組成和植被配置模式，全面推進(jìn)退耕林地質(zhì)量改善。一是加快退耕林地成林轉(zhuǎn)化。指導(dǎo)各工程縣（區(qū)）進(jìn)一步摸清轄區(qū)內(nèi)退耕林地未成林情況，對(duì)達(dá)不到保存標(biāo)準(zhǔn)的退耕林地要制定成林轉(zhuǎn)化方案，納入其縣（區(qū)）年度未成林補(bǔ)植補(bǔ)造項(xiàng)目計(jì)劃，并采取切實(shí)有效措施，加快成林轉(zhuǎn)化。二是實(shí)施精準(zhǔn)森林質(zhì)量提升行動(dòng)。指導(dǎo)各地開展退耕還林地保存“回頭看”，科學(xué)、精準(zhǔn)開展退耕林地樹種組成和植被配置的調(diào)整優(yōu)化，綜合采取撫育間伐、補(bǔ)植補(bǔ)造、退化修復(fù)、封育更新等措施，提高林地保存質(zhì)量。三是規(guī)范林地使用管理。進(jìn)一步貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)森林法》《退耕還林條例》等法律法規(guī)，推進(jìn)退耕林地與國(guó)家級(jí)公益林整合優(yōu)化工作，嚴(yán)格落實(shí)林地用途管制，嚴(yán)格林地使用審核審批制度。

3） 提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2022年起，寧夏退耕還林還草補(bǔ)償逐步停止，到2026年退耕林地生態(tài)補(bǔ)償僅剩國(guó)家補(bǔ)貼。與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策相比，退耕還林還草生態(tài)補(bǔ)償偏低。建議從國(guó)家層面提高退耕還林還草生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：一是在原有的540元/ hm2基礎(chǔ)上，適度提高；二是對(duì)退耕林地征占使用的，在一定程度上參照耕地征占標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

4） 穩(wěn)定基層人才隊(duì)伍。退耕還林還草是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、政策性強(qiáng)、程序復(fù)雜。工程健康、持續(xù)的發(fā)展，離不開穩(wěn)定的管理機(jī)構(gòu)和管理人員。在當(dāng)前退耕還林還草成果鞏固的重要時(shí)期，加強(qiáng)基層組織建設(shè)、穩(wěn)定人員隊(duì)伍，也是成果鞏固的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各級(jí)林草管理部門應(yīng)高度重視，加強(qiáng)退耕還林還草工程管理人才及技術(shù)人才培養(yǎng)，確保人才隊(duì)伍后備力量充足。

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