鄭琛 李穎 邱銳 唐瑋

[摘要] 北京市在實(shí)施智慧應(yīng)急建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃過(guò)程中，始終堅(jiān)持“全災(zāi)種、大應(yīng)急”理念，以健全應(yīng)急管理體系、提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力為目標(biāo)，以智慧應(yīng)急建設(shè)為抓手，減少城市發(fā)展的不確定性和脆弱性，努力提升城市自適應(yīng)能力?！笆奈濉逼陂g，需要在不斷適應(yīng)新形勢(shì)新挑戰(zhàn)的過(guò)程中，將韌性理念融入城市發(fā)展，在監(jiān)測(cè)預(yù)警感知、應(yīng)急指揮調(diào)度、社會(huì)有序動(dòng)員等方面持續(xù)發(fā)力，助力建設(shè)宜居、韌性城市，推動(dòng)首都包容性增長(zhǎng)和高質(zhì)量安全發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 智慧應(yīng)急建設(shè)；? 韌性城市；? 安全管理；? 減災(zāi)救災(zāi)

[中圖分類(lèi)號(hào)] D035.29； F492? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2023）10-0044-03

城市在承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的同時(shí)，面臨著諸多潛在危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)，極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害、傳染病疫情等不確定風(fēng)險(xiǎn)給城市發(fā)展帶來(lái)多方面挑戰(zhàn)?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》提出“加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提高城市韌性”的目標(biāo)?！侗本┦小爸腔蹜?yīng)急”三年行動(dòng)計(jì)劃》提出要積極適應(yīng)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的任務(wù)，加強(qiáng)信息匯聚、態(tài)勢(shì)推演與綜合分析研判能力，提升輔助決策智能化水平。今年，北京遭遇百年罕見(jiàn)的極端強(qiáng)降雨，如何提升超大城市在逆變環(huán)境中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和處理危機(jī)的能力，特別是增強(qiáng)現(xiàn)代科技支撐保障能力，提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、智能化、精細(xì)化水平，通過(guò)智慧應(yīng)急建設(shè)完善城市功能，不斷增強(qiáng)城市抵御危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的韌性，保障首都高質(zhì)量安全發(fā)展，是當(dāng)前社會(huì)各界高度關(guān)注的議題。

著力提升監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急通訊能力

北京市在實(shí)施智慧應(yīng)急三年行動(dòng)計(jì)劃過(guò)程中，投入大量專(zhuān)項(xiàng)資金用于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，建成了危化品、危險(xiǎn)源及尾礦庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，現(xiàn)已接入全市所有四級(jí)以上危險(xiǎn)源、三等以上尾礦庫(kù)及全市加油站6000余路視頻和傳感數(shù)據(jù)。然而，近年來(lái)，北京市自然災(zāi)害、事故災(zāi)難時(shí)有發(fā)生，尤其是持續(xù)強(qiáng)降雨造成受災(zāi)區(qū)域電力供應(yīng)中斷、通信設(shè)施損毀，加之各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急救援隊(duì)伍配備的通訊裝備型號(hào)、制式、頻段各異，不利于在抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)迅速實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、協(xié)同作戰(zhàn)，安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害防治的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力難以滿足全域感知、全面監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、充分共享的要求，市區(qū)一體化的應(yīng)急通訊保障機(jī)制亟待整合統(tǒng)一。為此，需要不斷健全風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的“視力”和“聽(tīng)力”，對(duì)氣象、地質(zhì)等進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警，著力把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。

提高“視力”，構(gòu)建信息中樞，全面提升綜合監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警能力。學(xué)習(xí)浙江省“整體智治、唯實(shí)惟先”理念，在搶險(xiǎn)救援、人員轉(zhuǎn)移等場(chǎng)景中廣泛應(yīng)用“安全碼”等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分依托北京市感知體系建設(shè)，基于“長(zhǎng)安鏈”和“城市碼”的統(tǒng)一基礎(chǔ)標(biāo)識(shí)，完成自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)等行業(yè)感知數(shù)據(jù)的接入?yún)R聚，推動(dòng)視頻圖像數(shù)據(jù)和視頻解析結(jié)果數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用，確保信息及時(shí)準(zhǔn)確獲取。探索全市應(yīng)急體系、智能感知“云、邊、端”體系協(xié)同，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力。尤其在汛期，更要發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的“千里眼”作用，嚴(yán)密監(jiān)測(cè)天氣變化，加強(qiáng)氣象預(yù)警與災(zāi)害預(yù)報(bào)聯(lián)動(dòng)，不斷提升氣象、地質(zhì)等領(lǐng)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，以便快速完成自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估、災(zāi)害演變分析研判，不斷健全完善包括快速感知、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、提前預(yù)警、聯(lián)動(dòng)處置、系統(tǒng)評(píng)估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。

提高“聽(tīng)力”，建設(shè)應(yīng)急“一張網(wǎng)”，統(tǒng)籌建立互聯(lián)互通應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)。通信通暢、穩(wěn)定關(guān)乎重要信息的傳遞，是應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)災(zāi)情、防止事態(tài)惡化的重要基礎(chǔ)，也能夠?yàn)楸Ｕ先嗣裆?cái)產(chǎn)安全提供有力支撐?？梢砸劳斜本┦薪y(tǒng)一的智慧城市專(zhuān)網(wǎng)數(shù)據(jù)底座，將多主體、多制式、多頻段的寬窄帶政務(wù)專(zhuān)網(wǎng)逐步納入“一張網(wǎng)”統(tǒng)籌管理，切實(shí)解決有限空間、無(wú)公網(wǎng)覆蓋、斷網(wǎng)斷電等復(fù)雜極端環(huán)境下的通訊信號(hào)傳輸問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)模擬電話、數(shù)字電話、集群對(duì)講、監(jiān)控視頻、視頻會(huì)議等終端設(shè)備的統(tǒng)一接入和調(diào)度，構(gòu)建“全市統(tǒng)一、公專(zhuān)結(jié)合、寬窄融合、空天地一體”的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)多種通信終端融合聯(lián)通管理，打造應(yīng)急管理的“順風(fēng)耳”，切實(shí)保障各支救援隊(duì)伍在突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)形成戰(zhàn)斗合力。研制和開(kāi)發(fā)機(jī)動(dòng)應(yīng)急救援指揮平臺(tái)，增強(qiáng)衛(wèi)星通信、視頻會(huì)議、圖像采集、網(wǎng)絡(luò)辦公等系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)“隨時(shí)可看、隨處可看、看得清楚、處置果斷、決策快速”的應(yīng)急救援組織指揮要求。

系統(tǒng)優(yōu)化科學(xué)決策和指揮調(diào)度能力

2022年，北京市完成了視頻會(huì)議系統(tǒng)升級(jí)改造，依托應(yīng)急視頻會(huì)議系統(tǒng)搭建了應(yīng)急單兵系統(tǒng)，在市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急指揮中心部署終端設(shè)備，構(gòu)建了高效順暢的指揮協(xié)調(diào)體系。然而，在分辨力和戰(zhàn)斗力方面，系統(tǒng)依然存在數(shù)據(jù)資源共享不夠、并行指揮綜合研判不足等問(wèn)題。加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)，需要水務(wù)、園林綠化、住建等十余個(gè)部門(mén)提供300多項(xiàng)各類(lèi)數(shù)據(jù)，由于部門(mén)之間缺乏高效的溝通機(jī)制，應(yīng)急指揮需要了解的隊(duì)伍、物資、裝備等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)全面共享，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的驅(qū)動(dòng)模式尚未全面建立，依托二三維地圖實(shí)現(xiàn)要素齊全、反應(yīng)迅速、一目了然的“掛圖作戰(zhàn)”模式尚未完全形成，應(yīng)急指揮決策輔助能力尚待加強(qiáng)。為此，需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建應(yīng)急指揮態(tài)勢(shì)分析調(diào)度系統(tǒng)，強(qiáng)化應(yīng)急指揮體系建設(shè)，提高應(yīng)急處置的分辨力和戰(zhàn)斗力，確保應(yīng)急決策智慧科學(xué)、救援處置精準(zhǔn)有力。

增強(qiáng)分辨力，構(gòu)建決策中樞，加快推進(jìn)應(yīng)急決策數(shù)據(jù)化、精細(xì)化、智能化進(jìn)程。智慧嵌入使得快速?zèng)Q策、精準(zhǔn)決策成為可能。要充分利用北京市已有大數(shù)據(jù)平臺(tái)，強(qiáng)化應(yīng)急管理數(shù)據(jù)時(shí)空一體化、及時(shí)更新等功能，加強(qiáng)部門(mén)之間多源異構(gòu)數(shù)據(jù)共享交換，依托智慧城市“月報(bào)季評(píng)”指標(biāo)體系加大數(shù)據(jù)共享考核力度。在災(zāi)害普查等相關(guān)數(shù)據(jù)充分共享的基礎(chǔ)上，逐一分析應(yīng)急場(chǎng)景，借助智慧大腦的算力模型和智力資源，強(qiáng)化數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)接入、智能處理功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)資源自動(dòng)識(shí)別、關(guān)聯(lián)和融合，智能生成針對(duì)不同事故災(zāi)害場(chǎng)景下的決策參考模型，提升應(yīng)急全維度數(shù)據(jù)治理能力，支撐信息發(fā)布、資源保障、現(xiàn)場(chǎng)處置、輿情引導(dǎo)等策略優(yōu)化，加快形成數(shù)據(jù)化、精細(xì)化、智能化決策模式?；诖髷?shù)據(jù)、人工智能、公共安全決策模型等技術(shù)，挖掘歷史案例經(jīng)驗(yàn)，分析處置現(xiàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)和預(yù)案關(guān)聯(lián)要素，總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，綜合形成輔助決策建議，持續(xù)提升應(yīng)急決策能力。

增強(qiáng)戰(zhàn)斗力，構(gòu)建指揮中樞，全面提升應(yīng)急指揮支撐能力。加強(qiáng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)是提升應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要舉措，需要多方發(fā)力、握指成拳，提供強(qiáng)力支撐。本著“集約化建設(shè)、融合式發(fā)展、扁平化應(yīng)用”的原則，構(gòu)建全域覆蓋、全面融合、全程貫通的應(yīng)急指揮態(tài)勢(shì)分析調(diào)度系統(tǒng)，以指揮業(yè)務(wù)流程為主線，完善應(yīng)急指揮“寬窄融合一張網(wǎng)、科學(xué)撲救一幅圖”建設(shè)。建立實(shí)物儲(chǔ)備、協(xié)議儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備相結(jié)合的“三級(jí)覆蓋”應(yīng)急物資裝備資源庫(kù)，推進(jìn)應(yīng)急物資裝備采購(gòu)、儲(chǔ)備、管理、調(diào)配、運(yùn)輸和使用回收各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)全流程信息化管理，對(duì)隊(duì)伍、物資、裝備等應(yīng)急資源實(shí)現(xiàn)實(shí)景化統(tǒng)一指揮調(diào)度。進(jìn)一步發(fā)揮移動(dòng)指揮平臺(tái)的作用，逐步形成單兵數(shù)字化、戰(zhàn)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)化、指揮可視化、救援智能化的新型應(yīng)急救援模式。構(gòu)建橫向聯(lián)通、縱向貫通、協(xié)同高效、平戰(zhàn)結(jié)合的指揮中樞，實(shí)現(xiàn)救援處置在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)度最大資源，確保應(yīng)急決策迅速全面落實(shí)，不斷提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、快速響應(yīng)和科學(xué)處置能力。

推動(dòng)各類(lèi)應(yīng)急救援力量形成合力

社會(huì)動(dòng)員作為應(yīng)急管理的有效途徑和重要方式，已在應(yīng)急救援實(shí)踐中得到充分證明。本次京冀暴雨洪澇災(zāi)害中，共有70支藍(lán)天品牌授權(quán)隊(duì)伍參與救援，轉(zhuǎn)移人員3.6萬(wàn)人，為抗災(zāi)救援作出了積極貢獻(xiàn)。然而，社會(huì)力量靈活度較高，如何與政府部門(mén)層級(jí)式組織協(xié)調(diào)機(jī)制建立起有效聯(lián)系，仍有不少問(wèn)題亟待解決，如加入應(yīng)急救援組織的方式、保持高效溝通的渠道等。此外，城市居民面對(duì)各類(lèi)重大突發(fā)災(zāi)害或社會(huì)安全事件時(shí)，盲目無(wú)措、不會(huì)自救、不敢互救、因救致殘的情況也時(shí)有發(fā)生。為更好發(fā)揮社會(huì)力量在應(yīng)急救援中的作用，形成“政府+民間”的應(yīng)急管理格局，需要進(jìn)一步動(dòng)員協(xié)調(diào)各方資源，加大應(yīng)急教育科普培訓(xùn)力度，提高社會(huì)各方力量的參與熱情和參與能力。

建立統(tǒng)一管理平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)救援力量規(guī)范發(fā)展。社會(huì)救援力量是專(zhuān)業(yè)救援力量的重要補(bǔ)充，政府部門(mén)需要整合應(yīng)急管理相關(guān)企業(yè)、團(tuán)體、社會(huì)各界力量，通過(guò)加強(qiáng)組織引導(dǎo)、規(guī)范救援行為，推動(dòng)他們發(fā)揮更大作用。在管理方面，引導(dǎo)社會(huì)救援力量在官方平臺(tái)登記注冊(cè)，由平臺(tái)按照專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域和特長(zhǎng)對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者等不同群體進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)和資質(zhì)認(rèn)定，以備在不同的應(yīng)急領(lǐng)域和應(yīng)急階段調(diào)用；實(shí)行差異化管理，針對(duì)存在的不同問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)救援力量健全管理制度，加強(qiáng)自身管理。在信息方面，搭建資源信息共享平臺(tái)，建立常態(tài)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)救援力量主動(dòng)對(duì)接救災(zāi)需求，共同提高對(duì)事故災(zāi)難的防范處置能力，共同推動(dòng)救災(zāi)減災(zāi)事業(yè)發(fā)展。

加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)，提升公眾科學(xué)救災(zāi)避險(xiǎn)能力。應(yīng)急管理需要在危機(jī)發(fā)生的短時(shí)間內(nèi)迅速作出反應(yīng)和決策，要求各參與主體具備一定的認(rèn)知水平和專(zhuān)業(yè)能力。應(yīng)大力普及應(yīng)急文化，利用智慧應(yīng)急的應(yīng)用場(chǎng)景構(gòu)建公眾應(yīng)急教育界面，宣傳自救互救、應(yīng)急管理常識(shí)，增強(qiáng)公眾在遭遇自然災(zāi)害和突發(fā)險(xiǎn)情時(shí)的緊急避險(xiǎn)能力和防災(zāi)救災(zāi)能力。常態(tài)化開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急宣傳教育活動(dòng)，打造全時(shí)在線、渠道多元的數(shù)字化教育平臺(tái)，重點(diǎn)宣傳公眾科學(xué)合法參與應(yīng)急救援的渠道和方式，筑牢聯(lián)防聯(lián)控群防群治“安全墻”。泛在可及的數(shù)字化培訓(xùn)資源不僅對(duì)防災(zāi)減災(zāi)至關(guān)重要，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)全面提升城市韌性的有力保障。

（本文是2023年北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心市委黨校研究基地重大項(xiàng)目“數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略背景下數(shù)字政府建設(shè)及其實(shí)踐創(chuàng)新研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：23JZDA001〉、重點(diǎn)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下智慧社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題與路徑研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：23JZDN005〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]張?chǎng)?智慧賦能應(yīng)急管理決策的范式轉(zhuǎn)變與使能創(chuàng)新[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2021，318（05）.

（作者簡(jiǎn)介：鄭琛，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）公共管理教研部講師、北京韌性城市建設(shè)研究中心研究員；李穎，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）公共管理教研部副教授；邱銳，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）公共管理教研部教授；唐瑋，北京市應(yīng)急管理局科技信息化處處長(zhǎng)）

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